과징금부과처분 취소 등

서울행정법원 제 1 4 부 판결 사건 2021구합59397 과징금부과처분 취소 등 원고 의료법인 A 소송대리인 변호사 김준래, 이서임 피고 1. 보건복지부장관 2. 국민건강보험공단 변론종결 2023. 3. 16. 판결선고 2023. 5. 4.

1. 가. 피고 보건복지부장관이 2020. 12. 23. 원고에게 한 97,346,000원의 과징금 부과처분을 취소하고, 나. 피고 국민건강보험공단이 2021. 2. 15. 원고에게 한 24,248,420원의 요양급여비용 환수처분 중 4,402,160원을 초과하는 부분을 취소한다. 2. 원고의 피고 국민건강보험공단에 대한 나머지 청구를 기각한다. 3. 소송비용 중 원고와 피고 보건복지부장관 사이에 생긴 부분은 피고 보건복지부장관이 부담하고, 원고와 피고 국민건강보험공단 사이에 생긴 부분의 20%는 원고가, 나머지는 피고 국민건강보험공 단이 각 부담한다.

주문 제1의 가.항 및 피고 국민건강보험공단(이하 ‘피고 공단’이라 한다)이 2021. 2. 15. 원고에게 한 24,248,420원의 요양급여비용 환수처분을 취소한다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 세종특별자치시 B에서 C노인전문병원(이하 ‘이 사건 병원’이라 한다)을 개설·운영하고 있는 의료법인이다. 나. 피고 보건복지부장관(이하 ‘피고 장관’이라 한다)은 2019. 2.경 조사대상 기간을 ‘2017. 10. 1.부터 2017. 12. 31.까지, 2018. 10. 1.부터 2018. 12. 31.까지, 총 6개월’로 정하여 이 사건 병원의 요양급여비용 청구내역에 대하여 현지조사(이하 ‘이 사건 현지조사’라 한다)를 실시하였다. 다. 피고 장관은 이 사건 현지조사 결과 원고가 요양급여비용 24,336,500원을 부당하게 수령하였다고 판단하였다. 그 구체적인 내용은 다음과 같다. <각주1> 라. 이에 따라 피고 장관은 2020. 12. 23. 원고가 국민건강보험법령을 위반하여 요양급여비용을 부당하게 청구하였다는 이유로 국민건강보험법 제99조 제1항에 근거하여 원고에게 과징금 97,346,000원을 부과하였다(이하 ‘이 사건 과징금 부과처분’). 그 구체적인 산정내역은 다음과 같다. 마. 한편, 피고 공단은 2021. 2. 15. 원고가 국민건강보험법령을 위반하여 요양급여비용을 부당하게 청구하였다는 이유로 국민건강보험법 제57조 제1항에 근거하여 원고에게 24,248,420원(이 사건 과징금 부과처분과의 부당금액의 차액은 국고금 단수처리 과정 차이에서 발생한 것으로 보인다) 의 요양급여비용을 환수하겠다는 결정을 통보하였다(이하 ‘이 사건 환수처분’이라 하고, 이 사건 과징금 부과처분과 통틀어서는 ‘이 사건 각 처분’이라 한다). [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3호증, 을가 제1 내지 3호증, 을나 제1호증의 각 기재, 변 론 전체의 취지 2. 이 사건 각 처분의 적법 여부 가. 원고의 주장 1) 처분사유 부존재 ‘필요인력 확보에 따른 별도 보상제(이하 '별도 보상제‘라 한다)’ 적용을 위한 2017년 4분기 필요인력 산정기간은 2017. 6. 15.부터 같은 해 9. 14.까지(이하 ‘이 사건 산정기간’이라 한다)인데, 의무기록사 D은 2015. 7. 27. 이 사건 병원에 입사한 이래 1일 8시간, 1주 40시간 근무를 원칙으로 하는 상근 의무기록사로 재직하던 중 2017. 7. 19.부터 2017. 9. 