업무정지처분취소 등

서울행정법원 제 1 2 부 판결 사건 2022구합69926 업무정지처분취소 등 원고 A 소송대리인 변호사 김준래, 이서임 피고 보건복지부장관 소송대리인 법무법인(유한) 강남 담당변호사 황정환 변론종결 2023. 8. 17. 판결선고 2023. 11. 9.

1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2022. 3. 21. 원고에게 한 B정형외과병원에 대한 업무정지 50일의 행정처분을 취소한다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 2013. 10. 21.부터 2019. 9. 30.까지 목포시 C, 5층에서 'D정형외과의원'(이하 '이 사건 의원'이라 한다)이라는 명칭으로 요양기관을 개설·운영한 자이다. 나. 피고는 2019. 4. 15.부터 2019. 4. 17.까지 국민건강보험법 제97조 및 의료급여법 제32조에 따라 이 사건 의원에 대하여 조사대상기간을 2019. 3.경부터 2019. 2.경까지(총 36개월)로 정한 요양기관 현지조사를 실시한 결과 원고가 일부 요양급여비용을 부당하게 청구한 사실을 확인하였다 (이하 '이 사건 현지조사'라 한다). 다. 피고는 2022. 3. 21. 이 사건 현지조사 결과를 바탕으로 원고에게 건강보험 요양기관 현지조사 결과 행정처분 통보(이하 '이 사건 처분'이라 한다)를 하였는바, 그 내용은 아래와 같다. [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 을 제1, 2, 9호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 원고 주장의 요지 아래와 같은 이유로 이 사건 처분은 위법하므로 취소되어야 한다. 1) 폐업 후 새로 개설한 요양기관에 대한 업무정지처분 요양기관 업무정지처분은 대물적 처분의 성격을 가지는 것이어서 속임수나 그 밖의 부당한 방법으 로 보험자에게 요양급여비용을 부담하게 한 요양기관이 폐업한 후에 그 요양기관의 개설자가 새로 개설한 요양기관에 대하여 업무정지처분을 할 수는 없는데, 그럼에도 피고는 원고가 이 사건 의원을 폐업한 다음 새로 개설한 'B정형외과병원'(이하 '이 사건 병원'이라 한다)에 대하여 요양기관 및 의료급여기관으로서의 업무를 정지하는 내용의 이 사건 처분을 하였으므로 위법하다. 2) 내용상 위법 가) 주사료 거짓청구 관련 이 사건 현지조사 당시 건강보험심사평가원(이하 '심평원'이라 한다) 소속 공무원이 원고에게 제시 한 '주사제 구입청구내역' 통계표에는 오류가 존재하였고, 나아가 이 사건 의원에서 이용한 의료프로그램(네오차트)을 통해 주사제 사용 내역을 산출한 결과를 살펴보면, 이 사건 의원이 주사료로 청구한 요양급여비용이 전부 허위라고 가정하더라도 이 사건 처분에서 부당금액으로 산출한 액수에는 미치지 못하여, 위 부당금액이 현실적으로 산정 불가능한 액수임을 알 수 있는바, 이 사건 처분은 불완전한이 사건 현지조사에 근거한 탓에 부당금액을 산출하기 위한 기초 사실을 오인한 잘못이 있 다. 나) 주사료 인정기준 외 별도 징수 관련 이 부분 요양급여비용 청구 내역은 이 사건 의원에서 이용한 의료프로그램(네오차트) 상 'MEDICUT(medicut):filterneedle'로 기재되어 있어서, 코드명은 'medicut'이지만, 실제 내용은 'filterneedle'을 사용한 것임을 알 수 있고, 이러한 필터주사기는 인정비급여 항목에 해 당하는바, 원고가 실제 사용한 필터주사기에 대한 요양급여비용을 청구한 것은 부당청구에 해당하 지 않는다. 3) 절차상 위법 가) 조사대상기간 연장 사유의 부존재 피고는 이 사건 현지조사 당시 오류가 존재하는 통계표를 바탕으로 요양급여비용의 거짓·부당청구 가 확인되었다고 잘못 판단하여 조사대상기간을 연장하는 결정을 하였는바, 이는 그 자체로 부당하 고 위법하다. 