요양급여비용환수처분취소

서울고등법원 제 9 행 정 부 판결 사건 2018누73647 요양급여비용환수처분취소 원고,항소인 A의료원 소송대리인 법무법인 아테나 담당변호사 윤승진, 김준영 피고,피항소인 국민건강보험공단 제1심판결 서울행정법원 2018. 10 25. 선고 2017구합86514 판결 변론종결 2019. 8. 22. 판결선고 2019. 9. 5.

1. 원고의 항소를 모두 기각한다. 2. 항소비용은 원고가 부담한다.

제1심 판결을 취소한다. 피고가 원고에게 2017. 6. 20. 한 655,364,870원의 요양급여비용 환수 처분 및 2018. 6. 19. 한 578,249,720원의 요양급여비용 환수처분을 각 취소한다.

1. 제1심 판결의 인용 이 법원이 이 사건에 관하여 적을 이유는, 아래와 같이 고치거나 추가하고, 원고가 당심에서 추가한 주장에 관하여 아래 2항에서 추가로 판단하는 외에는 제1심 판결의 이유 기재와 같으므로, 행정소 송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 인용한다. ○ 제1심 판결문 3면 1 내지 3행의 "보건복지부장관은 2016. 12. 8.부터 같은 달 10일까지 이 사건 의료원에 대한 현지조사(조사대상기간: 2013. 10. 1.부터 2016. 9. 30.까지, 이하 '이 사건 현지조사'라 한다)를 실시하였고"를 "건강보험심사평가원은 2016. 9. 8.부터 같은 달 9일까지 2일 간 이 사건 의료원 및 노인전문병원에 대한 현지확인(이하 '1차 현지조사'라 한다)을 실시하였고, 보건복지부장관은 2016. 12. 8.부터 같은 달 10일까지 이 사건 의료원에 대한 현지조사(조사대상기간: 2013. 10. 1.부터 2016. 9. 30.까지, 이하 '2차 현지조사'라 한다)를 실시하였으며"로 고친다. ○ 5면 7행, 6면 3행, 7면 5행, 9면 18행, 10면 15행의 각 "[별표 1]"을 "제5조 제1항 [별표 1]"로 고친다. ○ 5면 12행의 "7호증"을 "7, 22호증"으로 고친다. ○ 7면 5행의 "이 사건 시행규칙"을 "이 사건 규칙"으로 고친다. ○ 14면 1 내지 14행을 아래와 같이 고친다. 4) 재량권의 일탈·남용 여부 가) 국민건강보험법 제57조 제1항은 "공단은 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 보험급여를 받은 사람이나 보험급여비용을 받은 요양기관에 대하여 그 보험급여나 보험급여비용에 상당하는 금액의 전부 또는 일부를 징수한다"고 규정하고 있으므로, 피고에게 보험급여비용의 징수 범위에 관하여 재량권이 있다고 봄이 상당하다(대법원 2018. 7. 12.자 2018두40010 판결 취지 참조). 따라서 피고는 위반행위의 규모나 기간·사회적 비난의 정도·위반행위로 인하여 다른 법률에 의하여 처벌받은 사정·행위자의 개인적 사정 및 위반행위로 얻은 불법이익의 규모 등 여러 요소를 종합적으로 고려하여 사안에 따라 적정한 징수 금액을 정하여야 하므로, 제1, 2 환수처분은 재량행위에 해당한다. 그리고 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사 유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비 교·형량하여 판단하여야 한다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 등 참조). 