업무정지처분취소

서울행정법원 제 1 4 부 판결 사건 2017구합75958 업무정지처분취소 원고 A 피고 보건복지부장관 변론종결 2018. 3. 29. 판결선고 2018. 4. 19.

1. 피고가 2017. 5. 29. 원고에게 한 요양기관 업무정지 처분을 취소한다. 2. 소송비용은 피고가 부담한다.

주문과 같다.

1. 처분의 경위와 내용 가. 원고는 2010. 7. 12. 서울 용산구 B에서 의사 C과 함께 'D이비인후과의원'(이하 '이 사건 의원')을 개설하여 운영한 의사이다. 이 사건 의원의 개설자는 2011. 1. 3.경 원고와 의사 E으로 변 경되었고, 그들은 2014. 5. 7.경 이 사건 의원을 폐업하였다. 원고는 그 후 2014. 7. 5.경 세종시 F에서 'G이비인후과의원'을 개설하여 운영하고 있다. 나. 피고는 2017. 5. 29. 원고에게 '원고와 E은 2011. 5.부터 2011. 9.까지 이 사건 의원을 개설· 운영하면서, 국민건강보험법 제42조 제1항에 따라 요양급여는 의료법에 따라 개설된 의료기관 등 에서 실시하여야 그 비용을 청구할 수 있음에도, 이 사건 의원이 아닌 재단법인 H가 운영하는 I실 버타운에서 수진자들을 진료한 다음 그 진찰료를 요양급여비용으로 청구하고 위 진료에 관한 원외 처방전을 요양급여대상으로 발급하여 약국 약제비를 청구하도록 함으로써 국민건강보험공단에 합 계 2,570,180원의 요양급여비용을 부담하게 하였다'라는 이유로 구 국민건강보험법(2011. 12. 31. 법률 제11141호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제85조 제1항 제1호에 근거하여 'G이 비인후과의원'의 업무를 10일 동안 정지하는 처분(이하 '이 사건 처분')을 하였다. [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 10호증, 을 제4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 관련 법령 별지 관련 법령 기재와 같다. 나. 이 사건 처분의 법적 근거 존부 1) 원고의 주장 요지 이 사건 처분의 근거 규정인 구 국민건강보험법 제85조 제1항 제1호에 따르면, 피고는 요양기관이 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 국민건강보험공단에 요양급여비용을 부담하게 한 경우에 해당하 면, '그 요양기관'에 대하여 업무정지를 명할 수 있을 뿐이다. 원고와 E이 과거 개설·운영하였던 요양기관인 이 사건 의원의 부당청구 등을 처분사유로 하여 다른 요양기관인 'G이비인후과의원'의 업무정지를 명하는 이 사건 처분은 법적 근거가 없으므로 위법하다. 2) 판단 가) (1) 구 국민건강보험법 제85조 제1항 제1호는 '보건복지부장관은 요양기관이 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 보험자에게 요양급여비용을 부담하게 한 때에는 1년의 범위 안에서 기간을 정하여 요양기관의 업무정지를 명할 수 있다'라고 규정하고 있다. 한편, 같은 법 제85조 제3항은 '제1항에 따른 업무정지 처분의 효과는 그 처분이 확정된 요양기관을 양수한 자 또는 합병 후 존속하는 법인에 승계되고, 업무정지 처분의 절차가 진행 중인 때에는 양수인 또는 합병 후 존속하는 법인에 대하여 그 절차를 계속 진행할 수 있다. 다만, 양수인 또는 합병 후 존속하는 법인이 그 처분 또는 위반사실을 알지 못하였음을 증명하는 때에는 그러하지 않 다'라고 규정하고 있다. 같은 법 제40조 제1항은 의료법에 따라 개설된 의료기관 등을 국민건강보험의 요양기관으로 직접 지정하는 한편, '보건복지부장관은 공익 또는 국가정책에 비추어 요양기관으로 적합하지 않다고 인정되는 의료기관 등으로서 대통령령이 정하는 의료기관 등을 국민건강보험의 요양기관에서 제외할 수 있다'라고 규정하고, 그 위임에 따라 구 국민건강보험법 시행령(2012. 8. 31. 대통령령 제24077호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제21조 제1항 제4호는 위 요양기관 제외대상 의료기관 등으로 '구 국민건강보험법 제85조에 따른 업무정지 처분의 절차가 진행 중이거나 업무정지 처분을 받은 요양기관의 개설자가 개설한 의료기관 또는 약국'을 규정하고, 같은 조 제3항은 '의료기관 등이 국민건강보험의 요양기관에서 제외되는 기간은 제1항 제4호의 경우에는 업무정지 처분 기간이 끝나는 날까지로 한다'라고 규정하고 있다. 구 국민건강보험법 제85조의2 제1항은 '보건복지부장관은 요양기관이 제85조 제1항 제1호에 해당하여 업무정지 처분을 하여 야 하는 경우로서 그 업무정지 처분이 보건복지부장관이 정하는 특별한 사유가 있는 경우에는 업무정지 처분에 갈음하여 과징금을 부과·징수할 수 있다'라고 규정하고, 그 위임에 따른 업무정지 처분에 갈음한 과징금 적용기준(보건복지가족부 고시 제2008-153호) 제2조 제2호 (다)목은 특별한 사 유로 '요양기관이 행정처분 절차 중에 폐업하는 등으로 말미암아 업무정지 처분이 제재수단으로서 실효성이 없어 과징금 처분이 타당하다고 판단하는 경우'를 규정하고 있다. 