2.까지 부재하였으나, 필요인력 확보기준 충족 여부[이 사건 병원에 상근 의무기록사 등 필요인력의 부재기간(이하 ‘공백기간’이라 한다)이 16일 이상인지 여부]를 판단함에 있어 ① 대체인력으로 F를 고용하여 근무하게 한 2017. 8. 2.부터 2017. 10. 22.까지는 공백기간에서 제외하여야 하고, ② 의무기록사가 원래 근무하지 않는 주말인 2017. 7. 22.(토), 2017. 7. 23.(일), 2017. 7. 29.(토), 2017. 7. 30.(일) 또한 공백기간에서 제외하여야 하며, ③ 2017. 7. 24.부터 같은 달 26.까지는 D이 출산 전 응급 입원을 하게 되면서 근로기준법상 보장되는 출산 전 휴가 또는 유급 연차휴가를 사용한 것이므로 위 기간 또한 공백기간에서 제외하여야 하는바, D의 공백기간은 총 7일(2017. 7. 19., 2017. 7. 20., 2017. 7. 21., 2017. 7. 27., 2017. 7. 28., 2017. 7. 31., 2017. 8. 1.)에 불과한데, 이와 달리 판단한 이 사건 각 처분은 사실을 오인하여 공백기간을 16일 이상이라고 잘못 산정한바 위법하 므로 전부 취소되어야 한다. 2) 재량권 일탈·남용 설령 처분사유가 인정된다고 하더라도, 이 사건 공백기간은 의무기록사 D의 출산과 관련한 응급 상황으로 인하여 원고가 산모의 보호를 위하여 취한 조치에 따라 발생한 점, ‘16일 이상 장기 유급휴가 시 인력 산정대상에서 제외’된다는 피고 장관의 유권해석을 신뢰하여 15일 미만의 유급휴가의 경우에는 필요인력 산정이 가능하다고 신뢰하였던 점 등 제반사정을 고려하지 아니한 이 사건 각 처 분은 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다. 나. 관계 법령 별지 기재와 같다. 다. 처분사유의 존부에 관한 판단 이 사건 각 처분사유 중 제2 처분사유에 관련된 부분은 원고가 재량권 일탈·남용의 고려사항으로서 만 주장할 뿐 그 사유의 존재 자체를 다투는 취지로는 보이지 않으므로(원고는 이 사건 제1회 변론 기일에서 제2 처분사유에 대해서는 다투지 않는다고 진술하였다), 처분사유의 존부에 관하여는 제1 처분사유에 관련된 부분만 살펴본다. 1) 관련 규정 및 법리 가) 국민건강보험법 제41조 제1, 2항은 요양급여의 범위에 관하여 규정하면서 같은 조 제3항에서 “요양급여의 방법·절차·범위·상한 등의 기준은 보건복지부령으로 정한다”고 규정하고 있다. 그 위 임에 따른 구 국민건강보험 요양급여의 기준에 관한 규칙(2016. 8. 4. 보건복지부령 제431호로 개 정되기 전의 것, 이하 ‘구 요양급여기준규칙’이라 한다) 제8조 제2항, 제5항의 위임에 따라 고시된 ‘구 건강보험 행위 급여·비급여 목록표 및 급여 상대가치점수(보건복지부 고시 제2017-12호, 이하 '상대가치점수고시'라 한다)’ 제3편 '요양병원 급여목록 및 상대가치점수' 중 제3부 '요양병원 행위 급여목록·상대가치점수 및 산정지침'의 제4호 사.목 ‘필요인력 확보에 따른 별도 보상제’는 “직전 분기 당해 요양기관에 약사가 상근하고, 의무기록사, 방사선사, 임상병리사, 물리치료사, 사회복지사 중 상근자가 1명 이상인 직종이 4개 이상인 경우, 일당 1,710원을 별도 산정한다”고 정하고 있다. 나) 또한 국민건강보험법 제41조, 구 요양급여기준규칙 제5조 제2항의 위임에 따른 구 요양급여의 적용기준 및 방법에 관한 세부사항(2019. 12. 26. 보건복지부 고시 제2019-302호로 개정되고 2020. 