나) 이 사건에 관하여 보건대, ① 국민건강보험법 제57조 제1항의 '속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 요양급여비용을 받은 경우'란 관련 법령에 의하여 요양급여비용을 지급받을 수 없는 경우임에도 이를 청구하여 지급받은 경우를 포함하고, 요양급여비용의 징수는 위와 같이 부당하게 지급된 요양급여비용을 원상회복하려는 데 그 취지가 있으므로 특별한 사정이 없는 한 그 전액을 징수함이 상당 한 점, ② 국민건강보험 재정의 건전성을 도모하고 그 운영상 투명성을 확보하기 위해서는 요양급여비용을 엄격하게 통제·관리하여야 할 공익적 필요가 큰 점, ③ 이 사건 위반행위의 경위, 규모, 기 간 등에 비추어 그 위법의 정도가 가볍다고 볼 수 없고, 제1 환수처분의 경우에는 원고가 간호등급을 정상적으로 산정하여 신청하였을 때 받을 수 있는 요양급여비용을 제외한 나머지 부분만을 환수 대상으로 삼고 있으며, 원고로서도 간호등급을 과다 산정하거나 공동이용기관의 확인 절차를 거치 지 않은 채 다른 요양기관의 입원병실을 이용·진료하여 처음부터 받을 수 없는 요양급여비용을 받은 이상 장차 이를 반환하여야 하는 사정을 충분히 예상할 수 있었던 것으로 보이는 점 등에 비추어 보면, 제1, 2 환수처분에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 할 수 없다. 2. 추가하는 판단 가. 원고의 주장 1) 제1, 2 환수처분의 근거가 된 1, 2차 현지조사는 아래와 같은 하자가 있어 위법한 행정조사에 해 당하므로, 그 하자가 승계된 제1, 2 환수처분 역시 위법하다. 가) 원고는 행정조사기본법 제17조에 따라 조사개시 7일 전까지 사전통지를 받아야 하는데 이를 받지 못하였다(이하 '제1주장'이라 한다). 나) 행정조사기본법 제11조 제3항, 구 국민건강보험법(2018. 3. 27. 법률 제15535호로 개정되기 전의 것) 제97조 제5항에 따른 현장출입조사서 또는 현장조사서가 제시되지 아니한 채 조사가 개시 되었다(이하 '제2주장'이라 한다). 다) ① 건강보험심사평가원은 1차 현지조사 후 진료비 삭감조정 또는 환수를 유도하지 않고 보건복지부장관의 2차 현지조사를 받게 하여 원고가 과도한 과징금을 부과 받도록 하였고, ② 보건복지부 장관은 2016. 11. 29. 2차 현지조사의 조사대상기간을 15개월로 정하였음에도 이후 요양기관 현지조사 지침에 반하여 조사대상기간을 36개월로 확대하였고, 위 지침이 정한 조사대상기간의 범위를 초과하여 2013년 4월부터 2013년 9월까지의 진료분에 대하여도 조사를 실시하여 조사권을 남 용하였다(이하 '제3주장'이라 한다). 라) 2차 현지조사는 보건복지부 장관 명의의 조사이므로 보건복지부 소속 공무원들에 의해 이루어 졌어야 하나 건강보험심사평가원 소속 공무원들만 조사에 참여하였으므로, 2차 현지조사는 무권한 자에 의한 조사이다(이하 '제4주장'이라 한다). 마) 1차 현지조사와 2차 현지조사는 실질적으로 동일한 조사 주체가, 중복된 기간에 대하여 실시한 중복 조사이다(이하 '제5주장'이라 한다). 바) 원고의 직원들은 진술거부권의 고지 및 변호인의 조력을 받을 권리의 보장 없이 사실확인서를 징구 당하였다(이하 '제6주장'이라 한다). 사) 국민건강보험법 제96조는 자료 제공 요청에 관한 근거규정일 뿐이므로, 이에 근거한 1차 현지조사는 법적 근거 없이 실시된 것이다(이하 '제7주장'이라 한다). 아) 보건복지부장관은 2차 현지조사 당시 징구된 직원들의 사실확인서를 의견서 제출기한인 2018. 7. 2.이 도과한 2018. 7. 9.에야 열람할 수 있게 하였으므로, 행정절차법 제3조 제1항 제5호, 제2항을 위반하여 원고의 청문조서 열람권을 침해하였다(이하 '제8주장'이라 한다). 2) 보건복지부장관의 부당금액 판단 및 업무정지 처분 또는 과징금 부과처분이 있기 전에 피고가 제 1, 2 환수처분을 한 것은 적법절차의 원칙에 위반된다(이하 '제9주장'이라 한다). 