또 구 의료법(2011. 8. 4. 법률 제11005호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제33조 제3항, 제36조에 따르면, 의원 등을 개설하려는 의사 등은 보건복지부령으로 정한 의료기관의 종류에 따른 시 설기준 및 규격에 관한 사항, 의료기관의 안전관리시설 기준에 관한 사항, 의료기관 및 요양병원의 운영기준에 관한 사항 등을 준수하여 시장·군수·구청장에게 신고하여야 하고, 같은 법 제66조 제1항 제7호에 따르면, 보건복지부장관은 의료인이 속임수 등 부정한 방법으로 진료비를 거짓 청구한 때에는 1년의 범위에서 면허자격을 정지시킬 수 있다. (2) 이처럼 구 국민건강보험법 제85조 제1항은 '요양기관'이 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 보험자에게 요양급여비용을 부담하게 한 때에 '요양기관'의 업무정지를 명할 수 있다고 규정하여 '요양기관'을 처분대상으로 하고 있다. 같은 법 제40조 제1항은 '의료법에 따라 개설된 의료기관 등'을 요양기관으로 정하고 있고, 구 의료법 제33조 제3항, 제36조에 비추어 보면, 의료기관 등의 개설 신고는 의료기관 등의 시설·운영 등에 관한 사항 등을 준수하여야 하는 대물적 성격을 가지고 있다. 또 구 국민건강보험법 제85조 제3항은 같은 조 제1항에 따른 요양기관 업무정지 처분의 효과가 그 처분이 확정된 요양기관을 양수한 자 등에게 승계되고, 업무정지 처분의 절차가 진행 중인 때에는 양수인 등에 대하여 그 절차를 계속 진행할 수 있다고 규정하여 제재사유의 승계를 인정하고 있다. 나아가 피고는 의료인이 속임수 등 부정한 방법으로 진료비를 거짓 청구한 때에는 구 의료법 제66조 제1항 제7호에 따라 의료인의 면허자격을 정지시킬 수 있으므로, 진료비 등 거짓 청구에 관하여 의료인 개인에 대한 제재수단이 별도로 존재한다. 이러한 사정을 고려하면, 요양기관이 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 보험자에게 요양급여비용을 부담하게 한 때에 구 국민건강보험법 제85조 제1항 제1호에 따라 받게 되는 요양기관 업무정지 처분은 의료인 개인의 자격에 대한 제재가 아니라 요양기관의 영업 자체에 대한 것으로서 대물적 처분의 성격을 갖는다. (3) 따라서 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 보험자에게 요양급여비용을 부담하게 한 요양기관이 폐업한 때에는 그 요양기관은 업무를 할 수 없는 상태일 뿐만 아니라 그 처분대상도 없어졌으므로, 그 요양기관에 대하여는 업무정지 처분을 할 수 없고, 구 국민건강보험법 제85조의2 제1항에 따라 업무정지 처분에 갈음한 과징금 부과처분을 하거나 구 국민건강보험법 제40조 제1항, 같은 법 시행령 제21조 제1항 제4호에 따라 업무정지 처분의 대상 요양기관을 폐업한 개설자가 새로이 개설한 의료기관 등을 국민건강보험의 요양기관에서 제외할 수 있을 뿐이다. 다만, 구 국민건강보험법 제85조 제1항의 내용과 취지, 요양기관 업무정지 처분의 대물적 처분으로서의 성격 등에 비추어 보면, 당초 요양기관과 새로이 개설된 요양기관의 개설 주체·진료과목·시설 규모·인력·환자 등을 고려할 때, 당초 요양기관의 폐업이 형식적인 것에 불과하여 두 요양기관이 실질적으로 동일한 경우에는 새로이 개설된 요양기관에 대하여도 당초 요양기관의 부당청구를 이유로 업무정지 처분을 할 수 있다고 봄이 타당하다. 나) 앞서 인정한 사실에 따르면, 피고는 구 국민건강보험법 제85조 제1항에 근거하여 폐업한 이 사건 의원이 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 보험자에게 요양급여비용을 부담하게 하였다는 이유로 원고가 새로이 개설하여 운영하는 'G이비인후과의원'의 업무를 정지하는 이 사건 처분을 하였다. 피고가 이미 폐업한 이 사건 의원의 요양급여비용 부당청구를 이유로 원고가 새로이 개설·운영하는 'G이비인후과의원'에 대하여, 요양기관 업무정지 처분을 하기 위해서는 이 사건 의원과 'G이비인후과의원'이 실질적으로 동일하여야 하나, 이를 인정할 아무런 증거가 없다. 오히려 앞서 인정한 사실에 따르면, 이 사건 의원은 원고와 E이 서울 용산구에서 공동개설한 의원 이고, 'G이비인후과의원'은 원고가 세종시 F에서 단독으로 개설한 의원이다. 위 두 의원의 개설 주체와 위치, 환자 등을 고려할 때, 위 두 의원은 실질적으로 다른 의원으로 보일 따름이다. 다) 이 사건 처분은 처분의 대상이 아닌 다른 요양기관에 대하여 한 것이므로, 원고의 나머지 주장 에 관하여는 나아가 살필 필요 없이 위법하다. 3. 결론 이 사건 청구는 타당하므로 받아들여 주문과 같이 판결한다. 판사 김정중(재판장) 김나경 홍승모