직장가입자자격상실처분취소

서 울 고 등 법 원 제 4 행 정 부 판 결 사 건 2015누63243 직장가입자자격상실처분취소 원고, 피항소인 ＿A＿ 피고, 항소인 국민건강보험공단 제1심판결 서울행정법원 2015. 10. 8. 선고 2015구합4938 판결 변 론 종 결 2016. 2. 23. 판 결 선 고 2016. 3. 15.

1. 제1심판결을 취소한다. 2. 이 사건 소를 각하한다. 3. 소송총비용은 원고가 부담한다. - 17 -

1. 청구취지 피고가 2013. 9. 23. 원고에게 한 2011. 11. 1.로 소급하여 원고의 건강보험 가입자 자격을 직장가입자에서 지역가입자로 정정한 처분을 취소한다. 2. 항소취지 제1심판결을 취소한다. 이 사건 소를 각하한다.

1. 처분의 경위 이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는 제1심판결의 이유 제1항의 기재와 같으 므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용 한다. 2. 주장 및 판단 가. 피고의 본안전항변 이 사건 통보는 건강보험 가입자에게 보험료 납부의무를 발생시키는 등 그 권리, 의무에 직접적인 변동을 일으키지 않고 피고가 보험료 부과처분을 하기 위한 내부적인 절차에 불과한 반면, 피고의 보험료 부과처분에 의해 비로소 건강보험 가입자의 보험 료납부의무가 발생하는 것이므로, 이 사건 통보는 피고의 내부행위나 중간 처분에 해 당하여 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당하지 않는다. - 18 - 나. 관계법령 별지 관계법령 기재와 같다. 다. 판단 1) 관련법리 행정청의 어떤 행위를 행정처분으로 볼 것이냐의 문제는 추상적, 일반적으로 결 정할 수 없고, 구체적인 경우 행정처분은 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위라는 점을 염두에 두고, 관련 법령의 내용 및 취지와 그 행위가 주체·내용·형식·절차 등에 있어서 어느 정도로 행정처분으로서의 성립 내지 효력요건을 충족하고 있는지 여부, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 견련성, 그리고 법치행정의 원리와 당해 행위에 관련한 행정청 및 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 결정하여야 할 것이다(대법원 2007. 6. 14. 선고 2005두4397 판결 등 참조). 2) 이 사건 통보로 원고의 지위가 직장가입자에서 지역가입자로 변동되는지 여부 국민건강보험법은 다음과 같이 규정하고 있다. ① 사용자란 근로자가 소속되어 있는 사업장의 사업주 등에 해당하는 자를 말한다(제3조 제2호). ② 국내에 거주하는 국민은 건강보험의 가입자 또는 피부양자가 되고(제5조 제1항 본문), 가입자는 직장가입자와 지역가입자로 구분되며(제6조 제1항), 모든 사업장의 근로자 및 사용자 등은 직장가입자가 된다(제6조 제2항 본문). ③ 사업장의 사용자는 제6조 제2항에 따라 직장가입자가 되는 근로자 등을 사용하는 사업장에 해당하게 되면 그 때부터 14일 이내에 보험자에게 신고하여야 하고(제7조), 지역가입자는 적용대상사업장의 사용자로 되거나 근로자 등으로 사용된 날, 직장가입자는 그 사용관계가 끝난 날의 다음날에 각 그 자격 - 19 - 이 변동되는데(제9조 제1항 제1호, 제3호), 자격이 변동된 경우 직장가입자의 사용자 등은 자격이 변동된 날부터 14일 이내에 보험자에게 신고하여야 하고(제9조 제2항), 가입자 자격의 변동은 제8조부터 제10조까지의 규정에 따른 자격의 취득, 변동 및 상실의 시기로 소급하여 효력을 발생하며(제11조 제1항 전문) 이 경우 보험자는 그 사실을 확인할 수 있고(제11조 제1항 후문) 가입자 등은 제1항에 따른 확인을 청구할 수 있다 (제11조 제2항). 