7. 1.부터 시행되기 전의 것, 이하 ‘세부사항고시’라 하고, 상대가치점수고시와 통틀어서는 ‘이 사건 고시’라 한다) Ⅵ. ‘요양병원’ 중 제3부 '행위 급여목록·상대가치 점수 및 산정지침'의 요 51 '요양병원 입원료: 필요인력 확보에 따른 별도 보상제 관련 기준‘에서는 위 보상제 적용기준을 구체적으로 정하고 있는데, '가. 필요인력 기준' 중 '(3) 의무기록사, 방사선사, 임상병리사, 사회복지사, 물리치료사'에서는 '심사평가원에 제출한 요양병원 입원료 차등제 산정현황 통보서상의 상근자를 의미함'이라고 정하고 있고, '나. 필요인력 산정 및 신청방법' 중 (1)항에서는 '약사 및 의무기록사, 방사선사, 임상병리사, 사회복지사, 물리치료사는 전전분기 마지막 월 15일부터 전분기 마지막 월 14일까지 재직일수로 산정한다'고 정하고 있다. 다) 이처럼 위 각 규정은 의무기록사 등이 상근할 것을 요건으로 하면서도 '상근'의 의미를 직접 정 의하고 있지 않다. 그런데 ‘상근’이라는 용어는 사전적으로는 ‘날마다 일정한 시간에 출근하여 정해 진 시간 근무함 또는 그런 근무’를 가리키고, 시간제 근무나 격일제 근무, 일시적인 근무 또는 필요 에 따라 근무조건이 변하는 탄력적인 근무 등과 대립되는 개념으로 사용되며, 이러한 고용형태의 차이에 따라 근로시간, 유급휴가제, 고용보험의 가입 여부 등 법적 규제에 차이가 발생한다. 상근의 개념은 법령의 목적이나 입법 취지 등을 종합적으로 고려하여 결정되어야 하지만 특별한 규정이 없는 한 이러한 통상적인 의미를 넘어설 수 없다. 따라서 ‘상근 의무기록사’는 사용자와 사이에 상시 근로관계를 유지하면서 사회통념상 시간제 또는 격일제 의무기록사와 구별될 정도의 충분한 근무를 수행하는 의무기록사라고 볼 수 있는데, 이에 해당하는지는 적정한 상근 의료전문인력을 확보하지 못한 요양병원에서 요양급여 제공과 관련한 사 고가 발생하거나 요양급여의 질이 저하되는 현상을 해결하기 위한 취지에서 시행된 별도 보상제의 취지, 의무기록사의 근무조건(근무시간, 근무 일수 등), 근무형태, 업무의 내용 및 강도, 당해 의료기관 소속 다른 근로자들의 근무수준, 다른 의료기관에서 동종 업무에 종사하는 의무기록사와의 형 평성, 당해 의료기관의 특수성 등 여러 사정을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다. 2) 구체적 판단 가) 이 사건 병원이 2017년 4분기에 별도 보상제에 따른 별도 보상을 받기 위해서는 직전 분기 (2017년 3분기) 약사가 상근하고, 의무기록사, 방사선사, 임상병리사, 물리치료사, 사회복지사 중 상근자가 1명 이상인 직종이 4개 이상이어야 한다. ‘이 사건 산정기간 동안 D이 의무기록사로서 상 근하였는지’ 외에는 이 사건 병원이 위 별도 보상제의 다른 요건을 충족하였다는 점에 대하여는 당 사자 사이에 다툼이 없다고 보이므로, 이에 관하여 본다. 나) 살피건대, 앞서 본 인정사실과 앞서 든 증거들, 갑 제6, 25호증, 을가 제4, 5호증(가지번호 있는 서증은 각 가지번호 포함)의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음의 사실 및 사정들을 종합하면, D은 이 사건 산정기간 이 사건 병원에서 의무기록사로 상근하였다고 봄이 타당하다. 