과징금부과처분 취소 등

서울행정법원 제 1 2 부 판결 사건 2021구합89275 과징금부과처분 취소 등 원고 A 소송대리인 변호사 김준래, 이서임 피고 보건복지부장관 변론종결 2023. 5. 18. 판결선고 2023. 7. 13.

1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2021. 9. 8. 원고에게 한 1,520,116,150원의 과징금 부과처분을 취소한다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 제주시 B에서 의료급여법 제2조 제2호에 따른 의료급여기관인 C병원(이하 '이 사건 병원'이라 한다)을 개설, 운영하는 자이다. 나. 피고는 2018. 7. 9.부터 2018. 7. 13.까지 사이에 구 국민건강보험법(2022. 12. 27. 법률 제 19123호로 개정되기 전의 것) 제97조 및 의료급여법 제32조에 따라 이 사건 병원에 대하여 현지조사(이하 '이 사건 현지조사'라 한다)를 실시하였다. 다. 피고는 2021. 9. 8. 이 사건 현지조사 결과에 따라 이 사건 병원에 대하여 아래와 같은 내용으 로 행정처분을 확정해 통보하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다). [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 을 제3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 원고 주장의 요지 아래와 같은 이유로 이 사건 처분은 위법하므로 취소되어야 한다. 1) 이 사건 현지조사의 절차상 위법 가) 의료기관에 대한 현지조사 절차에서 보건복지부 소속 공무원이 실제로 참여하지 않고, 건강보험심사평가원 소속 직원들만으로 이루어진 때에는, 적법한 현지조사권한이 없는 자가 시행한 것으로서 위법하다고 보아야 한다. 이 사건 현지조사의 경우 원고가 서명을 거부한 확인서에 건강보험심사평가원 소속 조사자들만 연대하여 서명한 것을 보더라도 보건복지부 소속 공무원이 참여하지 않은 사실을 쉽게 알 수 있는바, 이 사건 현지조사는 권한이 없는 자가 시행한 것으로서 위법하고, 이 사건 처분은 위법한 현지조사에서 취득한 자료에 기초한 것으로서 위법하다. 나) 이 사건 현지조사 당시 조사자는 D에게 전화해 자신이 보건복지부 소속인 것처럼 허위의 사실을 고지하였을 뿐, 보건복지부 소속 공무원임을 나타낼 수 있는 증표나 보건복지부령에 따른 서류 등을 제시하지 아니하였고, 통화의 목적이나 녹음 여부를 고지하지도 아니한 채 원하는 답변을 유 도하기 위한 의도적인 질문만을 하였으며, 녹음한 내용을 악의적으로 왜곡, 변형하여 전화진술내용 보고를 작성하기까지 하였으므로, 결국 위법한 조사 절차에서 취득한 전화진술내용은 증거로 쓸 수 없음에도 불구하고, 이 사건 처분은 위 전화진술내용을 기초로 한 것이어서 위법하다. 2) 처분사유에 관한 사실오인 원고는 이 사건 현지조사 과정에서 작성된 확인서의 기재 내용이 사실과 달라 날인을 거부하였는 바, 위 확인서에는 마치 D, E가 환자 간호를 전담하는 간호사가 아닌 것처럼 기재되어 있으나, 이 사건 병원은 정신건강의학과 진료실과 약제실이 함께 있는 구조여서, D, E는 외래병동 업무 중 자리를 이탈하여 다른 업무를 병행한 것이 아니고, 단지 자동약품조제기를 통하여 조제된 약 봉투에 환자의 이름을 기재하여 교부하는 정도의 일을 하였을 뿐인데, 이는 정신건강의학과 외래병동 업무에 당연히 포함된 것으로 보아야 한다. 나아가 약품을 정리하는 일은 보건복지부의 질의회신에 의하더라도 진료보조 행위의 일환인 약무보조 행위로서 외래간호 업무에 포함되는데다가 외래환자들 에 대한 진료 시간이 끝난 이후에야 이루어졌고, 여기에다가 급여대장상 위 D, E가 간호과 소속으 로 기재되어 있는 점 등을 보태어 보면, 간호사 D, E는 정신건강의학과 외래병동에 배치되어 환자 간호를 전담한 것이 명백하므로, 이 사건 처분은 잘못된 확인서의 내용에 기반한 탓에 사실을 오인 한 하자가 있다. 3) 구체적 타당성 위배 이 사건 병원은 진료과목이 3개에 불과한 소규모 기관으로서 인력이 충분하지 않고, 이에 정신건강의학과 간호사가 내과에서 수면내시경 검사를 받는 환자의 사지를 고정하여 낙상사고를 방지하는 일과 같이 다른 부서의 중요하지 않은 업무를 도와주는 일이 간혹 있었을 뿐인바, 이를 두고 내과 보조 업무를 수행한다고 본 것은 지나친 비약인 데다가, 실제로 이 사건 병원에서 수면내시경 검사를 받은 환자의 수가 현저히적으며, 수면내시경 검사에 소요되는 시간도 비교적 짧은 점 등을 감안 