위와 같은 관계규정의 내용에서 알 수 있는 다음과 같은 사정들 즉, 국민건강보험법 제9조는 지역가입자가 적용대상사업장의 사용자로 되거나 근로자 등으로 사용된 날 직장가입자의 자격을 취득하고 직장가입자인 근로자 등은 그 사용관계가 끝난 날의 다음날에 그 자격이 상실된다고 명시적으로 규정하고 있는 점, 동법 제7조, 제9조 제2항은 사업장의 사용자는 근로자 등의 자격 등이 변동된 날로부터 14일 이내에 보험자에게 신고하여야 한다고 규정하여 지역가입자에서 직장가입자로의 자격변동 또는 직장가입자에서 지역가입자로의 자격변동은 앞서 본바와 같은 사유가 발생한 때에 발생함을 전 제로 이에 관한 신고의무를 규정하고 있는 점, 동법 제11조 제1항 전문이 보험자가 제9조에 따른 자격변동을 확인하였는지 여부와 무관하게 가입자 자격의 변동은 제9조에 따른 자격의 변동의 시기로 소급하여 효력을 발생한다고 규정하고 있어 ‘소급하여 효력을 발생한다’는 부분은 제9조에 규정한 시기에 가입자 자격이 변동된다는 것을 다시 한 번 확인하는 의미에 불과한 것으로 보이는 점, 동법 제11조 제1항 후문이 보험자의 자격변동 확인을 임의적인 절차로 규정하고 있어 만약 보험자의 자격변동 확인으로 가입자의 자격변동의 효력이 발생한다고 한다면 동법 제9조가 정한 가입자의 자격변동사 유가 발생하였음에도 보험자가 자격변동을 확인하지 않을 경우 가입자의 자격이 변동 - 20 - 하지 않게 되어 가입자의 자격변동에 따른 보험료를 부과할 수 없게 되는 불합리한 결과가 발생할 수도 있는 점 등을 종합하면, 건강보험 가입자의 자격은 피고의 동법 제11조 제1항 후문에 기한 확인행위에 기하여 비로소 변동하는 것이 아니라 동법 제9조에 기초하여 이에 정한 사유가 발생한 날에 당연히 변동된다고 봄이 상당하다. 3) 이 사건 통보가 항고소송의 대상이 되는지 여부 살피건대, 원고로 하여금 이 사건 통보의 적법성을 다투어 직장가입자인지 아니 면 지역가입자인지 여부에 대한 법적 불안을 해소하게 하는 것이 이 사건 통보에 따른 피고의 후속 조치로 인하여 발생할 수 있는 분쟁을 조기에 근본적으로 해결 할 수 있고, 앞서 본 바와 같이 피고는 이 사건 통보서에서 '이 사건 통보에 이의가 있을 경우 국민건강보험법 제87조에 따라 이의신청을 할 수 있다.‘는 취지로 안내까지 하여, 원고 로서는 이 사건 통보에 의하여 비로소 직장가입자로서의 자격을 상실한다고 보아 이 사건 통보를 행정처분으로 인식할 수도 있는 측면이 있음을 부인할 수 없다. 하지만 갑 제1 내지 5호증, 을 제1 내지 3호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종 합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들 즉, 앞서 본 바와 같이 이 사건 통보로 인하여 원고의 건강보험 가입자 자격이 직장가입자에서 지역가입자로 소급적으로 변동되는 것이 아닐 뿐만 아니라 원고에게 지역가입자로서의 보험료가 부과되는 것도 아니기 때문 에 이 사건 통보는 원고의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위는 아닌 점, 피고는 이 사건 통보를 함에 있어서 원고에게 행정절차법 제21조 제1항에 따른 사전 통 지를 하지 않았을 뿐만 아니라 행정절차법 제22조 제3항에 따른 의견제출기회를 부여 하지도 않은 점, 이 사건 통보서에는 그 근거규정으로 건강보험 가입자 자격취득 등의 확인에 관한 규정인 국민건강보험법 제11조 제1항 후문이 명시되어 있지 않을 뿐만 아 - 21 - 니라, 그 제목이 ‘사업장 지도점검 결과 통보’라고 되어 있고 그 내용은 원고가 직장가입자로서 납입한 보험료의 환급에 관한 것이 대부분이어서, 이 사건 통보로 원고에게 합계 2,050,160원의 환급금이 발생하였음을 통보하는 외에 원고에게 직장가입자 자격 상실처분을 한 것인지 여부가 불명확하므로, 이 사건 통보를 함에 있어서 행정절차법 제23조에 따라 적법하게 이유제시를 하였다고 보기 어려운 점, 이 사건 통보서에는 이 사건 통보를 한 행정청인 피고의 명칭이 기재되어 있을 뿐 행정절차법 제24조 제2항이 처분의 방식으로 규정하고 있는 담당자의 소속, 성명 및 연락처 등이 전혀 기재되어 있지 아니한 점, 위와 같이 피고가 이 사건 통보를 하면서 행정절차법이 정한 처분의 절차, 방식을 거의 따르지 않은 것을 보면, 이 사건 통보로써 원고의 직장가입자자격상 실처분을 하려고 한 것은 아닌 것으로 보이는 점, 원고도 이 사건 통보를 받은 즉시 이의를 제기한 것이 아니라, 이 사건 통보를 받은 후 피고가 2013. 10. 10. 