따라서 제1 처분사유는 인정될 수 없으므로, 이 부분 원고의 주장은 이유 있다. (1) 갑 제6, 17 내지 20, 21, 26호증의 각 기재에 의하면, D은 원고와 ‘① 1일 8시간, 1주 40시간 근무 원칙, ② 월 기본급 2,400,000원(갑 제26호증) 내지 2,500,000원(갑 제17 내지 20호증), ③ 주휴일<각주2>과 근로자의 날은 유급휴일, 토요일은 무급휴일, ④ 연차휴가는 근로기준법 규정에 따르되, 관공서 공휴일 및 하기휴가 3일은 연차휴가로 대체’하는 조건으로 근로계약을 체결하였 다. 한편, 갑 제7호증, 을가 제7호증의 각 기재에 의하면, 2017년 10월경 이 사건 병원의 의무기록사로 고용된 G은 위와 같은 조건으로 근로계약을 체결하면서 ‘실 근로시간’은 ‘월~금 9시~18시’로 정하였는데, G 은 2017 년 11 월 2,200,000 원(실수령액 1,991,200 원), 2017 년 12 월 2,400,000원(실수령액 2,181,520원)의 급여를 각 지급받은바(을가 제7호증 30, 34면) D과 비 슷한 급여를 받은 것을 보면, 비록 2016. 7. 15.자 D의 근로계약서(갑 제6호증)에는 ‘실 근로시 간’이 ‘주 1일 근무’라고 적혀있기는 하나, D도 G과 마찬가지로 ‘1일 8시간, 1주 5일, 1주 40시간 근무’를 원칙으로 하는 상근 의무기록사의 형태로 고용되어 근무하였던 것으로 보인다(피고도 이 점에 대해서는 따로 다투지 않는 것으로 보인다). 다만, 이처럼 D이 본디 상근 의무기록사의 형태로 고용되어 근무 중이었을지라도, 16일이 이상의 장기간 이 사건 병원에 부재함으로써 별도 보상제에서 요구하는 ‘상근’ 근로자성이 부정되어야 하는지에 관하여 본다. (2) 피고 장관은 요양병원 입원료 차등제 등 개정 관련 질의에 대하여, 아래와 같이 행정해석을 하였다(2010. 2. 5.자 행정해석 보험급여과 389호, 을가 제5호증의 1). 또한 건강보험심사평가원은 2011. 7. 13.경 '요양병원 필요인력 중 의무기록사 휴가를 15일 이내 사용하는 경우에도 심사평가원에 신고를 하여야 하는지 여부'에 대해 '요양병원 입원료 차등제의 필요인력의 휴가의 경우, 16일 이상 장기 유급휴가 시에만 산정대상에서 제외된다'는 견해를 표명한 바 있다(갑 제27호증). 이에 의하면, 상대가치점수고시 및 세부사항고시에서는 별도의 규정을 두고 있지 않으나, 피고 장관은 별도 보상제 적용을 위한 필요인력을 산정함에 있어 해당 인력이 16일 이상 장기유급 휴가 등 을 사용한 경우 산정대상에서 제외하는 것으로 해석해왔다. 즉, 피고 장관의 행정해석에 따르면, 상근 의무기록사로 재직하고 있는 인원이 15일 이하의 유급휴가를 사용하는 경우에는 의무기록사 업무에 공백이 있더라도 필요인력을 산정함에 있어 제외하지 않는 것으로 봄이 타당하다. 한편, 피고 장관은 2009. 12. 24.자 행정해석 보험급여과 4556호로 아래와 같은 행정해석을 하였다(을가 제4호증의 1). 그러나 이는 상근 의무기록사가 요양병원에서 '퇴사'하여 필요인력의 공백이 명확히 발생하는 경우 에 대한 답변으로서, 그러한 경우를 상근으로 재직 중이던 의무기록사가 근로기준법상 보장되는 유급휴가를 사용하는 경우와 동일하게 평가하기는 어렵기 때문으로 보인다(피고가 원용한 서울행정법 원 2021구합56107 판결도 이와 동일한 취지로 판시하였다). (3) 피고들은 F가 2017. 8. 2.부터 2017. 10. 22.까지 대체 상근 의무기록사로 근무한 사실은 다투지 아니하면서도, D이 부재하게 된 직후 곧바로 F를 대체 인력으로 신고하여 근무하게 하지 아니 한바 ‘1일이라도’ 필요인력의 공백이 생긴 이상 별도 보상제 요건을 충족하지 못하였다는 취지로 주 장한다. 