하면, 설령 간호사 D이 내시경 보조업무를 하였다고 하더라도 그를 간호전담인력으로 평가하는 것이 정신건강의학과 입원료 차등제의 제도적 취지와 목적에 어긋난다고 보기 어렵다. 4) '속임수나 그 밖의 부당한 방법'에 관한 법리오해 속임수나 그 밖의 부당한 방법에 의하여 요양급여비용을 수령한 것인지 여부는 국민건강보험법령의 규정을 위반하였다는 '형식'이 아니라 국민건강보험법령에서 정한 요양급여의 기준에 미달하거나 그 기준을 초과하는 등의 다른 사정이 있는지 여부인'실질'에 따라 판단하여야 하는바, 이 사건 병원은 간호사 인력 수급과 근무 시간 충족에 문제가 없었으므로, 정신건강의학과 간호사가 타부서에 극히 미미한 도움을 주었다는 이유만을 들어 원고가 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 요양급여비용을 받았다고 볼 수 없다. 5) 개정된 고시의 소급 적용 2019. 10. 4. 보건복지부고시 제2019-215호 개정된 '의료급여수가 기준 및 일반기준'은 정신건강의학과 입원료 차등제를 개선하면서, 단시간 근무 간호사의 부분 근로를 인정하고, 간호인력 산 정방법을 간호사들이 실제로 근무한 일수에 따라 산정하는 것으로 변경하였는데, 이는 종전 법령의 미비점에 대한 반성적 고려에서 이루어진 개정인데다가 피고가 이 사건 처분을 할 무렵에는 이미 위 개정된 고시가 시행 중이었는바, 법령이 처분의 상대방에게 유리하게 개정되거나 신설된 경우 피적용자에게 유리한 신법을 적용함이 마땅하고, 위 개정된 고시에 따라 이 사건 병원의 기관등급을 산정하면 원고가 처음 신고한 등급과 차이가 없다. 6) '의료급여 절차위반 청구 및 약제비 부당청구' 부분을 과징금 산정의 기초자료로 삼은 위법성 이 사건 병원의 외래환자들이 간혹 의료급여의뢰서를 지참하지 아니한 상태로 내원하여 진료를 받 고도, 이후 약속과 달리 서류를 보완을 하지 아니하는 경우가 있는바, 이는 고의적으로 잘못된 자료에 기반하여 의료급여비용을 청구하는 행위와 본질적으로 다르다는 점을 참작할 필요가 있다. 나아가 원외처방에 따른 약제비의 경우 국민건강보험공단이 원외처방전을 발행한 의료기관에 민법상 불법행위로 인한 손해배상책임을 묻는 방법으로 이를 회수하고 있고, 국민건강보험법상 부당금액에는 해당하지 않는바, 피고가 위 약제비를 부당금액 산정에 포함시켜 이 사건 처분의 과징금 액수를 산정한 것은 위법하다. 7) 재량권 일탈·남용 이 사건 처분은 재량행위에 해당하는데, 피고는 위법한 절차에 의해 수집된 불확실한 증거나 실체 관계에 부합하지 않는 확인서에 기초해 지나치게 과다한 액수의 과징금을 부과하였는바, 이익형량을 현저히 해태한 것으로 보아야 한다. 제재적 처분기준에 정하여진 과징금의 수액은 정액이 아니라 최고한도액일 뿐인데 피고는 어느 정도가 적정한 과징금의 액수인지에 관하여 합리적인 범위에 서 판단하였어야 할 것임에도 재량참작을 전혀 하지 아니하였다. 여기에다가 정신건강의학과 입원료 차등제에 관한 보건복지부 고시가 일부 개정된 점, 이 사건 병원이 건강보험심사평가원으로부터 권역별 우수병원으로 지정된 점, 이 사건 병원이 재정적으로 열악한 상황에 처해 있고, 폐업할 경우 지역 내 의료서비스의 제공에 상당한 공백이 발생할 것으로 우려되는 점 등을 보태어 보면, 이 사건 처분은 비례원칙을 위반한 처분으로서 재량권을 일탈·남용하여 위법하다. 나. 관계 법령 별지 기재와 같다. 다. 판단 1) 이 사건 현지조사의 절차상 위법 여부 가) 권한이 없는 자가 시행한 것으로서 위법한지 여부 (1) 의료급여법 제32조 제2항에 의하면, 피고는 의료급여기관에 대하여 진료·약제의 지급 등 의료급여에 관한 보고 또는 관계 서류의 제출을 명하거나 소속 공무원으로 하여금 질문을 하게 하거나 관계 서류를 검사하게 할 수 있는데, 국민건강보험법 제62조에 의하면, 건강보험심사평가원은 요양급여비용을 심사하고 요양급여의 적정성을 평가하기 위하여 설립된 법인이기는 하지만, 같은 법 제63조 제1항 제5, 6호는 '다른 법률에 따라 지급되는 급여비용의 심사 또는 의료의 적정성 평가에 관하여 위탁받은 업무', '그 밖에 이 법 또는 다른 법령에 따라 위탁받은 업무'도 심사평가원이 관장하는 업무로 규정하고 있고, 같은 법 제96조 제2항에 따라 심사평가원은 요양기관 등에 대하여 요양급여비용을 심사하고 요양급여의 적정성을 평가하기 위하여 주민등록·출입국관리·진료기록·의약품 공급 등의 자료로서 대통령령으로 정하는 자료를 제공하도록 요청할 수 있으며, 한편, 행정절차법 제8조 제1항은 행정청이 '인원·장비의 부족 등 사실상의 이유로 독자적인 직무 수행이 어려운 경우'(제2호), '다른 