요양급여비환수처분취소청구의 소

서 울 고 등 법 원 제 9 행 정 부 판 결 사 건 2015누33983 요양급여비환수처분 취소청구의 소 원고, 피항소인 ＿A＿ 피고, 항소인 국민건강보험공단 제1심판결 서울행정법원 2015. 1. 16. 선고 2014구합65479 판결 변 론 종 결 2015. 11. 12. 판 결 선 고 2015. 11. 26.

1. 제1심 판결을 취소한다. 2. 원고의 청구를 기각한다. 3. 소송총비용은 원고가 부담한다. - 11 -

1. 청구취지 피고가 2014. 5. 20. 원고에게 한 58,704,490원의 요양급여비용 환수처분을 취소한다. 2. 항소취지 주문과 같다.

1. 처분의 경위 등 가. 원고는 2012. 7. 31.경 ＿＿＿＿＿＿＿＿＿에 있는 ＿D＿병원(이하 ‘이 사건 병 원’이라 한다)을 ＿C＿으로부터 인수하였다. 나. ＿C＿은 2011. 7.경 이 사건 병원에 전산화단층 촬영장치(이하 ‘이 사건 CT'라 한다)를 설치하면서 2011. 7. 8. 영상의학과 전문의 ＿B＿와 사이에 이 사건 병원에서 의뢰한 의료영상을 ＿B＿가 판독하고 전문적인 정보 및 기록을 제공하는 내용의 ’영상의학과 전문의 비전속계약‘을 체결한 후 이에 대한 대가로 ＿B＿에게 매월 30만 원씩을 지급하였다. 다. 이 사건 병원을 인수한 후 원고는 ＿B＿와 별도로 계약을 체결하지는 않았지만, 2012. 9.경부터 ＿B＿에게 매월 30만 원 ~ 100만 원씩을 지급(2014. 2.까지 매월 30 만 원씩 지급하다가 2014. 3.에 이르러 2014. 1.부터 100만 원씩 지급하는 것으로 소급 하여 2014. 3.에 170만 원을 지급하였고, 그 후 2014. 4.부터는 매월 100만 원씩을 지 - 12 - 급함)하였다. 라. 피고는 2014. 5. 20. 원고가「의료법」및「특수의료장비의 설치 및 운영에 관한 규칙」을 위반하였다는 이유로「국민건강보험법」제57조에 따라 2012. 8. 1. ~ 2013. 12. 12.까지 이 사건 CT와 관련하여 지급된 755건의 요양급여비용 58,704,490원의 환수결정(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 마. 한편 피고는 2014. 5. 20. ＿C＿에 대하여도 이 사건 처분과 같은 사유를 들어 2011. 7. 13. ~ 2012. 7. 31.까지 이 사건 CT와 관련하여 지급된 요양급여비용 48,792,130 원의 환수결정을 하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 1, 2, 갑 제2호증, 갑 제3호증의 1, 2, 갑 제4, 18, 21호증, 을 제7, 9호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 원고의 주장 ⑴ 처분사유 부존재 피고는 ＿B＿가 이 사건 병원에서 주 1회 이상 근무하지 아니하여「특수의료장비의 설치 및 운영에 관한 규칙 운영지침」(이하 ‘이 사건 운영지침’이라 한다)을 위반하였다고 하면서 이 사건 처분을 하였으나, 이 사건 운영지침은 법규성이 없어 이 사건 처분의 근거가 될 수 없을 뿐만 아니라, 설령 그 법규성을 인정할 수 있다고 하더라도 비전속 영상의학과 전문의로 하여금 주 1회 이상 근무할 것을 강제하는 것은 과 잉금지원칙에 반하여 효력이 없으므로, 결국 이 사건 처분은 그 처분사유가 인정되지 아니하여 위법하다. ⑵ 신뢰보호원칙 위반 - 13 - ＿C＿ 또는 원고는 ＿B＿와 비전속 계약을 맺고 2011년부터 동일한 방식으로 이 사건 CT를 운용하여 왔음에도, 피고 측에서는 특수의료장비 등록증명서를 교부하여 주고 그 이후로 이 사건 CT와 관련하여 아무런 문제도 제기하지 않았을 뿐만 아니라 원고 측에서 2011. 7.