그러나 ① 이러한 해석은 ‘상근 의무기록사로 재직 중인 근로자가 15일 이하의 유급휴가를 사용하는 경우에는 의무기록사 업무에 공백이 있더라도 필요인력 산정에서 제외하지 않는다’는 앞서 본 행정해석 내지 공적 견해표명과는 배치되는 점, ② 원고로서는 근로기준법을 준수하여 근로관계를 형성할 의무를 부담하는데 원고가 근로기준법을 준수하여 근로자에게 유급휴가를 부여하는 경우를 별도 보상제의 필요인력 산정에 있어 불리하게 취급하는 것은 근로기준법의 취지와 상충하는 점, ③ 휴가 사용을 이유로 근로자에게 불이익을 주는 것은 근로기준법상 금지되는바 근로자의 정당한 휴가 사용을 이유로 사업자에게 불이익을 주는 것 또한 금지된다고 보아야 마땅한 점, ④ 피고들과 같이 해석하는 경우 원고로서는 필요인력이 근로기준법상 보장되는 연차를 사용할 때는 물론이고 악의적인 의도로 사용자가 예기치 못한 무단결근을 할 때에도 그때마다 곧바로 이를 대체하는 필요인력을 확보하여야 한다는 것이어서 불합리한 점 등을 고려하면, 상근 의무기록사로 재직 중이던 D 이 15일 이하의 유급휴가를 사용하는 경우에는 상근 의무기록사가 퇴사한 경우와는 달리 필요인력 산정대상에서 제외할 수 없다고 봄이 타당하다. (4) 살피건대 갑 제8 내지 16, 26호증의 각 기재, 이 법원에 현저한 사실 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음의 사실 및 사정들, 즉 ① D은 쌍태아를 임신 중 2017. 7. 19. 갑작스런 조기 진통 및 자궁 경부 길이가 짧아지는 등의 응급 상황으로 인하여 H 병원에 입원하였고 같은 해 8. 30. 쌍태아를 분만한 후 같은 해 9. 2. 퇴원한 점, ② 근로기준법 제74조는 ‘사용자는 임신 중의 여 성에게 출산 전과 출산 후를 통하여 90일(한 번에 둘 이상 자녀를 임신한 경우에는 120일)의 출산전후휴가를 주도록 정하고(제1항), 그 중 최초 60일(한 번에 둘 이상 자녀를 임신한 경우에는 75 일)은 유급으로 하도록 규정한 점(제4항), ③ 위 근로기준법 규정에 의하면 D은 쌍태아분만일인 2017. 8. 30.로부터 60일 전인 2017. 7. 1.경부터 출산 전 휴가를 유급으로 사용할 수 있는 점(원고가 실제 2017년 7월 D에게 2017년 6월과 동일한 급여를 지급하였음은 앞서 본 바와 같다), ④ 출산전후휴가는 일정한 요건이 충족되면 효력이 발생하는 강행법규로서 사업주는 근로자의 신청이 없어도 출산 사실을 알았다면 출산전후휴가를 부여해야 하고, 설령 근로자가 사용자의 승인 없이 출산전후휴가를 개시하였다 하더라도 출산전후휴가에 대해서는 사업주의 시기변경권이 없으므로 무단결근이 되지 않는다고 봄이 타당한 점(2017. 8. 29.자 고용노동부 여성고용정책과 행정해석 3391호), ⑤ D은 응급 입원 당시 원무과장인 I와 행정원장인 J을 통하여 구두로 출산휴가 승인을 받은 것으로 보이는 점, ⑥ 근로자의 출산휴가 사용을 촉진하고 유산 및 사산과 관련하여 고위험군 에 있는 임산부에 대한 보호를 더욱 강화함으로써 건전한 출산 및 회복을 도모하려는 위 근로기준법 규정 및 행정해석의 취지는 별도 보상제 요건을 판단함에 있어서도 충분히 고려되어야 하는 점 등을 종합하면, D은 2017. 7. 19.부터 대체 인력인 F가 근무하기 시작한 전날인 같은 해 8. 1.까지 유급 출산휴가로 인하여 이 사건 병원에 부재한 것으로 볼 수 있다. 