행정청에 소속되어 있는 전문기관의 협조가 필요한 경우'(제3호), '다른 행정청의 응원을 받아 처리하는 것이 보다 능률적이고 경제적인 경우'(제5호) 등에 해당하면 다른 행정청에 행정응원을 요청할 수 있다고도 규정한다. (2) 위와 같은 각 규정의 내용과 취지에 비추어 보면, 의료급여기관 관계인에게 질문하거나 관계서 류를 검사할 수 있는 주체는 보건복지부 소속 공무원이기는 하지만, 국민건강보험법에 따른 요양급여비용의 심사기관인 건강보험심사평가원은 요양급여비용의 심사·조정, 요양급여의 적정성 평가 등 의 확인을 위하여 필요한 자료를 요청하는 범위 내에서는 독자적인 행정조사권을 가지므로, 다른 법률에 따라 지급되는 급여비용의 심사에 관하여 위탁받은 업무를 수행하기 위해 필요하다고 인정되는 범위 내에서는 조사업무를 수행할 수도 있다고 해석되며, 나아가 피고는 의료급여법에 따라 의료급여기관에 관련된 자료의 제출을 명하거나 소속 공무원으로 하여금 관계 서류를 검사하게 할 때에 행정절차법 조항에 근거하여 국민건강보험공단 또는 건강보험심사평가원에 행정응원을 요청 하여 보조를 받을 수도 있는 것인바, 살피건대, 건강보험심사평가원 소속 직원들이 이 사건 병원에서 조사업무를 수행하였다고 하더라도 그러한 업무수행은 피고의 위탁 내지 요청에 의하여 공무를 수행하거나 보조하는 지위에서 이 사건 현지조사 업무에 협조한 것으로 볼 수 있고, 달리 피고나 보건복지부 소속 공무원이 이 사건 현지조사 결정·명령·수행 단계에 전혀 관여하지 않았다거나 이 사건 현지조사가 보건복지부 소속 공무원의 실질적인 지휘·감독 없이 위법하게 실행되었다고 볼 만한 사정은 찾을 수 없어서, 그 당시 현장에 보건복지부 소속 공무원이 없었다는 사정만으로는 이 사건 현지조사가 아무런 조사권한 없는 건강보험심사평가원 직원들에 의해서만 이루어진 것으로서 위법하다고 평가할 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다(설령 원고 주장과 같이 보건복지부 소속 공무원들에게만 조사권한이 있다고 하더라도, 피고가 건강보험심사평가원 소속 직원들을 조사자로 지정하였고, 건강보험심사평가원도 위에서 본 바와 같은 법령에 따라 의료급여와 관련하여 위탁 내지 요청받은 업무를 수행할 수 있는 점 등에 비추어 보면, 위와 같은 정도의 절차상 하자만으로는 이 사건 처분을 취소할 정도의 위법한 하자라고 보기 어렵다). 나) 간호사 D을 위법하게 조사하였는지 여부 (1) 의료급여법 제32조 제4항은 '질문 또는 조사를 하는 소속 공무원은 그 권한을 표시하는 증표 및 조사기간, 조사범위, 조사담당자, 관계법령 등 보건복지부령으로 정하는 사항이 기재된 서류를 지니고 이를 관계인에게 보여주어야 한다.'고 규정하고 있고, 나아가 행정조사기본법 제11조에 의하면, 조사원이 사업장 등에 출입하여 현장조사를 실시하는 경우에는 행정기관의 장이 조사목적 등 당해 행정조사와 관련하여 필요한 사항을 기재한 현장출입조사서 또는 법령등에서 현장조사시 제시 하도록 규정하고 있는 문서를 조사대상자에게 발송하되(제1항), 현장조사를 하는 조사원은 그 권한을 나타내는 증표를 지니고 이를 조사대상자에게 내보여야 하며(제2항), 한편, 같은 법 제5조는 '행정기관은 법령등에서 행정조사를 규정하고 있는 경우에 한하여 행정조사를 실시할 수 있다. 다만, 조사대상자의 자발적인 협조를 얻어 실시하는 행정조사의 경우에는 그러하지 아니하다.', 제20조 제1항은 '행정기관의 장이 제5조 단서에 따라 조사대상자의 자발적인 협조를 얻어 행정조사를 실시 하고자 하는 경우 조사대상자는 문서·전화·구두 등의 방법으로 당해 행정조사를 거부할 수 있다.'라고 각 규정한다. (2) 앞서 본 각 규정의 내용과 취지에 의하면, 의료급여법이 질문 또는 조사를 하는 공무원에게 그 권한을 표시하는 증표나 보건복지부령으로 정하는 사항이 기재된 서류를 보여주어야 할 의무를 부과한 것은 원칙적으로 사업장 등에 출입하는 현장조사를 실시하거나 조사대상자를 직접 대면하여 조사를 실시하는 경우를 전제하였다고 보일 뿐, 조사대상자에게 전화하여 그 진술을 청취하는 경우에도 반드시 위와 같은 절차를 거쳐야만 그러한 조사가 적법하다는 취지로 규정한 것은 아니라고 보 이고, 나아가 조사대상자의 자발적인 협조를 얻은 경우에는 법령 등의 규정과 관계없이 행정조사를 실시할 수도 있으므로, 조사대상자가 당해 행정조사를 거부하지 아니하고 이에 응한 이상 조사대상자에 대한 강박, 기망 등으로 자유로운 의사에 기하여 진술하였다고 보기 어렵다는 등의 특별한 사정이 없는 한 관계 법령에서 정한 절차적 요건을 엄밀히 준수하지 아니하였다는 사정만으로는 이를 위법하다고 단정할 수 없다. (3) 이 사건 현지조사 과정에서 조사자 F은 조사대상자인 D에게 전화하여 이 사건 병원에 대한 현지조사를 실시하는 중이라는 사실을 알리고, 이와 관련하여 D에게 이 사건 병원에서 근무하는 동안 수행한 업무의 내용을 질의한 다음 D이 자발적으로 답변하는 내용을 청취하였을 뿐인바, 그 과정에서 권한을 표시하는 증표나 보건복지부령에 따른 서류를 제시하지 아니하였다고 하더라도 이러한 조사절차가 위법한 것이라고 평가하기는 어렵고, 또한 원고가 제출한 녹취록(갑 제14호증)에 의하더라도 위 조사자 F은 D에게 '보건복지부에서 현지조사를 나왔다.'