보험료부과처분취소

서 울 고 등 법 원 제 4 행 정 부 판 결 사 건 2015누34436 보험료부과처분취소 원고, 항소인 ＿＿A＿＿ 주식회사 피고, 피항소인 국민건강보험공단 제1심판결 서울행정법원 2015. 1. 15. 선고 2014구합13362 판결 변 론 종 결 2015. 5. 26. 판 결 선 고 2015. 6. 23.

1. 원고의 항소를 기각한다. 2. 항소비용은 원고가 부담한다. - 12 -

제1심 판결을 취소한다. 피고가 2014. 6. 3. 원고에게 한 12,252,560원의 보험료부과 처분을 취소한다.

1. 제1심 판결의 인용 이 법원이 이 사건에 관하여 설시할 이유는, 아래 제2항에서 ‘원고의 당심 주장에 대 한 판단’을 추가하는 외에는 제1심 판결의 이유 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제 2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다. 2. 원고의 당심 주장에 대한 판단 가. 원고의 주장 1) 이 사건 처분의 근거법령인 법 제6조 제2항은 ‘1월 미만의 기간 동안 고용되는 일용근로자’는 직장가입자에서 제외된다고 규정하고 있을 뿐, 어떤 근로자가 ‘1월 미만의 기간 동안 고용되는 일용근로자’에 해당하는지 여부에 관한 판단 기준에 대하여는 아무런 규정이 없다. 그럼에도 피고가 이 사건 근로자들이 ‘1월 미만의 기간 동안 고용되는 일용근로자’에 해당하지 아니한다고 판단하여 이 사건 처분을 한 것은 근거법령 없이 이루어진 것으로 위법하다. 설령 이 사건 처분이 위 조항에 근거하여 이루어진 것이라고 하더라도, ‘1월 미만의 기간 동안 고용되는 일용근로자’라는 문언은 일반인으 로 하여금 어떤 근로자가 이에 해당하는지에 관한 예측가능성을 제공하지 못하고, 법의 해석․집행 기관이 그 의미를 자의적으로 해석할 가능성이 있어 명확성의 원칙에 반하므로, 위 조항에 근거한 이 사건 처분은 위법하다. - 13 - 2) 매일 근로관계가 발생하였다가 종료되고 일당을 지급받는 일용근로자는 원칙적으로 직장가입자에 해당하지 아니하고, 비록 일용근로자가 1월 이상 근무하였다고 하더라도 근로관계의 계속성, 상근성, 종속성이 인정되지 않는다면 직장가입자로 볼 수 없다고 할 것인데, 이 사건 근로자들은 대부분 1월에 20일 미만씩 근무하였고, 하나의 건설현장이 아니라 원고의 여러 건설현장에서 근무하여 온 사람들로서 근로관계의 계속성, 상근성, 종속성이 인정되지 아니한다. 그런데도 피고가 자의적으로 이 사건 근로자들이 직장가입자에 해당한다고 판단하여 이 사건 처분을 한 것은 재량권을 일탈․남 용한 것으로서 위법하다. 3) 피고는 2007. 4.경 ‘건설현장의 국민연금․건강보험 실무안내’라는 자료(이하 “이 사건 안내서”라고 한다)를 원고를 비롯한 건설업체에 배포하였고, 이 사건 안내서에는 1월에 20일 이상 근무한 일용근로자에 한하여 직장가입자 신고를 하도록 되어 있으므로, 피고는 1월에 20일 미만 근무한 일용근로자는 직장가입자에 해당하지 아니한다는 공적 견해를 표명하였다고 보아야 한다. 그럼에도 피고가 이 사건 안내서의 기재 내용 과 달리 1월에 20일 미만씩을 근무한 이 사건 근로자들을 직장가입자로 보아 이 사건 처분을 한 것은 신뢰보호의 원칙에 위배되어 위법하다. 4) 피고 소속 각 지사는 합리적 이유 없이 1월 동안의 근무일수 기준을 달리 적용하 여 직장가입자 해당 여부를 판단하고 있고, 이에 따라 동일한 근로조건 하에서 근무하는 일용근로자라도 경우에 따라 직장가입자가 되기도 하고 지역가입자가 되기도 하는 불합리한 결과가 초래된다. 