따라서 D이 이 사건 산정기간 동안 유급휴가로 부재한 기간은 (원고의 주장대로 공백기간에서 상근 의무기록사가 원래 근무하지 않는 주말을 제외하여야 하는지 여부 및 출산 전 휴가를 출근한 것으로 간주하여야 하는지 여부를 특별히 고려하지 않더라도) 2017. 7. 19.부터 같은 해 8. 1.까지 총 14일이므로, 공백기간이 16일에 미달하여 별도 보상제 적용을 위한 필요인력에 포함된다고 봄이 타당하다. 라. 이 사건 각 처분의 재량권 일탈·남용 여부 및 취소의 범위 1) 피고 장관의 이 사건 과징금 부과처분에 관한 판단 가) 재량 일탈·남용 여부 국민건강보험법 시행령 제70조 제1항 [별표 5] 제2의 가.항은 '과징금은 업무정지기간이 30일을 초 과하여 50일까지에 해당하는 경우에는 총 부당금액의 4배로 한다'고 규정하고 있다. 이는 피고 장관은 요양기관이 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 보험자·가입자 및 피부양자에게 요양급여비용을 부담하게 한 경우 등에 해당하여 업무정지 처분을 하여야 하는 경우(국민건강보험법 제98조 제1항 제1호)로서 그 업무정지처분이 해당 요양기관을 이용하는 사람에게 심한 불편을 주거나 피고 장관이 정하는 특별한 사유가 있다고 인정되면 업무정지 처분을 갈음하여 속임수나 그 밖의 방법으로 부담하게 한 금액의 5배 이하의 금액을 과징금으로 부과·징수할 수 있고(같은 법 제99조 제1항 전 문), 그 과징금의 금액 및 납부에 필요한 사항 등은 대통령령으로 정한다(같은 법 제99조 제8항)는 내용의 국민건강보험법 규정의 위임에 근거한 것으로서 법규명령에 해당하고, 위 [별표 5]에서 정 한 금액은 확정적인 것이 아니라 최고한도로 해석된다(대법원 2007. 6. 28. 선고 2005두9910 판결 등 참조). 한편, 이 사건 과징금 부과처분 중 앞서 본 바와 같이 처분사유가 인정되지 아니하는 제1 처분사유에 관한 부분을 제외하고, 위 시행령 [별표 5]에 따라 부과할 수 있는 과징금의 최대한도를 살펴보 면 다음과 같다. - 1 0 - <각주3> <각주4> <각주5> 그런데 피고 장관은 법령이 허용하는 최대한도인 위 금액을 초과하는 수액의 과징금을 부과하는 이 사건 과징금 부과처분을 하였으므로, 이 부분에 관한 원고의 나머지 주장에 대하여는 더 나아가 살 펴볼 필요 없이, 피고 장관의 이 사건 과징금 부과처분에는 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다. 나) 취소의 범위 (1) 처분을 할 것인지와 처분의 정도에 관하여 재량이 인정되는 금전 부과처분이 그 처분의 전제가 되는 사실을 오인하는 등으로 재량권을 일탈·남용한 경우, 법원으로서는 재량권의 일탈·남용 여부 만 판단할 수 있을 뿐 재량권의 범위 내에서 어느 정도가 적정한 것인지에 관하여는 판단할 수 없으므로 그 전부를 취소하여야 하고, 법원이 적정하다고 인정되는 부분을 초과한 부분만 취소할 수는 없다(대법원 2019. 10. 31. 선고 2017두62600 판결 등 참조). (2) 위 법리에 비추어 보건대, 요양기관이 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 요양급여비용을 청구 한 경우 행정청이 행정제재수단으로서 업무정지를 명할 것인지, 과징금을 부과할 것인지, 과징금을 부과하기로 하였다면 그 금액은 얼마로 할 것인지 등에 관하여는 행정청에게 재량권이 부여되어 있어 법원이 직접 처분을 할 수 없으므로, 그 처분사유 중 일부가 위법하다면 법원으로서는 그 처분 전부를 취소할 수밖에 없고, 법원이 적정하다고 인정되는 부분을 초과한 부분만을 취소할 수는 없다(대법원 1993. 