라고 말하여 이 사건 현지조사를 주관하는 기관이 보건복지부임을 알렸던 것이지, 자신이 보건복지부 소속 공무원이라고 허위의 사실을 고지함으로써 D을 기망하였던 것이라고 보기도 어려우며, 단순히 해당 전화통화 내용이 녹음 되고 있다는 사실을 고지하지 아니하거나 다른 조사대상자로부터 이미 들은 내용을 재차 확인하는 취지로 질문하였다고 하더라도, 그러한 사정들만으로는 위 D에 대한 조사를 실시하는 과정에 어떠 한 절차상 하자가 있다고 볼 수 없다. (4) 더욱이 피고가 제출한 전화진술내용(을 제6호증)은, 조사자 F이 전화통화의 방법을 이용하여 조사대상자 D으로부터 청취한 내용의 요지를 기재한 보고문서일뿐, 위 통화 내용을 그대로 문서화 한 녹취록이 아닌데다가, 원고가 제출한 녹취록(갑 제14호증)과 비교하여 보더라도 원고 주장과 달리 D이 진술한 내용을 악의적으로 왜곡하거나 변형하였다고 보이지는 아니하며, 증거수집의 수단· 방법이 현저히 반사회적이거나 인격권을 중대하게 침해하는 경우와 같이 극히 예외적인 사정이 존 재하지 않는 한 엄격한 증거법칙 하에서 증거능력이 제한되는 형사소송절차와 이 사건 행정소송절 차를 동일하게 취급할 수는 없으므로, 위 전화진술내용(을 제6호증)을 이 사건 처분의 기초자료로 삼은 데에 어떠한 잘못이 있다고 할 수도 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 받아들이지 않는다. 2) 처분사유에 관한 사실을 오인한 잘못이 있는지 여부 가) 인정사실 (1) 원고는 이 사건 현지조사 당시인 2018. 7. 13. '의료급여 정신건강의학과 입원료 차등제 산정기준 위반 청구', '의료급여 절차규정 위반청구' 등 이 사건 처분의 처분사유가 구체적으로 기재된 확인서에 날인을 거부하였고, 이에 조사자들인 건강보험심사평가원 소속 공무원들이 위 확인서에 연대하여 서명하였다. (2) 간호사 E는 2018. 7. 9. 및 2018. 7. 12. 각 아래와 같은 내용의 사실확인서를 작성하여 제출 하였다. (3) 이 사건 병원 소속 약사는 2018. 7. 12. 아래와 같은 내용의 사실확인서를 작성하여 제출하였다. (4) 간호사 D은 2017. 7. 13. 조사자 F과 사이에 아래와 같은 내용의 전화통화를 하였다. - 1 0 - (5) 한편, D이 2017. 8. 2., 2017. 1. 17. 및 2017. 10. 2. 이 사건 병원에 제출한 각 휴가원에는 그 소속이 '약제실' 또는 '약국'으로 기재되어 있다. [인정 근거] 다툼 없는 사실, 을 제1, 4 내지 7호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 나) 관련 법리 (1) 행정관청이 현지조사를 실시하는 과정에서 조사의 상대방으로부터 구체적인 위반 사실에 대하여 이를 자인하는 내용의 확인서를 작성 받았다면, 그 확인서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작 성되었거나 그 내용의 미비 등 때문에 구체적인 사실에 대한 증명 자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 확인서의 증거가치는 쉽게 부인할 수 없다(대법원 2002. 12. 6. 선고 2001 두2560 판결 등 참조). (2) 항고소송에서 당해 처분의 적법성에 대한 증명책임은 원칙적으로 그 처분의 적법을 주장하는 처분청에 있지만, 처분청이 주장하는 당해 처분의 적법성에 관하여 합리적으로 수긍할 수 있는 정 도로 증명이 있는 경우에는 그 처분은 정당하고, 이와 상반되는 예외적인 사정에 대한 주장과 증명은 상대방에게 그 책임이 돌아간다고 봄이 상당하다(대법원 2016. 10. 27. 선고 2015두42817 판결 등 참조). 다) 구체적 판단 앞서 인정한 사실, 앞서 든 증거들에다가 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 아래와 같은 사실 및 사정을 종합하여 보면, 간호사 D은 2015. 