3) 사전신고 없이 다른 의료기관의 인력·시설·장비 등을 이용한 경우 요양급여비용을 지급받을 수 없도록 한 이 사건 고시의 '요양기관의 시설·인력 및 장비 등의 공동이용시 요양급여비용 청구에 관 한 사항'은 ① 상위법인 의료법 제39조에 위반되고, ② 합리적 이유 없이 이 사건 의료원 및 노인전문병원을 의과대학병원 및 치과대학 부속 치과병원과 차별취급한 것으로서 평등의 원칙에 위배되므 로, 위헌·위법하여 무효이다. 따라서 이 사건 고시에 근거한 제1, 2 환수처분은 위법하다(이하 '제 10주장'이라 한다). 4) 의료법 제33조 제1항 제1호에 따라 응급환자의 경우 다른 의료기관이 그 환자를 진료할 수 있으므로, 이 사건 노인전문병원에서 진료한 이 사건 의료원의 환자들 중 이 사건 의료원의 응급실을 경유한 환자들에 대한 요양급여비용은 지급되어야 하고, 적어도 위 환자들의 응급의료에 대한 요양급여비용은 지급되어야 한다. 따라서 제2 환수처분 중 적어도 응급실을 경유한 환자들에 대한 요양급여비용 환수에 관한 부분은 위법하다(이하 '제11주장'이라 한다). 5) 제2 환수처분 중 이미 제1 환수처분의 환수 대상에 포함된 부분으로서 이 사건 노인전문병원의 6병동에 관한 2013년 10월부터 2015년 3월까지의 요양급여비용 환수에 관한 부분은 중복으로 환 수되어 위법하다(이하 '제12주장'이라 한다). 6) 2008년 5월경 및 2010년 4월경 건강보험심사평가원으로부터 급여비용 청구내역 등에 관하여 조사·확인받을 당시 시설·인력 등 공동이용의 미신고 상태에 대해서 아무런 지적이 없었으므로, 원고는 공동이용기관의 확인 절차 없이 이 사건 노인전문병원의 인력 및 병실을 이용하더라도 위법하 지 않다고 신뢰하게 되었다. 제1, 2 환수처분은 이와 같은 원고의 신뢰에 반하는 것으로서 신뢰보호원칙에 위배되어 위법하다(이하 '제13주장'이라 한다). 나. 관련 법령 별지 기재와 같다. 다. 판단 1) 제1주장에 대한 판단 행정조사기본법 제17조 제1항은 본문에서 '행정조사를 실시하고자 하는 행정기관의 장은 출석요구서, 조사의 목적과 범위 등이 포함된 보고요구서 등을 조사개시 7일 전까지 조사대상자에게 서면으 로 통지하여야 한다'라고 규정하면서, 단서에서 '행정조사를 실시하기 전에 관련 사항을 미리 통지 하는 때에는 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우(제1호)에는 행정조사의 개시와 동시에 출석요구서 등을 조사대상자에게 제시하거나 행정조사의 목적 등을 조사대상자에게 구두로 통지할 수 있다'라고 규정하고 있다. 이 사건 의료원에 대한 요양급여비용 현지확인 통보서(을 제22호증), 조사명령서(갑 제12호증)의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 보면, 건강보험심사평가원 소속 조사자들은 2016. 9. 8. 현지확인을 실시하기 전에 현지확인 통보서를 제시한 사실, 피고가 2016. 12. 2.경 충남경찰청장으 로부터 수사결과를 통보받은 이후, 보건복지부장관에 의하여 지명된 조사자들은 2016. 12. 5. 현지조사를 실시하기 전에 조사명령서(이하 '1차 조사명령서'라 한다)를 제시하고, 이후 조사대상기간을 확대하여 2016. 12. 8. 현지조사를 실시하기 전에 새로운 조사명령서(이하 '2차 조사명령서'라 한다)를 다시 제시하였으며, 1, 2차 조사명령서의 말미에 원고의 대표자인 D의 서명 등을 받은 사실이 인정된다. 