경 보건복지부 담당자에게 비전속 근무에 관하여 질의하였을 때 이와 관련한 별도의 규제가 없다는 취지의 답변을 하기도 하였는바, 이 사건 처분은 위와 같은 피고 측의 견해 표명을 신뢰하여 이 사건 CT를 이용하여 다수의 환자를 진 료한 원고의 신뢰를 침해하는 것으로서 위법하다. ⑶ 재량권 일탈ㆍ남용 이 사건 처분으로 환수를 명한 요양급여비용 중에는 이 사건 병원의 다른 의사가 의료영상을 판독한 비용 등 원고가 이 사건 CT 운용을 위하여 ＿B＿와 무관하게 지 출한 비용이 포함되어 있음에도, 2012. 8. 1. ~ 2013. 12. 12.까지 이 사건 CT와 관련하여 지급된 요양급여비용 전부의 환수를 명한 이 사건 처분은 재량권을 일탈ㆍ남용하 여 위법하다. 나. 관련 법령 ■ 국민건강보험범 제57조(부당이득의 징수) ① 공단은 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 보험급여를 받은 사람이나 보험급여 비용을 받은 요양기관에 대하여 그 보험급여나 보험급여 비용에 상당하는 금액의 전부 또는 일 부를 징수한다. ■ 의료법 제38조(특수의료장비의 설치·운영) ① 의료기관은 보건의료 시책상 적정한 설치와 활용이 필요하여 보건복지부장관이 정하여 고시하는 의료장비(이하“특수의료장비”라 한다)를 설치·운영하려면 보건복지부령으로 - 14 - 특수의료장비의종류 항목 자기공명영상 촬영장치 전산화단층 촬영장치 유방 촬영용 장치 운용 인력기준 영상의학과 전문의 전속 1명 이상 비전속 1명 이상 비전속 1명 이상 방사선사 전속 1명 이상 전속 1명 이상 비전속 1명 이상 정하는 바에 따라 시장·군수·구청장에게 등록하여야 하며, 보건복지부령으로 정하는 설치인정기준에 맞게 설치·운영하여야 한다. ■ 특수의료장비의 설치 및 운영에 관한 규칙 제3조(설치인정기준 등) ① 제2조에 따라 등록하려는 특수의료장비는 별표 1의 설치인정기준에 맞게 설치·운영하여야 한다. ② 제1항의 기준에 따라 특수의료장비를 운용할 영상의학과 전문의와 방사선사는 다음 각 호의 업무를 수행한다. 1. 영상의학과 전문의：특수의료장비의 의료영상 품질관리 업무의 총괄 및 감독, 영상화질 평가, 임상영상 판독 2. 방사선사：특수의료장비의 취급, 정도관리항목 실행, 그 밖의 품질관리에 관한 업무 [별표 1] 특수의료장비 설치인정기준(제3조 관련) 1. 운용인력기준 다. 판단 ⑴ 처분사유의 존재 여부 ㈎ 보건복지부가 마련한 이 사건 운영지침 중 ‘3. 특수의료장비의 설치인정기준’에는「특수의료장비의 설치 및 운영에 관한 규칙」(이하 ‘이 사건 규칙’이라 한다)에서 규정한 ‘비전속’의 의미와 관련하여 “비전속이란 최소 주 1회 이상 근무를 하여야 함을 의미한다”고 규정되어 있으나(을 제1호증 참조), 원고의 주장과 같이, 이 사건 운영지침은 상위 법령의 위임 없이 보건복지부가 담당 공무원들의 업무처리 편의를 위하여 - 15 - 마련한 것에 불과하여, 국민과 법원을 구속하는 법규로서의 효력은 없다고 보아야 한다. ㈏ 그런데 이 사건 처분서(갑 제4호증)에는 “원고가「의료법」및 이 사건 규칙을 위반”하였다는 것이 처분사유로 제시되어 있을 뿐 이 사건 운영지침과 관련한 내용은 없는바,「의료법」제38조 제1항 및 이 사건 규칙 제3조 제1항, [별표 1] 제1항에 의하면 전산화단층 촬영장치를 설치ㆍ운영하기 위해서는 비전속 영상의학과 전문의 1명 이상을 두어야 하므로, 결국 이 사건 처분사유는 이 사건 CT의 설치ㆍ운영을 위해서는 이 사건 규칙 등에서 정한 바에 따라 비전속 영상의학과 전문의 1명 이상을 두어야 하는데 원고가 그 요건을 충족하지 못하였다는 것이라고 보는 것이 타당하다. 