7. 27.부터 2017. 10.31.까지 및 2017. 12. 1.부터 2018. 4. 30.까지 정신건강의학과 외래 업무 외에 약국, 내시경 보조 업무를 수행하였고, 간호사 E는 2018. 4. 9.부터 이 사건 현지조사 당시까지 정신건강의학과 외래 업무와 함께 약국 업무를 수행하였으므로, 각 해당 기간 동안 정신건강의학과 외래병동에서 환자 간호업무를 전담하였다 고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 처분의 처분사유 중 '정신건강의학과 입원료 차등제 산정기준 위반 청구' 부분은 충분히 인정되고, 이와 다른 전제에 선 원고의 주장은 이유 없다. (1) 간호사 E와 이 사건 병원 소속 약사는 이 사건 현지조사 당시 이 사건 처분의 처분사유를 인정 하는 내용의 사실확인서를 작성하였고, 간호사 D도 전화 조사 시 같은 내용의 진술을 하였는바, 위 사실확인서의 기재 내지 진술이 작성자나 진술자의 진정한 의사에 반하여 강제로 작성·진술되었다 거나 그 내용의 미비 등으로 인하여 구체적인 사실에 대한 증명자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 - 1 1 - 사정은 찾아볼 수 없다. (2) 간호사 E가 작성한 사실확인서에 따르면, '약국 재고 파악 (부업무)', '약국내 업무 - 약포지 분 류(환자별), 약봉투 이름 적기, 재고 파악' 등을 수행하였다는 것이고, 이 사건 병원 소속 약사가 작성한 사실확인서에 의하더라도 간호사 E와 그 전임자인 간호사 D은 '재고, 조제 보조', '약국 보조업무' 등을 수행하였다는 것인바, 위 문언들의 객관적인 의미는 '간호사 D, E가 약국 내지 약제실에 서 약국 고유의 업무를 보조하였다.'는 것으로써 그 전후 맥락과 작성 경위 등에 비추어 볼 때 간호사 D, E가 이 사건 처분의 처분사유에 해당하는 기간 동안 정신건강의학과 외래병동에서 환자 간호 업무만을 전담한 것은 아니라는 의미로 기재하였다고 봄이 타당하다. (3) 원고는, 간호사 D, E가 정신건강의학과 외래 업무 중 자리를 이탈하면서까지 다른 일을 하였던 것은 아니고, 단순히 자동약품조제기를 통하여 조제된 약 봉투에 환자의 이름을 기재하여 교부하는 정도의 일만을 하였을 뿐이며, 약품 정리 등의 업무는 외래환자에 대한 진료시간이 끝난 이후에 수 행하였다는 취지로 주장하지만, 원고가 제출한 갑 제3, 4, 6, 7, 13, 18, 21 내지 24호증(가지번호 있는 증거는 가지번호 포함)의 각 기재 또는 영상만으로는 이를 인정하기에 부족하고, 오히려 간호사 D의 진술에 의하면, '여기저기 도와주면서 돌아다녔다.'는 것이어서 위 간호사들이 '약제실 내 정신과 간호실'에서만 근무하였다는 주장은 객관적 사실과 명백히 다르다고 보이며, 특히 위 E나 이 사건 병원에서 약사로 근무하였던 G가 이 사건 현지조사 및 이 사건 처분이 있은 날로부터 상당 한 시일이 경과한 이후에서야 원고의 부탁을 받아 그 주장에 부합하는 취지로 작성한 각 사실확인서 만으로는 앞서 인정한 사실을 뒤집기에 부족한데다가, 달리 원고가 주장하는 사실을 인정할 만한 증거가 없다. (4) 보건복지부 의료자원정책과 질의회신 내용(갑 제15호증)은 간호조무사의 업무범위 일반에 관 한 것일 뿐이고, 이 사건 처분의 처분사유는 간호사 D, E가 정신건강의학과 외래병동에 배치된 간 호사로서 '환자 간호업무'를 '전담'하지 아니하였다는 취지인바, 위 질의회신 내용만을 들어 간호사 D, E가 수행한 약품 정리, 재고파악 등 약국 보조 업무가 정신건강의학과 외래병동의 환자 간호업무에 당연히 포함된다고 해석할 수는 없다. (5) 한편, 휴가원(을 제7호증)은 인사에 관한 사항에 속하는 연차유급휴가 신청을 위하여 근로자인 간호사 D이 직접 작성해 사용자인 원고에게 제출하는 서류이므로, 그 증거가치가 근로계약서나 급 - 1 2 - 여대장과 비교하여 현저히 낮다고 섣불리 단정할 수 없고, 나아가 위 휴가원의 기재 내용 중 '소속' 부분은 단순히 근로를 제공한 장소가 아니라 통상적인 용례에 비추어 '근무한 부서'를 의미하는 것이라고 보이는바, 해당 부분에 '약제실' 내지 '약국'이라고 기재한 점은 최소한 위 간호사 D의 주된 업무 중 하나가 약국 고유의 업무에 포함되는 것이었다는 사실을 뒷받침할 만한 유력한 정황에 해당 한다. (6) 결국 원고는 정신건강의학과 외래병동과 약국을 병행 근무하거나 다른 부서의 보조 업무까지 수행한 간호사들을 산정대상에서 제외하여야 함에도, 실제 근무사실과 다르게 정신건강의학과 외래병동에서 환자 간호업무를 전담하는 간호사로 포함·신고하여 의료급여비용 282,914,766원을 부당청구 하였다고 봄이 상당하다. 3) 이 사건 처분이 구체적 타당성에 위배되는지 여부 가) 정신건강의학과 입원료 차등제는 정신건강의학과 전문의료급여기관이 정신건강의학과 의료인 등을 확보한 수준에 따라 정신건강의학과 수진자에게 제공하는 의료급여서비스의 질에 차이가 있음을 전제로, 이를 의료급여비용의 산정에 반영함으로써 의료급여의 제공과 해당 급여비용 사이의 적정성을 도모하는 한편, 정신건강의학과 의료인 등의 확보수준에 따라 차등 보상을 시행함으로써 의료급여서비스의 적정 수준의 유지나 향상을 추구하기 위한 것이다. 