따라서 이 사건 처분은 평등의 원칙에 위배되어 위법하다. 5) 사업주가 부담하는 직장가입자의 건강보험료는 피고에 의해 강제적․일방적으로 부과되는 조세에 준하는 성격을 가지고 있는데, 이 사건 처분은 조세행정의 제원칙인 - 14 - 법률주의, 명확성의 원칙, 신뢰보호의 원칙 및 평등의 원칙에 위배되어 위법하다. 6) 피고의 보험료 징수권은 근로자가 직장가입자 자격을 취득한 때에 발생하고 소멸시효도 그때부터 진행된다고 할 것이므로, 이 사건 근로자들 중 2011. 4. 1.경 직장가입자 자격을 취득한 ＿L＿ 등에 대한 피고의 보험료 징수권은 시효완성으로 소멸하였 다. 또한 피고가 2011. 4. 22.경 원고에게 통보한 ‘사업장 지도점검 결과’는 시효중단 사유인 ‘보험료의 고지 또는 독촉’에 해당하지 아니하므로, 위 무렵 시효가 중단되었다고 볼 수도 없다. 나. 판단 1) 이 사건 처분이 근거법령 없이 이루어졌거나 근거법령이 명확성의 원칙에 반하는 지 여부 가) 법 제6조 제2항 제1호는 원칙적으로 모든 사업장의 근로자를 직장가입자로 보 면서 예외적으로 ‘1월 미만의 기간 동안 고용되는 일용근로자’는 직장가입자에서 제외 하는 것으로 규정하고 있고, 여기서 ‘1월 미만의 기간 동안 고용되는 일용근로자’에 해당하는지 여부는 법 집행권자 또는 해석권자가 문언의 합리적인 해석을 통하여 판단하 면 족하고, 그 판단 기준까지 법령에 규정할 필요는 없다고 할 것이다. 따라서 피고가 원고의 사업장에서 근무한 기간 등을 고려하여 이 사건 근로자들이 ‘1월 미만의 기간 동안 고용되는 일용근로자’가 아닌 직장가입자에 해당한다고 판단하여 이 사건 처분을 한 것이 근거법령 없이 이루어졌다고 할 수 없다. 나) 어떠한 법규범이 명확한지 여부는 그 법규범이 일반인에게 법규의 의미내용을 알 수 있도록 공정한 고지를 하여 예측가능성을 주고 있는지 여부 및 그 법규범이 법을 해석·집행하는 기관에게 충분한 의미내용을 규율하여 자의적인 법해석이나 법집행 - 15 - 이 배제되는지 여부, 다시 말하면 예측가능성 및 자의적 법집행 배제가 확보되는지 여부에 따라 이를 판단할 수 있는데, 법규범의 의미내용은 그 문언뿐만 아니라 입법목적 이나 입법 취지, 입법 연혁, 그리고 법규범의 체계적 구조 등을 종합적으로 고려하는 해석방법에 의하여 구체화하게 되므로, 결국 법규범이 명확성 원칙에 위반되는지 여부는 위와 같은 해석방법에 의하여 그 의미내용을 합리적으로 파악할 수 있는 해석기준을 얻을 수 있는지 여부에 달려 있다고 할 것인바(대법원 2007. 1. 11. 선고 2004두 10432 판결 등 참조), ‘1월 미만의 기간 동안 고용되는 일용근로자’의 문언적 의미는 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 사람이라면 ‘1월 미만의 기간 동안 고용되어 근로를 제공한 날 또는 시간에 따라 보수를 지급받는 근로자’를 말하는 것으로 쉽게 이해할 수 있고, 또한 입법 목적이나 취지, 법규범의 체계적 구조 등을 종합적으로 고려하여 위 규정의 의미를 해석할 경우, 그 문구가 다의적으로 해석되고 그 기준이 모 호하다고 보기는 어려우므로, 명확성의 원칙에 반한다고 할 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 2) 재량권의 일탈․남용 여부 가) 법 제6조 제2항 제1호에 의하면 1월 미만의 기간 동안 고용되는 일용근로자를 제외한 모든 사업장의 근로자 및 사용자는 직장가입자가 된다. 여기서 ‘근로자’라 함은 직업의 종별에 불구하고 근로의 대가로서 보수를 받아 생활하는 자를 말하고, ‘사용자’ 라 함은 당해 근로자가 소속되어 있는 사업장의 사업주 등을 말한다{법 제3조 제1호, 제2호 (가)목}. 그리고 법 제68조 제1항에 따라 사용자가 보험료 납부의무를 부담하는 직장가입자란 사용자 본인과 그 사용자와 고용관계를 맺고 보수에서 보험료를 공제할 수 있는 근로자 등을 말하고, 법에서 말하는 사업장이란 사용자가 당해 근로자와 고용 - 16 - 관계를 맺고 일정한 영업활동을 영위하는 영업단위로서의 사업소 또는 사무소를 가리 키는 것으로 보아야 하며 이를 단순한 물리적·장소적 개념으로 볼 것은 아니다. 