원고에게 지역건강보험료 및 장기요양보험료 소급 증액분 합계 2,872,340원 부과처분(이하 ‘이 사건 부과처분’이라 한다)을 하자, 비로소 피고에게 이 사건 통보 및 이 사건 부과처분 등에 관하여 이의신청을 한 점, 원고는 자신이 직장가입자인지 여부에 관한 불안을 해 소하기 위하여 직장가입자 지위확인을 구하는 당사자 소송을 제기할 수 있을 뿐만 아니라 이 사건 부과처분 취소청구의 소를 제기할 수도 있는 점 등을 종합하면, 이 사건 통보는 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하지 않고 단순히 절차상의 필요에 따른 사실행위에 불과하다고 봄이 상당하다. 따라서 피고의 본안전 항변은 이유 있다. 3. 결론 그렇다면, 이 사건 소는 부적법하여 각하하여야 할 것인바, 제1심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로, 제1심판결을 취소하고, 이 사건 소를 각하하기로 하여, 주문과 - 22 - 같이 판결한다. 재판장 판사 조경란 판사 민소영 판사 이춘근 - 23 -

▣ 국민건강보험법 제3조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "근로자"란 직업의 종류와 관계없이 근로의 대가로 보수를 받아 생활하는 사람(법인의 이사와 그 밖의 임원을 포함한다)으로서 공무원 및 교직원을 제외한 사람을 말한다. 2. "사용자"란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다. 가. 근로자가 소속되어 있는 사업장의 사업주 나. 공무원이 소속되어 있는 기관의 장으로서 대통령령으로 정하는 사람 다. 교직원이 소속되어 있는 사립학교(「사립학교교직원 연금법」 제3조에 규정된 사립학교를 말한다. 이하 이 조에서 같다)를 설립·운영하는 자 3. "사업장"이란 사업소나 사무소를 말한다. 제5조(적용 대상 등) ① 국내에 거주하는 국민은 이 법에 따른 건강보험(이하 "건강보험"이라 한다)의 가입자(이하 "가입자"라 한다) 또는 피부양자가 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 제외한다. 1. 「의료급여법」에 따라 의료급여를 받는 사람(이하 "수급권자"라 한다) 2. 「독립유공자예우에 관한 법률」 및 「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」에 따라 의료보호를 받는 사람(이하 "유공자등 의료보호대상자"라 한다). 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사람은 가입자 또는 피부양자가 된다. 가. 유공자등 의료보호대상자 중 건강보험의 적용을 보험자에게 신청한 사람 나. 건강보험을 적용받고 있던 사람이 유공자등 의료보호대상자로 되었으나 건강보험의 적용배제신청을 보험자에게 하지 아니한 사람 제6조(가입자의 종류) ① 가입자는 직장가입자와 지역가입자로 구분한다. ② 모든 사업장의 근로자 및 사용자와 공무원 및 교직원은 직장가입자가 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 제외한다. 1. 고용 기간이 1개월 미만인 일용근로자 2. 「병역법」에 따른 현역병(지원에 의하지 아니하고 임용된 하사를 포함한다), 전환복무된 사람 및 무 관후보생 3. 선거에 당선되어 취임하는 공무원으로서 매월 보수 또는 보수에 준하는 급료를 받지 아니하는 사람 - 24 - 4. 그 밖에 사업장의 특성, 고용 형태 및 사업의 종류 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 사업장의 근로자 및 사용자와 공무원 및 교직원 ③ 지역가입자는 직장가입자와 그 피부양자를 제외한 가입자를 말한다. 제7조(사업장의 신고) 사업장의 사용자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하게 되면 그 때부터 14일 이내에 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 보험자에게 신고하여야 한다. 제1호에 해당되어 보험자에게 신고한 내용이 변경된 경우에도 또한 같다. 1. 제6조제2항에 따라 직장가입자가 되는 근로자·공무원 및 교직원을 사용하는 사업장(이하 "적용대상사업장"이라 한다)이 된 경우 2. 휴업·폐업 등 보건복지부령으로 정하는 사유가 발생한 경우 제8조(자격의 취득 시기 등) ① 가입자는 국내에 거주하게 된 날에 직장가입자 또는 지역가입자의 자격을 얻는다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 그 해당되는 날에 각각 자격을 얻는다. 1. 