이러한 조사 경위 및 앞서 본 처분의 경위 등에 비추어 보면, 이 사건 의료원의 요양급여비용 부당 청구내역을 확인하기 위해서는 현지조사를 통해 원고가 보유하는 인력현황 자료 등을 확보하여야 하는데, 원고가 현지조사의 관련 사항을 사전에 알 경우 이에 대비하여 관련 자료를 변조하거나 폐 기하는 등 증거를 인멸할 가능성이 있고, 피고가 위와 같이 수사기관으로부터 수사결과를 통보받았다는 사정만으로 현지조사를 통해 관련 자료를 확보할 필요성이 소멸되었다고 볼 수는 없으므로[충 남지방경찰청 소속 수사관의 수사보고서(을 제18호증)에도 "이 사건 의료원에 2012년 1월부터 2016년 8월까지의 간호사 근무표의 제출을 요구하였는데, 요양급여비용의 청구에 관한 서류의 보 존기간이 5년임에도, '2015년 9월 이후의 근무표만 보관되어 있다'며 위 기간의 근무표만 제출하였고, 이에 대하여 추후 관계기관으로 행정통보할 예정이며, '위 근무표 제출 요청 이후 병원 내 컴퓨 터 등에 보관되어 있던 근무표를 일괄 폐기하였다'는 제보가 있었다"는 내용이 포함되어 있다], 위 와 같은 현지조사에는 밀행성이 필요하다고 보인다. 건강보험심사평가원장과 보건복지부 장관은 이 러한 사정을 고려하여 행정조사기본법 제17조 제1항 제1호에 따라 원고에게 1, 2차 현지조사의 관 련사항을 미리 통지하지 않았으나, 대신 현지조사를 실시하기 직전 원고에게 현지확인 통보서, 조사명령서를 제시하였으므로, 1, 2차 현지조사가 행정조사기본법 제17조 제1항에 위배된다고 볼 수 없다. 원고의 제1주장은 이유 없다. 2) 제2주장에 대한 판단 앞서 본 현지확인 통보서, 1, 2차 조사명령서의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 보면, 건강보험심사평가원장과 보건복지부장관이 1, 2차 현지조사 실시 직전 행정조사기본법 제11조 제3항, 구 국민건강보험법(2018. 3. 27. 법률 제15535호로 개정되기 전의 것) 제97조 제5항에 규정된 조사기간, 조사내용, 조사담당자, 관계 법령 등이 기재된 현지확인 통보서 내지 조사명령서를 원고에게 제시한 사실이 인정되고, 달리 이를 뒤집을 만한 증거가 없다. 따라서 1, 2차 현지조사가 위 각 규정을 위반하여 실시되었다고 볼 수 없다. 원고의 제2주장은 이유 없다. 3) 제3주장에 대한 판단 가) 국민건강보험법 제57조, 제98조, 제99조는 요양기관이 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 보험급여비용을 지급받은 경우, 피고로 하여금 보험급여비용 상당액의 전부 또는 일부를 환수하고, 보건복지부장관으로 하여금 업무정지를 명하거나 과징금을 부과할 수 있도록 규정하고 있다. 이처 럼 요양기관이 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 보험급여비용을 지급받은 경우 보험급여비용 환수처분, 업무정지 처분 또는 과징금 부과처분이 병렬적으로 이루어질 수 있을 뿐, 피고가 부당하게 지급된 보험급여비용 상당액을 환수하는 데 그쳐야 하고 보건복지부장관의 업무정지 처분 또는 과징금 부과처분까지 나아가지 않도록 조치하여야 할 의무가 있다고 볼 아무런 법적 근거가 없다. 나) 국민건강보험법 시행령 제70조 제1항 [별표 5]는 업무정지 처분 내지 과징금 부과처분의 기준 이 되는 월 평균 부당금액(=조사대상기간의 총 부당금액/조사대상기간의 개월 수) 내지 부당비율(= 조사대상기간의 총 부당금액/조사대상기간의 요양급여비용 총액)을 산정할 때 '조사대상기간'을 기준으로 산정하도록 규정하고 있다. 한편 보건복지부장관이 마련한 요양기관 현지조사 지침(갑 제11 호증)은 조사대상기간을 최대 36개월의 범위에서 정하도록 규정하고 있고,<각주1> '조사 과정 중 거짓·부당청구가 확인되는 경우에는 조사명령서 발부일에서 가장 최근 지급된 진료분을 기준으로 최대 36개월 범위에서 조사대상기간을 변경하여 조사'할 수 있으며, 나아가 '조사 의뢰기간 중 최근 지급월 기준으로 36개월 이전 진료월이 포함된 경우에는 그 해당월은 현지조사에서 부당청구 여부를 확인하고, 부당청구금액에 대해서는 현지조사 의뢰기관(심사평가원, 공단)에 환수토록 조 치'하도록 규정하고 있다. 