나) 원고는 간호사 D이 수면내시경 검사를 보조하는 업무를 수행한 시간이 극히 미미하여 환자 간 호업무를 전담한 간호사가 아니라고 볼 수 없다는 취지로 주장하는 것이지만, 앞서 본 바와 같이 간 호사 D의 진술에 의하더라도, 내시경 검사 보조는 위 간호사 D이 병행한 업무들 중 대표적인 예시 에 해당할 뿐, 이외에도 여러 장소나 부서를 돌아다니면서 그 때마다 필요에 따라 다양한 업무를 보 조하였던 데다가, 간호사 D, E는 상당한 기간 동안 약국 고유의 업무를 보조하는 행위를 지속적으 로 하였다고 보이는바, 이를 정신건강의학과 입원료 차등제 적용기준에서 정한 환자 간호업무라고 평가하기는 어렵고, 위 정신건강의학과 입원료 차등제의 목적과 취지에 비추어 보더라도, 병행한 업무에 비교적 적은 시간이 투입되었다는 사정만을 들어 환자 간호 외의 업무를 한 경우에 해당하는 지 여부에 관한 판단을 달리 할 수는 없으므로, 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장도 받아들이지 않는다. 4) '속임수나 그 밖의 부당한 방법'에 관한 법리를 오해하였는지 여부 - 1 3 - 가) 관련 법리 국민건강보험법 제85조 제1항 제1호에서 "속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 보험자 · 가입자 및 피부양자에게 요양급여비용을 부담하게 한 때"라 함은 요양기관이 요양급여비용을 받기 위하여 허위의 자료를 제출하거나 사실을 적극적으로 은폐할 것을 요하는 것은 아니고, 관련 법령에 의하여 요양급여비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 불구하고, 이를 청구하여 지급받는 행위를 모두 포 함한다고 할 것이다(대법원 2010. 9. 30. 선고 2010두8959 판결 등 참조). 한편, 특별한 사정이 없는 한 위와 같은 법리는 의료급여법 제23조 제1항의 경우에도 그대로 적용된다고 봄이 상당하다. 나) 구체적 판단 위 법리에 비추어 이 사건을 살피건대, 이 사건 처분의 처분사유는 원고가 의료급여법 및 같은 법 시행령, 시행규칙과 그 위임에 따른 보건복지부 고시인 의료급여수가의 기준 및 일반기준 등을 위 반하여 의료급여비용을 부당하게 청구하였다는 것인바, 원고의 행위는 다른 개별 행정법령을 위반하여 의료급여를 제공하고 의료급여비용을 수령한 경우가 아니라 의료급여법령에서 직접 정한 기준을 위반하여 의료급여비용을 청구·지급받은 것으로서, 앞서 본 바와 같이 이 사건 병원이 실질적으 로 충분한 인력을 갖춘 상태에서 정신건강의학과 환자 간호와 관련된 의료급여를 제공하였다고 볼 수 없는 이상 원고가 지급받은 위 의료급여비용은 의료급여법 제23조 제1항에서 부당이득징수의 대상으로 정한 '속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 받은 급여비용'에 해당한다고 봄이 상당하다. 원고의 이 부분 주장도 받아들일 수 없다. 5) 개정된 고시를 소급하여 적용해야 하는지 여부 가) 관련 법리 법령이 변경된 경우 신 법령이 피적용자에게 유리하여 이를 적용하도록 하는 경과규정을 두는 등의 특별한 규정이 없는 한 헌법 제13조 등의 규정에 비추어 볼 때 그 변경 전에 발생한 사항에 대하여는 변경 후의 신 법령이 아니라 변경 전의 구 법령이 적용되어야 한다(대법원 2002. 12. 10. 선고 2001두3228 판결 등 참조). 나) 구체적 판단 (1) 2019. 10. 4. 보건복지부고시 제2019-215호로 개정된 '의료급여수가 기준 및 일반기준'은 정신건강의학과 입원료 차등제 산정현황 통보서를 제출기한이 지나 제출하더라도 지연 사유가 인정되 - 1 4 - 는 경우 등급을 인정하고(제11조 제1항), '의료인 등 인력 확보수준에 따른 정신건강의학과 입원료 차등제 적용기준'(별표4)을 개선하여, 간호인력 산정기준을 매월 15일자 근무기준에서 실제 근무 한 일수를 기준으로 변경하며, 간호사에 의한 부분적 근로시간을 세분화하여 인정하고, 정규직 간 호사 의무고용비율을 명시하였는데, 다만, 이와 같이 개정된 고시는 부칙 제1조에 따라 2020. 