7. 27. 선고 93누1077 판결 등 참조). 따라서 이 사건 과징금 부과처분은 그 전 부를 취소함이 상당하다. 2) 피고 공단의 이 사건 환수처분에 관한 판단 가) 재량 일탈·남용 여부 (1) 국민건강보험법 제57조 제1항은 ‘공단은 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 보험급여를 받은 사람이나 보험급여 비용을 받은 요양기관에 대하여 그 보험급여나 보험급여 비용에 상당하는 금액의 전부 또는 일부를 징수한다.’고 규정하여 그 문언상 일부 징수가 가능함을 명시하고 있다. 위 조 항은 요양기관이 부당한 방법으로 급여비용을 지급청구하는 것을 방지함으로써 바람직한 급여체계의 유지를 통한 건강보험 및 의료급여 재정의 건전성을 확보하려는 데 입법취지가 있다(헌법재판소 - 1 1 - 2011. 6. 30. 선고 2010헌바375 결정 참조). 그러나 요양기관으로서는 부당이득징수로 인하여 이미 실시한 요양급여에 대하여 그 비용을 상환 받지 못하는 결과가 되므로 그 침익적 성격이 크다. 위와 같은 법 규정의 내용, 체재와 입법취지, 부당이득징수의 법적 성질 등을 고려할 때, 국민건강보험법 제57조 제1항이 정한 부당이득징수는 재량행위라고 봄이 타당하다(대법원 2020. 6. 4. 선고 2015두39996 판결, 대법원 2020. 6. 11. 선고 2016두52897 판결 등 참조). (2) 다만 환수처분이 재량행위라고 하더라도, 환수처분의 경우 앞서 보았듯이 처분사유별로 각 부당금액을 고려하게 되어 처분의 대상인 항목별로 일부 취소가 가능한 경우도 있는 등 부당청구된 요양급여비용의 총 규모인 총 부당금액을 재량판단의 요소로 삼고 있는 업무정지 처분과는 차이가 있고, 이 사건의 경우 또한 처분사유별로 처분의 대상(제1 처분사유로 인한 부당금액과 제2 처분사유로 인한 부당금액)이 구분된다. 이에 앞서 인정한 사실과 앞서 든 증거에 변론 전체의 취지를 더하 여 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 요양급여비용의 환수는 부당하게 지급된 요양급여비용을 원상회복하려는 데 그 취지가 있으므로 특별한 사정이 없는 한 그 전액을 환수함이 상당한 점, ② 국민건강보험 재정의 건전성을 도모하고 그 운영상 투명성을 확보하기 위해서는 요양급여비용을 엄 격하게 통제·관리하여야 할 공익적 필요가 큰 점 등을 종합할 때, 피고 공단이 그 처분사유가 인정되는 제2 처분사유에 따른 요양급여비용 전액을 환수하였다고 하여 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 할 수 없다. 나) 취소의 범위 (1) 외형상 하나의 행정처분이더라도 가분성이 있거나 처분 대상의 일부가 특정될 수 있다면 일부 만의 취소도 가능하고 그 일부의 취소는 당해 취소 부분에 관하여 효력이 생긴다(대법원 1995. 11. 16. 선고 95누8850 전원합의체 판결 등 참조). 요양급여비용 환수처분 취소소송의 경우, 당사 자가 제출한 자료에 의하여 적법하게 환수될 금액을 정확히 산출할 수 없을 경우에는 환수처분 전부를 취소할 수밖에 없지만, 그렇지 않은 경우에는 정당한 금액을 초과하는 부분만 취소해야 한다(대법원 2004. 7. 22. 선고 2002두11233 판결의 취지 참조). 기지급된 요양급여비용의 반환을 명하는 이 사건 환수처분은 근본적으로 가분·특정 가능한 ‘금전반 환’의 성격을 지닌다. 