이 사건에 관하여 보건대, 1, 2차 조사명령서, 처분서(갑 제20호증)의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 보면, 보건복지부장관은 2016. 11. 29. 2차 현지조사의 조사대상기간을 '2014년 7월부터 2015년 6월까지 및 2016년 7월부터 2016년 9월까지(15개월)'로, 조사기간을 2016. 12. 5.부터로 정하여 1차 조사명령서를 발부하였다가, 2016. 12. 8. 조사대상기간을 '2013년 10월부터 2016년 9월까지(36개월)'로 확대하고, 조사기간을 2016. 12. 8.부터로 정하여 재차 2차 조사명령서를 발부하였고, 1, 2차 조사명령서에는 보건복지부의 직원 외에도 건강보험심사평가원과 피고의 직원이 조사자로 지정되어 있는 사실, 2차 조사명령서에는 위 조사대상기간과 별도로 2013년 4 월부터 2013년 9월까지의 기간을 대상으로 '추가 서류제출'을 요구하고 있는 사실 및 보건복지부장관은 2019. 1. 28. 원고에게 위 36개월의 조사대상기간만을 기준으로 하여 산정한 과징금 부과처분을 한 사실이 인정된다. 앞서 본 조사 경위 등에 비추어 보면, 2차 현지조사 당시 보건복지부장관은 1차 조사명령서 발부 이 후에 수사기관의 수사결과통보 및 1차 조사명령서에 기한 현지조사를 통하여 이 사건 의료원의 부당청구 등을 확인하고 위 지침에 따라 조사대상기간을 36개월로 확대한 다음, 그 조사대상기간을 대상으로 업무정지 처분 또는 과징금 부과처분의 기초가 되는 월 평균 부당금액과 부당비율을 산정 하는 한편, 그 조사대상기간 외의 부당청구 여부를 확인하여 환수하도록 한 것으로 보일 뿐 위 지침을 위반한 것으로 보이지 않고, 나아가 원고의 주장과 같이 조사대상기간으로 부당청구의 확인 및 환수가 제한된다고 볼 근거도 없다. 다) 이와 다른 전제의 원고의 제3주장은 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다. 4) 제4주장에 대한 판단 건강보험심사평가원은 국민건강보험법 제55조에 의하여 설립되어 의료급여의 심사, 요양급여의 적정성에 대한 평가, 건강보험과 관련하여 보건복지부장관이 필요하다고 인정하는 업무 등을 수행할 수 있는바, 이 사건 의료원에 대한 2차 현지조사 당시 건강보험심사평가원 소속 직원이 참여하였다 고 하더라도 이는 보건복지부장관의 명령에 의하여 공무를 수행하는 지위 혹은 보조하는 자의 참여 라고 할 것이고, 비록 보건복지부 소속 공무원이 현장에 직접 나와 조사업무를 수행하지는 않았다 하더라도 조사담당 공무원의 지시에 따라 건강보험심사평가원 소속 직원들이 현장에서 업무를 수행 한 이상 2차 현지조사가 조사권한 없는 자에 의하여 이루어진 것으로서 위법한 조사라고 할 수 없 다. 원고의 제4주장은 이유 없다. 5) 제5주장에 대한 판단 앞서 본 바와 같이 요양기관이 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 보험급여비용을 지급받은 경우, 피고는 보험급여비용 상당액을 환수하고, 보건복지부장관은 월 평균 부당금액, 부당비율에 따라 업무정지를 명하거나 과징금을 부과할 수 있다. 피고가 보험급여비용 상당액을 환수하기 위해서는 단순히 부당지급된 급여 총액에 관한 자료가 필요한 반면, 보건복지부장관이 업무정지를 명하거나 과징금을 부과하기 위해서는 조사대상기간의 요양급여비용 총액에 관한 자료 등 추가적인 자료들이 필요하므로, 피고 또는 건강보험심사평가원의 자료 확인과는 별도로 추가적인 조사를 해야 할 필요성이 있다. 