7. 1.부터 시행하되, 위 개정된 규정들의 소급적용에 관한 경과규정을 두지 아니하였으므로, 결국이 사건 병원이 2015년 4/4분기부터 2017년 4/4분기까지 및 2018년 2/4분기에 정신건강의학과 입원료 차등제 산정기준을 위반하여 의료급여비용을 청구한 행위에 대하여는 위 개정된 고시의 규정들이 적용될 여지가 없다. (2) 한편, 위와 같은 개정은 종전 고시 조항이 부당한 입법이었다는 인식 하에 그 위법적 요소를 제 거하려는 반성적 고려에서 비롯되었다기보다는, 일선 의료기관에서 꾸준히 제기한 간호사 근무환 경 및 처우 개선에 관한 의견들을 반영하여, 정신건강의학과 의료기관들이 안정적이고 탄력적으로 간호 인력을 운영하는 것이 가능하도록 하는 등 현실적인 필요에서 개정된 것으로 보일 뿐이므로, 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장도 받아들일 수 없다. 6) '의료급여 절차위반 청구 및 약제비 부당청구' 부분을 과징금 산정의 기초자료로 삼은 것이 위법 한지 여부 가) '의료급여 절차위반 청구' 부분 (1) 관련 법리 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 반드시 현실적인 행위자가 아니라도 법령상 책임자로 규정된 자에게 부과되고 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없더라도 부과할 수 있다(대법원 2012. 5. 10. 선고 2012두1297 판결 등 참조). (2) 구체적 판단 위 법리에 비추어 이 사건을 살피건대, 원고는 이 부분 처분사유가 의료급여 수급권자들의 귀책사 유에 기인하였을 뿐, 이 사건 병원이 고의적으로 잘못된 자료에 기반하여 의료급여비용을 청구하는 행위와 본질적으로 다르다는 점을 참작해 달라고 주장하는 것에 불과한데, 의료급여기관은 의료급여를 실시할 때마다 급여비용을 청구하는 것이 아니라 매월 정해진 시기에 심사청구서 및 명세서를 - 1 5 - 작성하여 제출하는 방법으로 의료급여비용을 청구하는 것인바, 수급권자라고 주장하는 자가 의료급여의뢰서 등 증빙서류를 갖추지 아니하였을 경우에는 그 진료에 소요된 비용을 우선 수급권자로부 터 징수한 다음 추후 증빙서류를 보완하였을 때 사후적으로 위 비용을 돌려주고의료급여비용으로서 청구하는 것도 충분히 가능하므로, 결국 원고는 의료급여법 시행규칙 등 관련 법령이 정한 절차에 의하여 의료급여비용을 청구하여야 할 의무를 위반하였고, 원고에게 그 의무위반을 탓할 수 없는 정당한 사유가 있다고 보기 어려워서, 피고가 이 부분 처분사유를 들어 이 사건 처분을 한 것은 정당하다. 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. 나) '약제비 부당청구' 부분 (1) 의료급여법 제28조 제1항 제1호는 의료급여기관이 '속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 수급권자, 부양의무자 또는 시장·군수·구청장에게 급여비용을 부담하게 한 경우'에 피고가 의료급여기관의 업무정지를 명할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제29조 제1항은 '피고는 업무정지처분을 하 여야 하는 경우로서 그 업무정지처분이 수급권자에게 심한 불편을 주거나 그 밖의 특별한 사유가 있다고 인정되면 그 업무정지처분을 갈음하여 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 부담하게 한 급여비용의 5배 이하의 금액을 과징금으로 부과·징수할 수 있다.'라고 규정하고 있다. (2) 따라서 의료급여기관이 부당한 방법으로 시장·군수·구청장 등에게 급여비용을 부담하게 하면 그 자체로 과징금 산정의 기초가 되는 부당금액에 해당하고, 그 실질적인 이득을 반드시 의료급여기관이 얻어야만 하는 것은 아니므로, 이 부분 부당청구로 인한 약제비가 원고 내지 이 사건 병원이 아닌 약국에 지급되었다고 하더라도 이를 부당금액에서 제외할 것은 아니다. (3) 원고는, 국민건강보험공단이 원고를 상대로 민사소송을 제기하여 불법행위에 기한 손해배상청 구로서 위 약제비의 지급을 청구하게 되므로, 민사소송에서의 손해배상책임 제한 등에 의하여 부당금액이 달라질 여지가 있다는 취지로 주장하는 것이지만, 국민건강보험공단이 원고를 상대로 제기 한 민사소송은 원고의 불법행위로 인하여 약국에 지급한 약제비 상당의 손해를 전보하기 위한 것이고, 피고의 원고에 대한 이 사건 처분은 