이 사건 환수처분의 근거 규정인 구 국민건강보험법 제57조 제1항에 따른 ‘부당이득의 징수’는 ‘요양급여비용을 보유할 요양기관의 권리’를 부인하는 측면에서 민사상 부당이득 - 1 2 - 반환과 유사하다. 따라서 그 보유의 정당성이 인정되는 금액 부분과 인정되지 않는 금액 부분을 특 정할 수 있다면, 정당성이 인정되지 않는 부분에 한하여 취소를 명해야 한다. 따라서 피고 공단의 재량권 범위 내에 있는 것으로 판단되는 제2 처분사유에 따른 요양급여비용에 대한 환수를 초과하는 부분에 대한 환수처분은 그 처분사유를 인정할 수 없으므로 취소되어야 한다. (2) 처분사유를 인정할 수 없는 제1 처분사유에 따른 요양급여비용(19,846,260원)과 처분사유가 인정되는 제2 처분사유에 따른 요양급여비용(4,493,500원)은 항목·금액·근거가 된 사실관계·일시 면에서 명확히 구별된다. 그런데 피고 공단은 이 사건 각 처분사유와 관련된 요양급여비용 ‘전액’에 대해 이 사건 환수처분을 하였다. 그렇다면 이 사건 환수처분 중 4,402,160원(= 이 사건 환수처분 금액 24,248,420원<각주6> - 처분사유가 인정되지 않는 제1 처분사유와 관련된 19,846,260원) 을 초과하는 부분을 취소하여야 한다. 3. 결론 원고의 피고 장관에 대한 청구는 이유 있으므로 전부 인용하기로 하고, 원고의 피고 공단에 대한 청구는 위 인정 범위 내에서 이유 있으므로 일부 인용하기로 하며 나머지 청구는 이유 없으므로 기각 하기로 하여, 주문과 같이 판결한다. 판사 송각엽(재판장) 변이섭 심용아

- 1 3 - - 1 4 - - 1 5 - - 1 6 - - 1 7 - - 1 8 - 각주1: 2019. 12. 26. 개정된 요양급여의 적용기준 및 방법에 관한 세부사항(보건복지부 고시 제2019-302호, 이 하 ‘개정 세부사항고시’라 한다)에서는 ‘필요인력 확보에 따른 별도 보상제’ 적용을 위한 필요인력을 산정함에 있 어 ‘연속적 부재기간이 16일 이상인 경우에는 동 기간 동안 산정대상에서 제외함’이라고 정하고 있다. 그러나 개정 세부사항고시 부칙에서는 위 개정 규정의 시행일을 2020. 7. 1.로 정하고 있고 소급적용에 관한 별도의 규정을 두고 있지 않은바, 행정법규 위반행위를 이유로 한 행정상의 제재처분은 법률적용에 관한 특별한 규정이 없다 면 위반행위 당시에 시행되던 법령을 근거로 처분을 하는 것이 원칙이므로(대법원 1982. 12. 28. 선고 82누1 판 - 1 9 - 결, 대법원 1983. 12. 13. 선고 83누383 판결 등 참조), 위 개정 규정이 이 사건에 적용된다고 할 수 없다. 다만 이 부분에는 피고 장관이 제1 처분사유로 적시한 그대로 기재하였다. 각주2: 이 사건 병원 취업규칙 제48조 제1항은 ‘병원은 1주 동안 소정근로를 개근한 주간 상근사원에 대하여는 일요일을 유급 주휴일로 부여한다’고 규정하고 있다. 각주3: 24,336,500원 - 19,846,260원 = 4,493,240원 각주4: 4,493,240원 ÷ 6개월 = 748,873원 (원 미만 버림) 각주5: (4,493,240원 ÷ 1,765,849,690원) × 100 (소수점 셋째자리 이하 버림) 각주6: 앞서 보았듯이 국고금 단수처리과정이 상이하여 피고 장관이 산정한 이 사건 과징금 부과처분에서의 총 부당금액 합계와 피고 공단이 산정한 이 사건 환수처분에서의 총 부당금액 합계에 다소 차이가 발생한 것으로 보 이는데, 이 부분의 취소 대상인 피고 공단의 ‘환수금액’을 기준으로 계산하였다. - 2 0 -