이에 대하여 원고는, 피고가 당초 이 사건 운영지침 위반만을 이 사건 처분사유로 삼았음에도 이 사건 소송에 이르러 이 사건 규칙까지 처분사유로 제시하고 있는바, 이는 기본적 사실관계가 동일하지 아니한 처분사유 변경에 해당하여 허용될 수 없다는 취지로 주장하나, 원고가 제출한 의견에 대하여 이 사건 처분서에 첨부하여 함께 교부 한 피고의 답변서(갑 제18호증) 또는 이 사건 병원에 대한 현지 조사 당시 이 사건 병원의 행정부원장 ＿＿＿로부터 징구받은 확인서(을 제2호증의 1)에 원고가 이 사건 운영지침을 위반하였다는 내용이 기재되어 있다 하더라도, 그러한 사정만으로는 이 사건 운영지침 위반만이 이 사건 처분사유라고 볼 수는 없고, 달리 이를 인정할 증거가 없을 뿐만 아니라, 앞서 본 바와 같이 이 사건 처분사유는 원고가 이 사건 규칙 등을 위 반하였다는 것이라고 보아야 하므로, 원고의 위 주장은 받아들일 수 없다. 따라서 아래에서는 원고가 이 사건 규칙 등에서 정한 요건을 위반하였다는 처분사유가 인정되는지, 즉 비전속 영상의학과 전문의 1명 이상을 두지 않고 이 사건 CT를 설치ㆍ운영하였는지에 관하여 본다. - 16 - ㈐ 이 사건 규칙 제3조 제1, 2항 및 [별표 1] 제1항에서는 CT장비를 운용하기 위 해서는 비전속 영상의학과 전문의 1명 이상을 두도록 하면서 그 전문의로 하여금 “의료영상 품질관리 업무의 총괄 및 감독, 영상화질 평가, 임상영상 판독” 업무를 수행하 도록 규정하고 있는바, 이러한 규정은 CT장비의 적절한 설치 및 활용을 통해 국민의 건강을 보호하고 관련 진료의 적정성을 담보하기 위하여, 방사선사나 CT장비 자체의 전문가와는 별도로, 해당 진료과목의 전문가인 영상의학과 전문의로 하여금 CT장비를 전반적으로 관리하면서 활용의 적정성 등을 도모하게 하려는 취지라고 해석된다. 이러한 취지와 함께 ‘비전속’의 문언적 의미를 고려하면, 이 사건 규칙 등에서 요구하는 비전속 영상의학과 전문의는, 주 1회 등 일정한 간격을 두고 주기적으로 해당 병원에서 근무할 필요는 없다고 하더라도, 최소한 해당 의료기관과 일정한 관계를 맺고 지속적으로 의료영상의 품질관리 업무를 총괄하거나 감독하고, 영상화질을 평가하 며, 임상영상을 판독할 필요는 있다고 보는 것이 타당하다. 이러한 법리에 비추어 이 사건을 보건대, 을 제2호증의 1, 2, 을 제8호증의 2, 3 의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, ＿B＿는 가끔씩 전화를 통해 이 사건 CT 로 촬영된 의료영상에 대한 상담을 하였을 뿐 이 사건 병원에는 전혀 출근하지 아니한 사실을 인정할 수 있을 뿐만 아니라, ＿B＿가 이 사건 병원에서 수행한 업무 관련 자 료라고 원고 스스로 제출한 갑 제12호증의 기재에 의하더라도, 2011. 7. ~ 2013. 12.까지 2년 6개월의 기간 동안 ＿B＿가 검토한 영상자료는 합계 35건에 불과한바, 이러한 사실관계와 함께 이 사건이 문제되기 이전에는 ＿B＿에게 비전속의 대가로 매월 30만 원의 비교적 소액만이 지급된 점 등에 비추어 보면, ＿B＿는 이 사건 병원에서 영상의학과 전문의가 수행하여야 할 의료영상 품질관리 업무의 총괄 및 감독 업무 등을 수 - 17 - 행하지 않았다고 보는 것이 타당하다(한편 ＿B＿가 이 사건 CT에 관한 임상영상평가를 하였다는 취지의 갑 제8호증의 기재는 위와 같은 ＿B＿의 근무형태 등에 비추어 그대로 믿기 어렵고, 달리 ＿B＿가 의료영상에 대한 상담 이외에 다른 업무를 하였다는 점을 뒷받침할 증거가 없다). ㈑ 결국 원고는 비전속 영상의학과 전문의 1명 이상을 두도록 하고 있는 이 사건 규칙 등을 위반하였다고 보아야 하므로, 이 사건 처분사유는 인정되고, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. ⑵ 신뢰보호원칙 위반 여부 ㈎ 갑 제11호증의 기재만으로는 원고 주장과 같이 2011. 7.