따라서 1차 현지조사와 2차 현지조사가 일부 조사대상 기간이 겹친다고 하여도 그 조사의 주체, 조사대상 자료, 조사의 필요성 등이 다른 이상, 원고의 주장과 같은 중복조사로서 위법하다고 볼 수는 없다. 원고의 제5주장은 이유 없다. 6) 제6주장에 대한 판단 헌법 제12조 제2항은 '모든 국민은 형사상 자기에게 불리한 진술을 강요당하지 아니한다'고 규정하고 있다. 위 규정에 의한 진술거부권은 형사절차에서만 보장되는 것은 아니고 행정절차이거나 국회에서의 질문 등 어디에서나 그 진술이 자기에게 형사상 불리한 경우에는 묵비권을 가지고 이를 강요 받지 아니할 국민의 기본권으로 보장되는 것이나(헌법재판소 1990 8. 27. 선고 89헌가118 결정), 진술거부권은 '자신에게' '형사상' 불리한 진술을 거부할 수 있는 권리이므로, 이 사건 의료원의 운 영자인 원고에 대한 '행정조사' 절차에서 원고의 '직원들'에게는 헌법 제12조 제2항에 의한 진술거부권은 인정되지 않는다. 또한 헌법 제12조 제4항에 의한 변호인의 조력을 받을 권리 역시 형사절 차에서 피의자 또는 피고인에게 보장되는 권리이므로, 타인에 대한 행정조사 절차에서 원고의 직원들에게 변호인의 조력을 받을 권리는 인정되지 않는다. 이와 다른 전제의 원고의 제6주장은 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다. 7) 제7주장에 대한 판단 국민건강보험법 제96조 제2항은 '심사평가원은 요양기관에 대하여 요양급여비용을 심사하고 요양급여의 적정성을 평가하기 위하여 진료기록·의약품공급 등의 자료를 제공하도록 요청할 수 있다'고 규정하고, 같은 법 제97조 제2항은 '보건복지부장관은 요양기관에 대하여 요양·약제의 지급 등 보험급여에 관한 보고 또는 서류 제출을 명하거나, 소속 공무원이 관계인에게 질문하게 하거나 관계 서류를 검사하게 할 수 있다'고 규정하고 있다. 건강보험심사평가원 또는 보건복지부장관이 위 규 정들에 따라 요양기관에 자료의 제출을 요구하거나 관계 서류를 검사할 경우, 요양기관을 방문하여 자료의 제출을 요구하거나 관계 서류를 검사하는 것도 허용된다. 따라서 1, 2차 현지조사는 위 각 규정에 근거한 것으로 볼 수 있고, 피고가 마련한 내부 지침에 따라 방문확인 내지 조사가 이루어졌다고 하더라도 이를 위법하다고 할 수 없다. 이와 다른 전제의 원고의 제7주장은 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다. 8) 제8주장에 대한 판단 행정절차법 제34조 제1항의 문언에 의할 때, 1, 2차 현지조사 당시 징구된 직원들의 사실확인서는 같은 법 제34조 제1항 제5호의 '제출된 증거'에 해당할 뿐, '청문조서'가 아님이 분명하다. 따라서 설령 원고의 주장과 같이 보건복지부장관이 2018. 7. 9. 이전에 원고의 사실확인서 열람을 허용하 지 아니하였다고 하더라도 원고의 청문조서 열람권을 침해하였다고 볼 수 없다. 이와 다른 전제의 원고의 제8주장은 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다. 9) 제9주장에 대한 판단 앞서 본 바와 같이 요양기관이 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 요양급여비용을 지급받은 경우 피고의 요양급여 환수처분, 보건복지부장관의 업무정지 처분 또는 과징금 부과처분이 병렬적으로 이 루어질 수 있고, 각 처분은 서로 별개의 처분으로서 보건복지부장관의 최종 판단이 있어야만 피고가 요양급여 환수처분을 할 수 있다고 볼 수 없다. 따라서 보건복지부 장관의 부당금액 판단 및 업무정지 처분 또는 과징금 부과처분이 있기 전에 피고가 제1, 2 환수처분을 한 것이 적법절차의 원칙에 위반된다고 볼 수 없다. 