나) 보건복지부 소속 공무원의 참여 없이 진행된 현지조사 이 사건 현지조사에 관한 조사명령서에는 보건복지부 소속 공무원들까지 조사자로 기재되어 있지 만, 실제로는 국민건강보험공단, 심평원 소속 공무원들만이 이 사건의원을 방문하여 현지조사를 실 시하였는바, 이러한 현지조사는 권한 없는 자가 시행한 것으로서 위법하므로, 이 사건 현지조사에 서 취득한 자료들은 증거로 사용할 수 없다. 다) 오류가 있는 자료를 제시함으로써 원고의 의견제출권을 실질적으로 박탈 이 사건 현지조사 당시 심평원이 원고에게 제시한 통계표에는 기간의 표시가 잘못된 오류가 존재하였고, 이에 원고는 주사제의 실제 구입량과 요양급여비용 청구량 사이의 차이를 설명하기보다 위 청구량 자체가 잘못되었음을 소명하는 것에 집중할 수밖에 없었는바, 이로 인하여 원고는 이 사건 처분의 위법을 다툴 수 있는 의견제출의 기회를 사실상 잃어버리게 되어 방어권 행사에 실질적인 지 장을 초래하였다. 나. 관계 법령 별지 기재와 같다. 다. 판단 1) 이 사건 처분이 새로 개설한 요양기관에 대한 것으로서 위법한지 여부 가) 인정사실 (1) 원고는 2019. 9. 30. 이 사건 의원을 폐업한 다음 목포시에 의료기관 폐업신고를 하였고, 그 다음날인 2019. 10. 1. 전라남도지사로부터 이 사건 병원에 관한 의료기관 개설 허가를 받았다. (2) 이 사건 의원과 이 사건 병원의 개설 주체, 장소, 진료과목, 시설규모 등은 아래 표 기재와 같다. [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제10 내지 15, 20, 21호증, 을 제3, 14호증(가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지 나) 구체적 판단 (1) 앞서 본 바와 같이, 피고는 이 사건 의원에 대한 이 사건 현지조사 결과를 기초로 원고가 주사료 거짓청구, 주사료 인정기준 외 별도 징수 등 요양급여비용을 부당하게 청구한 사실이 있다고 판 단하였고, 이를 처분사유로 삼아 원고가 새로 개설한이 사건 병원을 대상으로 요양기관 및 의료급여기관 업무정지를 내용으로 하는 이 사건 처분을 하기에 이르렀다. (2) 그런데, 위 인정사실에다가 갑 제16 내지 19호증, 을 제10, 11, 15 내지 18호증(가지번호 있는 증거들은 각 가지번호 포함)의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사실 및 사정, 즉 ① 이 사건 의원과 이 사건 병원은 개설 주체가 원고로서 동일한 점, ② 이 사건 병원에서 근무한 의사인 원고와 G, 간호사 H, I, 의료기사 J, K, L 등은 이 사건 의원에서도 근무한 경력이 있고, 각 2019년도 사원명부에 의하면, 이 사건 의원의 총 근무인원 28명 중 23명이 새로 개설 허가를 받은 이 사건 병원에서 근무하였는바, 인적구성이 상당히 유사한 점, ③ 이 사건 의원의 폐업 시점과 이 사건 병원의 개설 시점 사이에 시간적 간격이 존재하지 않는 점, ④ 이 사건 의원과 이 사건 병원의 소재지는 동일한 건물이고, 다만 시설규모나 장비 등을 본질적으로 변경하지 아 니한 채 병실과 병상 규모를 확대하면서 일부 진료과목을 제외하였을 뿐이므로, 물적 동일성이 유 지되었다고 보이는 점, ⑤ 이 사건 의원에 관한 기존의 광고 내용을 이 사건 병원이 그대로 이어서 사용하고 있는 것으로 보이는 점 등을 모두 종합하면, 형식적인 폐업 신고 및 개설 허가에도 불구하고 이 사건 의원과 이 사건 병원은 그 실체가 변경되지 아니하여 서로 동일한 요양기관 내지 의료급 여기관이라고 평가함이 상당하므로, 이 사건 처분이 그 처분의 대상을 잘못 지정한 하자가 있다고 보기는 어렵다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 않는다. 2) 사실을 오인한 내용상 위법이 있는지 여부 앞서 인정한 사실, 앞서 든 증거들에다가 갑 제3 내지 6, 11호증, 을 제4 내지 7, 13호증(가지번호 있는 증거는 가지번호 포함)의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 아래와 같은 사실 및 사정을 종합하면, 이 사건 처분의 처분사유는 모두 인정되고, 거기에 피고가 어떠한 사실을 오인 한 하자가 존재한다고 보이지는 않는다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 받아들이지 않는다. 