수급권자이었던 사람은 그 대상자에서 제외된 날 2. 직장가입자의 피부양자이었던 사람은 그 자격을 잃은 날 3. 유공자등 의료보호대상자이었던 사람은 그 대상자에서 제외된 날 4. 제5조제1항제2호가목에 따라 보험자에게 건강보험의 적용을 신청한 유공자등 의료보호대상자는 그 신청한 날 ② 제1항에 따라 자격을 얻은 경우 그 직장가입자의 사용자 및 지역가입자의 세대주는 그 명세를 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 자격을 취득한 날부터 14일 이내에 보험자에게 신고하여야 한다. 제9조(자격의 변동 시기 등) ① 가입자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하게 된 날에 그 자격이 변동된다. 1. 지역가입자가 적용대상사업장의 사용자로 되거나, 근로자·공무원 또는 교직원(이하 "근로자등"이라 한다)으로 사용된 날 2. 직장가입자가 다른 적용대상사업장의 사용자로 되거나 근로자등으로 사용된 날 3. 직장가입자인 근로자등이 그 사용관계가 끝난 날의 다음 날 4. 적용대상사업장에 제7조제2호에 따른 사유가 발생한 날의 다음 날 5. 지역가입자가 다른 세대로 전입한 날 ② 제1항에 따라 자격이 변동된 경우 직장가입자의 사용자와 지역가입자의 세대주는 다음 각 호의 구분 에 따라 그 명세를 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 자격이 변동된 날부터 14일 이내에 보험자에게 신고하여야 한다. - 25 - 1. 제1항제1호 및 제2호에 따라 자격이 변동된 경우: 직장가입자의 사용자 2. 제1항제3호부터 제5호까지의 규정에 따라 자격이 변동된 경우: 지역가입자의 세대주 ③ 법무부장관 및 국방부장관은 직장가입자나 지역가입자가 제54조 제3호 또는 제4호에 해당하면 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 그 사유에 해당된 날부터 1개월 이내에 보험자에게 알려야 한다. 제10조(자격의 상실 시기 등) ① 가입자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하게 된 날에 그 자격을 잃는다. 1. 사망한 날의 다음 날 2. 국적을 잃은 날의 다음 날 3. 국내에 거주하지 아니하게 된 날의 다음 날 4. 직장가입자의 피부양자가 된 날 5. 수급권자가 된 날 6. 건강보험을 적용받고 있던 사람이 유공자등 의료보호대상자가 되어 건강보험의 적용배제신청을 한 날 ② 제1항에 따라 자격을 잃은 경우 직장가입자의 사용자와 지역가입자의 세대주는 그 명세를 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 자격을 잃은 날부터 14일 이내에 보험자에게 신고하여야 한다. 제11조(자격취득 등의 확인) ① 가입자 자격의 취득·변동 및 상실은 제8조부터 제10조까지의 규정에 따른 자격의 취득·변동 및 상실의 시기로 소급하여 효력을 발생한다. 이 경우 보험자는 그 사실을 확인할 수 있다. ② 가입자나 가입자이었던 사람 또는 피부양자나 피부양자이었던 사람은 제1항에 따른 확인을 청구할 수 있다. 제69조(보험료) ① 공단은 건강보험사업에 드는 비용에 충당하기 위하여 제77조에 따른 보험료의 납부의무자로부터 보험료를 징수한다. ④ 직장가입자의 월별 보험료액은 다음 각 호에 따라 산정한 금액으로 한다. 1. 보수월액보험료: 제70조에 따라 산정한 보수월액에 제73조제1항 또는 제2항에 따른 보험료율을 곱하여 얻은 금액 2. 소득월액보험료: 제71조에 따라 산정한 소득월액에 제73조제1항 또는 제2항에 따른 보험료율의 100 분의 50을 곱하여 얻은 금액 ⑤ 지역가입자의 월별 보험료액은 세대 단위로 산정하되, 지역가입자가 속한 세대의 월별 보험료액은 제72조에 따라 산정한 보험료부과점수에 제73조제3항에 따른 보험료부과점수당 금액을 곱한 금액으로 한다. - 26 - 제87조(이의신청) ① 가입자 및 피부양자의 자격, 보험료등, 보험급여, 보험급여 비용에 관한 공단의 처분에 이의가 있는 자는 공단에 이의신청을 할 수 있다. 제94조(신고 등) ① 공단은 사용자, 직장가입자 및 세대주에게 다음 각 호의 사항을 신고하게 하거나 관계 서류(전자적 방법으로 기록된 것을 포함한다. 