원고의 제9주장은 이유 없다. 10) 제10주장에 대한 판단 가) 구 국민건강보험법(2016. 2. 3. 법률 제13958호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 국민건강보험법'이라 한다) 제41조 제2항, 이 사건 규칙 제5조 제1항 [별표 1] 1. 마., 이 사건 고시 중 Ⅰ. '일 반사항'의 '요양기관의 시설·인력 및 장비 등의 공동이용 시 요양급여비용 청구에 관한 사항'으로부 터 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 이 사건 고시는 구 국민건강보험법 제41조 제2항 및 이 사건 규칙 제5조 제1항 [별표 1] 1. 마.의 위임에 따른 것인 점, ② 시설·장비·인력의 공동이용 그 자 체와 그에 따른 요양급여비용의 청구는 별개의 문제인 점, ③ 이 사건 고시에서 공동이용기관임을 확인할 수 있는 서류를 제출하도록 한 것은 의료법 제39조 제1항의 '다른 의료기관의 장의 동의'가 있었음을 명확히 하기 위한 것인 점 등을 고려하면 이 사건 고시가 의료법 제39조 제1항에 위배되는 것으로 볼 수 없다. 나) 보건복지부 고시 제2010-18호에서 의과대학병원과 동일 구내에 동일대표자가 개설한 치과대학 부속 치과병원의 경우 사전에 공동이용신고를 하지 않아도 된다고 한 것은, ① 최상위 종합병원 인 의과대학병원의 특성을 고려하고, ② 의과대학병원의 진료과목에는 치과가 설치되어 있지 아니 하므로 치과대학 부속 치과병원의 경우 실질적으로 의과대학 병원의 한 진료과목에 해당하는 것으 - 1 0 - 로 볼 수 있기 때문이나, 이 사건 의료원 및 노인전문병원의 경우 그와 같이 실질적으로 동일한 병원의 서로 다른 진료과목에 해당하는 관계에 있다고 볼 수 없다. 따라서 의과대학병원 및 치과대학 부속 치과병원과 이 사건 의료원 및 노인전문병원을 다르게 취급한 것은 합리적인 이유가 있으므로, 이 사건 고시가 평등의 원칙에 위배된다고 볼 수 없다. 다) 따라서 이 사건 고시가 위헌·위법하다거나 이 사건 고시에 근거한 제1, 2 환수처분이 위법하다고 볼 수 없다. 이와 다른 전제의 원고의 제10주장은 이유 없다. 11) 제11주장에 대한 판단 의료법 제33조 제1항 제1호는 '의료인은 이 법에 따른 의료기관을 개설하지 아니하고는 의료업을 할 수 없으며, 응급의료에 관한 법률 제2조 제1호에 따른 응급환자를 진료하는 경우 외에는 그 의료기관 내에서 의료업을 하여야 한다'고 규정하고 있다. 그러나 위 규정은 의료인이 그가 소속하지 아니한 다른 의료기관 내에 있는 응급환자를 진료하는 경우 자신이 속한 의료기관 밖에서 의료업을 행 하는 것을 허용하는 취지일 뿐이다. 따라서 이 사건 의료원에서 입원진료한 환자가 응급실을 경유 하였다고 하더라도 공동이용기관임을 확인할 수 있는 서류의 제출 없이 이 사건 노인전문병원의 입 원실을 이용하여 진료하는 것이 허용된다고 볼 수 없다. 또한 응급의료에 관한 법률 제2조 제1호는 '응급환자'를 '질병, 분만, 각종 사고 및 재해로 인한 부 상이나 그 밖의 위급한 상태로 인하여 즉시 필요한 응급처치를 받지 아니하면 생명을 보존할 수 없거나 심신에 중대한 위해가 발생할 가능성이 있는 환자 또는 이에 준하는 사람'으로 규정하고 있다. 따라서 단순히 응급실을 경유하여 입원진료를 받았다는 사정만으로 '즉시 필요한 응급처치를 받지 아니하면 생명을 보존할 수 없거나 심신에 중대한 위해가 발생할 가능성이 있는 환자'에 해당한다 고 볼 수는 없다. 