이와 같은 법의 목적과 입법 취지, 법에서 규정하는 직장가입자의 범위 및 사업장의 의미 등을 종합적으로 고려하면, 건설업체가 다수의 건설공사를 수급하여 이를 시공하면서 일용근로자를 고용하여 각 공사현장에서 근무하도록 하는 경우 건설업체에 고용된 일용근로자가 하나의 공사현장에서는 1월 미만 기간 동안 근무하였다고 하더라도 그 건설업체에서 수급한 다수의 공사현장에서 계속 근무함으로써 그 고용기간이 1월 이상 지속되었다면, 특별한 사정이 없는 한 그 일용근로자는 건설업체에 소속되어 그 사용자와 고용관계를 맺고 1월 이상 기간 동안 고용된 근로자로서 법에서 정한 직장가입자에 해당한다고 봄이 타당하고(대법원 2013. 10. 24. 선고 2013두12461 판결 참조), 또 한 형식적으로 일용근로자라 하더라도 일용관계가 중단되지 않고 계속되어 온 경우에는 상용근로자로 보아야 하고, 반드시 월 평균 25일 이상 근무하여야만 근로자의 상근성, 계속성, 종속성을 인정할 수 있는 것은 아니라고 할 것이다(대법원 2002. 7. 26. 선고 2000다27671 판결 참조) 나) 을 제1, 2호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 이 사건 근로자들이 일용근로자로 채용되어 원고가 시공한 다수의 공사현장에서 1월에 14일 내지 21일 정 도씩을 최소 2개월에서 최대 9개월 동안 계속적으로 근로를 제공하고 원고로부터 보수를 받아 온 사실을 인정할 수 있으므로, 특별한 사정이 없는 한 이 사건 근로자들은 원고와 고용관계를 맺고 1월 이상 기간 동안 고용된 근로자들로서 법에서 정한 직장가입자에 해당한다고 봄이 상당하고, 피고가 자의적으로 이 사건 근로자들을 직장가입자로 판단하여 재량권을 일탈․남용하였다고 볼 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장 - 17 - 역시 이유 없다. 3) 신뢰보호의 원칙에 위배되는지 여부 가) 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 기초하여 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하는바, 어떠한 행정처분이 이러한 요건을 충족하는 때에는 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아닌 한 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하 다고 할 것이다(대법원 2008. 1. 17. 선고 2006두10931 판결 등 참조) 나) 갑 제7호증의 각 기재에 의하면, 피고가 2007. 4.경 이 사건 안내서를 만들어 배포하였고, 이 사건 안내서에 사업주로 하여금 동일한 건설현장에서 1월에 20일 이상 근로를 제공한 일용근로자의 경우에 한하여 직장가입자로 신고하도록 하는 내용이 포함되어 있는 사실이 인정된다. 그러나 이 사건 안내서는 건설 하도급업체가 일용근로자에 대한 사회보험 가입을 기피하는 문제를 해소하기 위해 도입한 이른바 ‘사후정산 제도’를 안내하기 위하여 배포한 것으로서, 하도급업체가 발주기관 또는 원도급자와 사 이에 사후정산 약정을 맺고 국민건강보험공단(피고)에게 건설현장별 사업장 적용신고를 한 경우에, 본사 및 일반근로자와 구분하여 당해 건설현장에서 1월에 20일 이상 근 무하게 된 일용근로자를 직장가입자로 신고하도록 하는 내용을 담고 있을 뿐이므로, 피고가 원고를 비롯한 건설업체에게 법 제6조 제2항 제1항이 규정하고 있는 ‘1월 미만 - 18 - 의 기간 동안 고용되는 일용근로자’의 일반적인 판단 기준에 관하여 어떠한 공적 견해를 표명한 것이라고 