부당한 재정지출에 대한 행정상의 제재인 과징금을 부과한 것이므로, 그 성격이 전혀 다른바, 설령 민사소송에서 원고의 손해배상책임이 제한된다고 하더라도 그로 인하여 이 사건 처분의 기초가 된 부당금액이 달라진다고 할 수 없으므로, 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. - 1 6 - 7) 재량권 일탈·남용 여부 가) 관련 법리 (1) 제재적 행정처분의 기준이 부령의 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리 준칙을 정한 것에 지나지 아니하여 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없고, 당해 처분의 적법 여부는 위 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단되어야 하므로, 위 처분기준에 적합하다 하여 곧바로 당해 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없지만, 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 위 처분기준에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만 한 합리적인 이유가 없는 한 섣불리 그 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 안 된다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 참조). (2) 증명책임 분배의 일반원칙에 따라 일반적으로 항고소송에서는 처분의 적법성을 주장하는 피고 행정청에게 그 처분사유의 존재에 관한 증명책임이 있으나, 재량권 일탈 · 남용에 해당하는 특별한 사정은 이를 주장하는 원고가 증명하여야 한다(대법원 1987. 12. 8. 선고 87누861 판결 등 참조). 나) 구체적 판단 앞서 인정한 사실, 앞서 든 증거들에다가 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 아래와 같은 사실 및 사정을 종합하여 위 법리에 비추어 보면, 이 사건 처분이 비례원칙을 위반하여 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 볼 수 없다. 원고의 이 부분 주장도 받아들이지 않는다. (1) 원고는 일반인에 비해 높은 윤리성과 공익성이 요구되는 전문의료인에 해당함에도 이 사건 처분의 처분사유와 같이 32개월간 의료급여비용 304,023,230원을 부당청구 하였고, 그에 관한 월 평균 부당금액은 9,500,725원에 이르는바, 위반행위의 기간과 정도, 내용 등에 비추어 원고에 대 한 비난가능성이 결코 가볍다고 볼 수 없다. (2) 이 사건 처분은 의료급여법 제28조 제1항 제1호 및 같은 법 시행령 제16조의2 [별표 2] '행정처분의 기준', 제16조의4 [별표 3] '과징금 부과 기준'에 근거한 것인바, 업무정지기간 및 그에 따른 과징금의 액수가 비록 해당 기준에서 정한 최상한에 해당하기는 하나, 원고의 위반행위의 동기·목적·정도 및 횟수, 기간 등을 고려할 때 특별히 감경할 만한 사유가 있다고 볼 수 없고, 달리 위 처분기준이 헌법과 법률에 위반된다거나 이 사건 처분의 제재양정이 현저히 부당하다고 볼 만한 사정은 - 1 7 - 찾아보기 어렵다. (3) 의료급여제도는 국고보조금 및 지방자치단체의 출연금을 재원으로 조성된 의료급여기금으로 운영되면서 생활유지 능력이 없거나 생활이 어려운 저소득 국민의 의료문제를 국가가 보장하는 공 공부조제도로서, 급여체계의 유지를 통하여 의료급여재정의 건전성을 확보하여야 할 공익적 필요가 크다. 또한 의료급여법 등 관련 법령에서 의료급여기관의 부당청구에 제재를 가하는 규정을 둔 궁극적인 목적은 해당 의료행위의 적정을 기하여 국민의 건강을 보호·증진하고자 하는 데에도 있 다. 위와 같은 공익적 입법취지와 더불어 정신건강의학과 간호인력 확대 등을 통한 국민 의료서비스 향상을 도모하고자 하는 이 사건 처분의 공익적 사항은, 원고가 주장하는 여러 불리한 사정들을 모두 감안해 보더라도, 원고가 이 사건 처분으로 입게 될 불이익보다 더 작다고 평가하기 어렵고, 결국 이 사건 처분이 비례원칙에 어긋난다고 볼 수 없다. 라. 소결론 따라서 이 사건 처분은 적법하다. 3. 결론 그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다. 판사 정용석(재판장) 김규현 김준영

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