이하 같다)를 제출하게 할 수 있다. 1. 가입자의 거주지 변경 2. 가입자의 보수·소득 3. 그 밖에 건강보험사업을 위하여 필요한 사항 ② 공단은 제1항에 따라 신고한 사항이나 제출받은 자료에 대하여 사실 여부를 확인할 필요가 있으면 소속 직원이 해당 사항에 관하여 조사하게 할 수 있다. ▣ 국민건강보험법 시행령 제9조(직장가입자에서 제외되는 사람) 법 제6조제2항제4호에서 "대통령령으로 정하는 사업장의 근로자 및 사용자와 공무원 및 교직원"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람을 말한다. 1. 비상근 근로자 또는 1개월 동안의 소정( )근로시간이 60시간 미만인 단시간근로자 2. 비상근 교직원 또는 1개월 동안의 소정근로시간이 60시간 미만인 시간제공무원 및 교직원 3. 소재지가 일정하지 아니한 사업장의 근로자 및 사용자 4. 근로자가 없거나 제1호에 해당하는 근로자만을 고용하고 있는 사업장의 사업주 ▣ 행정절차법 제21조(처분의 사전 통지) ① 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 다음 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 1. 처분의 제목 2. 당사자의 성명 또는 명칭과 주소 3. 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거 4. 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 5. 의견제출기관의 명칭과 주소 6. 의견제출기한 - 27 - 7. 그 밖에 필요한 사항 ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에 따른 통지를 하지 아니할 수 있다. 1. 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우 2. 법령등에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경우에 그 자격 이 없거나 없어지게 된 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우 3. 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 제22조(의견청취) ① 행정청이 처분을 할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 청문을 한다. [각 호 생략] ② 행정청이 처분을 할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 공청회를 개최한다. [각 호 생략] ③ 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 때 제1항 또는 제2항의 경우 외 에는 당사자등에게 의견제출의 기회를 주어야 한다. ④ 제1항부터 제3항까지의 규정에도 불구하고 제21조제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 당사자가 의견진술의 기회를 포기한다는 뜻을 명백히 표시한 경우에는 의견청취를 하지 아니할 수 있다. 제23조(처분의 이유 제시) ① 행정청은 처분을 할 때에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다. 1. 신청 내용을 모두 그대로 인정하는 처분인 경우 2. 단순·반복적인 처분 또는 경미한 처분으로서 당사자가 그 이유를 명백히 알 수 있는 경우 3. 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우 ② 행정청은 제1항제2호 및 제3호의 경우에 처분 후 당사자가 요청하는 경우에는 그 근거와 이유를 제시하여야 한다. 제24조(처분의 방식) ① 행정청이 처분을 할 때에는 다른 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 문서로 하여야 하 며, 전자문서로 하는 경우에는 당사자등의 동의가 있어야 한다. 다만, 신속히 처리할 필요가 있거나 사 안이 경미한 경우에는 말 또는 그 밖의 방법으로 할 수 있다. 이 경우 당사자가 요청하면 지체 없이 처분에 관한 문서를 주어야 한다. ② 처분을 하는 문서에는 그 처분 행정청과 담당자의 소속·성명 및 연락처(전화번호, 팩스번호, 전자우 편주소 등을 말한다)를 적어야 한다. - 28 -