이해할 수는 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장 역시 이유 없다. 4) 평등의 원칙에 위배되는지 여부 갑 제8호증의 기재만으로 피고의 각 지사가 직장가입자의 해당 여부를 판단함에 있어 1월 동안의 근무일수 기준을 달리 정하고 있다는 사실을 인정하기에 부족할 뿐만 아니라, 제1심이 적절하게 설시하고 있듯이 직장가입자에서 제외되는 일용근로자에 해당하는지 여부는 매월의 근무일수 뿐만 아니라 당해 근로자의 전체 근무일수 등 여러 사정을 종합적으로 고려하여 판단하여야 하므로, 각 지사별로 1월 동안의 근무일수 기준을 달리 정하여 직장가입자 해당 여부를 판단하고 있다는 사정만으로 원고가 이 사건 처분으로 인하여 다른 사업주에 비하여 불합리한 차별을 받았다고 할 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장 또한 이유 없다. 5) 조세행정의 제원칙에 위배되는지 여부 건강보험료가 준조세의 성격을 가진다고 하더라도 위 1)항 내지 4)항에서 살펴 본 바와 같이 이 사건 처분이 법률주의, 명확성의 원칙, 신뢰보호의 원칙 및 평등의 원칙 등 조세행정의 제원칙에 위반하여 이루어졌다고 할 수 없으므로, 원고의 이 부분 주장 또한 이유 없다. 6) 소멸시효의 완성 여부 가) 소멸시효의 기산점 법 제79조 제4항은 ‘제1항에 따른 소멸시효기간, 제2항에 따른 시효중단 및 제3항에 따른 시효정지에 관하여 이 법에 정한 사항 외에는 민법의 규정에 의한다’라고 규정하고 있고, 민법 제166조 제1항은 ‘소멸시효는 권리를 행사할 수 있을 때부터 진행 - 19 - 한다’고 규정하고 있는바, 여기서 ‘권리를 행사할 수 있다’라고 함은 그 권리행사에 법 률상의 장애사유, 예컨대 기간의 미도래나 조건불성취 등이 없는 경우를 말한다(대법원 2011. 7. 28. 선고 2009다92784 판결 참조). 한편 법 제69조는 ‘제68조 제1항 및 제2항의 규정에 의하여 보험료의 납부의무가 있는 자는 가입자에 대한 해당 월의 보험료를 그 다음달 10일까지 납부하여야 한다’라고 규정하고 있으므로, 피고는 해당 월의 보험료 징수권을 납부기한인 그 다음달 10일 까지는 행사할 수 없다고 보아야 한다. 따라서 이 사건 근로자들이 직장가입자 자격을 취득한 때에 피고의 보험료 징수권이 발생하였다고 하더라도, 소멸시효의 기산점은 보험료 징수권을 행사할 수 있는 시기인 위 납부기한이 경과한 때라고 봄이 상당하므로, ＿L＿ 등이 직장가입자 자격을 취득한 때로부터 보험료 징수권의 소멸시효기간이 진 행된다는 원고의 주장은 이유 없다. 나) 소멸시효의 중단 여부 법 제79조 제2항 제1호에 의하면 ‘보험료의 고지 또는 독촉’으로 보험료 징수권의 소멸시효가 중단되는데, 갑 제3호증, 을 제5호증의 각 기재에 의하면 피고는 2014. 4. 22. 원고에게 “이 사건 근로자들에 관하여 납부하여야 할 정산보험료가 발생하여 건강보험료에 포함되어 고지되오니 기일 내 납부하여 주식기 바랍니다”라는 문구와 이 사건 근로자들에 관하여 부과하는 각 건강보험료 및 요양보험료의 구체적인 액수를 명시 하여 사업장 지도점검 결과를 통보하였고, 2014. 4. 24. 원고에게 송달된 사실을 인정할 수 있는바, 피고의 위 통보는 시효중단 사유인 ‘보험료의 고지 또는 독촉’에 해당한다고 봄이 상당하므로, 보험료 징수권의 소멸시효는 2014. 4. 24.경 중단되었다고 할 것이다. 따라서 위 통보를 소멸시효 중단사유로 볼 수 없다는 원고의 주장 또한 이유 - 20 - 없다. 3. 결론 그렇다면 제1심 판결은 정당하고, 원고의 항소는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하 여 주문과 같이 판결한다. 재판장 판사 지대운 판사 강영훈 판사 박창제 - 21 -