앞서 본 처분의 경위 등에 비추어 보면, 원고가 건강보험심사평가원에 공동이용기관 확인 서류를 제출하지 않고 이 사건 노인전문병원의 6병동을 이용하여 이 사건 의료원의 환자들을 입원시켜 요양급여비용을 부당하게 청구하였다는 점에 관하여 합리적으로 수긍할 수 있을 정도로 증명되었다고 봄이 상당한 반면, 원고가 제출한 자료만으로는 위 환자들 중 응급실을 경유한 환자들로서 의료법 제33조 제1항 제1호, 응급의료에 관한 법률 제2조 제1호에 따른 응급환자의 존재나 그 응급의료에 관한 요양급여비용을 특정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다. - 1 1 - 원고의 제11주장은 이유 없다. 12) 제12주장에 대한 판단 현지조사 실시 이전기간 부당금액 환수통보(을 제28호증), 제2 처분사유 환수결정통보서 및 환수결 정세부내역서(을 제29호증)의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 보면, 피고는 제2 환수처분을 하면서 건강보험심사평가원으로부터 환수 요청을 받은 592,879,250원에서 '이 사건 의료원 소속 간호사들이 이 사건 노인전문병원의 6병동에서 간호업무를 시행함에 따라 제1 환수처분에 의해 환 수된 2013년 4월부터 2013년 9월까지의 요양급여비용 14,911,530원'을 공제한 577,967,720 원에 관하여만 환수처분을 한 사실이 인정되는바, 피고는 이 사건 노인전문병원의 6병동의 이용에 관하여 제1 처분사유와 제2 처분사유가 중복되는 요양급여비용 부분을 제외하고 제2 환수처분을 한 것으로 보인다. 원고의 제12주장은 이유 없다. 13) 제13주장에 대한 판단 행정상의 법률관계에 신뢰보호원칙이 적용되기 위해서는, 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 그러한 공적 견해는 명시적 또는 묵시적으로 표시되어야 하지만, 묵시적 표시가 있다고 하기 위하여는 단순한 처분의 누락과 달리 행정청이 상당 기간 처분하 지 않는 상태에 대하여 처분을 하지 않겠다는 의사표시를 한 것으로 볼 수 있는 사정이 있어야 한다 (대법원 1995. 11. 14. 선고 95누10181 판결, 대법원 2000. 1. 21. 선고 97누11065 판결 등 참조). 건강보험심사평가원 질의회신문(갑 제4호증), 건강보험심사평가원의 총평(갑 제18호증)의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 보면, 2008년 5월경 및 2010년 4월경 있었던 원고에 대한 건강보험심사평가원의 방문확인 당시 공동이용의 미신고에 대해서 별다른 지적이 없었던 사실은 인정되나, 위 사실만으로 단순한 처분의 누락을 넘어 건강보험심사평가원이 추후 확인되는 위법에 대하여 처분을 하지 않겠다는 공적인 의사 표시를 한 것으로 보기는 어렵다. 따라서 이와 다른 전제의 원고의 제13주장은 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다. 14) 소결론 제1, 2 환수처분은 적법하다. 3. 결론 - 1 2 - 그렇다면 제1심 판결은 정당하므로, 원고의 항소는 이유 없어 이를 모두 기각한다. 판사 김광태(재판장) 민정석 이경훈

- 1 3 - - 1 4 - - 1 5 - - 1 6 - - 1 7 - - 1 8 - - 1 9 - 각주1: 지표점검 기관에 대한 정기조사(지표분석 결과 부당청구의 개연성이 있는 기간 3개월과 조사명령서 발부일을 기준으로 요양급여비용이 지급된 최근 3개월 진료분을 조사), 그 이외의 기관에 대한 정기조사(조사의뢰된 기간과 조사 의뢰기간 직후 지급된 최근 3개월 지급비용 및 조사명령서 발부일을 기준으로 최근 3개월 지급비용을 포함하여 최대 36개월'을 조사), 기획조사, 긴급조사(정기조사에 준하여 조사대상기간을 설정하되, 검·경찰 등에서 의뢰한 기관은 수사범위 등 문제가 야기된 기간을 판단하여 36개월 범위에서 조사), 이행실태조사 등을 규정하고 있다. - 2 0 -