경 보건복지부가 비전속 영상의학과 전문의의 근무형태에는 아무런 제한이 없다는 취지의 견해를 표명하였다고 보기에 부족하고 달리 이를 인정할 증거가 없을 뿐만 아니라, 설령 피고 측에서 원고 주장과 같은 견해를 표명하였다고 하더라도, 그 취지가 영상의학과 전문의의 실 제 근무 여부 또는 근무형태와 전혀 무관하게 어떠한 형식으로든 계약 관계 등을 맺기 만 하면 이 사건 규칙 등에서 정한 요건을 충족한 것으로 인정하겠다는 것이라고 보기 도 어렵다. ㈏ 한편 원고가 이 사건 CT에 관하여 특수의료장비등록을 받고(갑 제2호증 참조), 매년 특수의료장비 품질관리검사에서 적합 판정을 받았다고 하더라도(갑 제9호증의 1 내지 3 참조), 그러한 사정만으로는 피고 측에서 원고에게 위와 같은 공적인 견해를 표명한 것이라고 볼 수도 없다. ㈐ 따라서 원고의 이 부분 주장은 나아가 살필 필요 없이 이유 없다. ⑶ 재량권 일탈ㆍ남용 여부 - 18 - ㈎ 구「국민건강보험법」제52조 제1항에서 ‘사위 기타 부당한 방법으로 보험급여 비용을 받은 경우’(현행「국민건강보험법」제57조 제1항에서는 ‘속임수나 그 밖의 부당 한 방법으로 보험급여비용을 받은 경우’로 개정됨)란 요양기관이 요양급여비용을 받기 위하여 허위의 자료를 제출하거나 사실을 적극적으로 은폐할 것을 요하는 것은 아니 고, 관련 법령에 의하여 요양급여비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 불구하고 이 를 청구하여 지급받는 행위를 모두 포함하므로, 신고 및 검사ㆍ측정 의무를 이행하지 않은 장비를 사용하여 실시한 요양급여비용을 받는 경우도 ‘사위 기타 부당한 방법으로 보험급여비용을 받은 경우’에 해당한다(대법원 2008. 7. 10. 선고 2008두3975 판결 참조). ㈏ 위와 같은 법리에 따라 이 사건을 보건대, 원고가 이 사건 규칙 등에서 정한 바와 달리 비전속 영상의학과 전문의를 두지 않고 이 사건 CT를 운용한 것은 그 자체 로 위법하므로, 이 사건 CT를 사용하여 실시한 요양급여비용을 지급받은 것은「국민건강보험법」제57조 제1항에서 정한 ‘속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 보험급여비용을 받은 경우’에 해당하여 그 전부가 환수의 대상이 될 수 있다. ㈐ 그런데「국민건강보험법」제57조 제1항에서는 부당지급된 요양급여비용의 전부 또는 일부를 징수하도록 규정하고 있어 원고의 경우에도 이 사건 CT 관련 요양급여비용 중 일부만의 환수 가능성도 있으나, 이 사건과 같이 실제로는 이 사건 규칙 등에서 요구하는 역할을 전혀 수행하지 않는 영상의학과 전문의를 형식적으로만 둔 채 국민의 건강과 직결되는 CT장비가 운용되는 것을 방지할 공익상의 요청과 함께 국민건강보험 재정의 건실화 등「국민건강보험법」제57조 제1항의 규정 취지 등에 비추어 보면, 설령 원고의 주장 또는 갑 제6호증의 1 내지 3, 갑 제7, 8, 17호증, 갑 제19호증의 1 내 - 19 - 지 4, 갑 제20호증의 1 내지 6의 각 기재와 같이 원고가 ＿＿영상의학과의원과 판독 위 탁계약을 맺어 영상 진단에 대한 정확도를 높여 왔다거나, 특수의료장비 품질관리검사에서도 적합 판정을 받아왔으며, 이 사건 CT에 관한 정도관리점검표를 작성하거나 관련 업체로부터 지속적으로 유지ㆍ보수를 받는 등 이 사건 CT로 인하여 국민의 건강 등 에 별다른 위해요소가 발생하지 않았을　 뿐만 아니라, 이 사건 환수금액 중에는 ＿B＿ 와 무관하게 이 사건 병원에서 근무한 다른 의사가 판독한 비용 등이 포함되어 있다고 하더라도, 그러한 사정만으로는 이 사건 CT와 관련된 요양급여비용 전부의 환수를 명 한 이 사건 처분이 지나치게 과중하여 재량권을 일탈ㆍ남용하였다고는 보이지 않는다. ㈑ 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. 3. 결론 그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 취소하고 원고의 청구를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결 한다. 재판장 판사 조병현 판사 하상혁 판사 김현보 - 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