가) 원고를 비롯하여 이 사건 의원에서 근무한 원무과장 M, 간호사 I, 물리치료사 L 등은 이 사건 현지조사 과정에서 각 사실확인서를 작성해 제출하였고, 특히 원고는 자필로 "실제 상기 주사제를 투여하지 않은 환자에게 요양급여비용을 거짓으로 청구한 바 있음을 확인합니다."라는 내용을 기재 하기도 하였는바, 원고가 제출한 확인서가 원고의 의사에 반하여 강제로 작성되었다거나 그 내용의 미비 등으로 구체적인 사실에 대한 증명자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정은 보이지 않는다 (대법원 1998. 5. 22. 선고 98두2928 판결 참조). 나) 이 사건 현지조사 당시 심평원 소속 공무원인 조사자가 제시한 통계자료는 원고에게 의심스러 운 정황에 대한 참고자료로써 보여준 것에 불과하고, 위 통계자료만을 기초로 이 사건 처분의 처분사유인 부당청구 사실을 확정한 것이 아닌바, 원고의 의견제출에 따라 이 사건 현지조사 과정에서 확보한 자료들을 재검토하였음에도 요양급여비용을 허위로 부당청구 한 사실이 인정되었다. 다) 원고는 이 사건 의원의 의료프로그램(네오차트)을 이용해 산출한 통계자료를 들어, 이 사건 처분의 처분사유 중 주사료 거짓청구와 관련된 부당금액을 오인한 잘못이 있다고 주장하지만, 이 부분 처분사유는 원고가 실제로 환자에게 주사제를 투여하지 아니하였음에도 불구하고, 국민건강보험공단에는 마치 투여한 것처럼 요양급여비용을 청구하였다는 내용인바, 이 사건 의원의 의료프로그램(네오차트)상 조회되는 주사제의 구입 및 사용내역과 심평원이 보관하고 있는 요양급여비용 청구 내역 사이에 발생한 차액만큼 원고가 허위로 과다하게 요양급여비용을 청구하였다고 보아야 하고, 위 의료프로그램(네오차트)을 이용해 산출한 주사제 사용내역의 일부 또는 전부가 부당금액에 해당하는 것은 아니다. 라) 원고는 이 사건 현지조사 당시에 'medicut' 비용을 별도로 청구한 것이 아니라 실제로는 필터주사기를 사용하였을 뿐이라는 취지의 주장을 전혀 하지 아니하였던데다가, 위 주장은 원무과장 M 이 사실확인서에 자필로 기재한 "입원환자에게 청구한 메디컷의 경우 별도 산정 불가한 재료대임에 도 환자에게 별도로 징수하였음을 확인합니다(개당 1천 원)."라는 내용과도 배치되고, 실제로 이 사건 현지조사 과정에서 확보한 요양(의료)급여 관계서류 중 이 사건 의원의 비급여보수표를 살펴 보더라도, 연번 21에 기재된 '명칭 메디컷, 가격 1,000원'을 확인할 수 있는바, 이 사건 처분의 처분사유 중 주사료 인정기준 외 별도 징수 부분을 충분히 인정할 수 있으며, 원고가 뒤늦게 제출한 필터주사기 거래명세서만으로는 위 판단을 뒤집기에 부족하다. 마) 한편, 원고는 이 사건 현지조사 과정에서 확보한 자료의 양에 비추어, 조사인원의 규모나 자료를 검토한 시간에 한계가 있어, 이 사건 현지조사 결과를 신뢰할 수 없다는 취지로도 주장하나, 이 사건 현지조사의 불완전성을 합리적으로 의심할 만한 특별한 정황을 찾을 수 없고, 달리 이를 인정할 아무런 증거가 없다. 3) 절차상 하자가 존재하는지 여부 가) 조사대상기간 연장 사유가 없었다는 주장에 대하여 앞서 본 바와 같이, 원고와 이 사건 의원 소속 원무과장이 자필로 작성하여 제출한 사실확인서에 이 사건 처분의 처분사유를 자인하는 취지의 내용이 기재되어 있었을 뿐만 아니라, 이 사건 현지조사 과정에서 확보한 요양(의료)급여 관계서류에 비추어 원고가 요양급여비용을 부당하게 청구한 구체적인 정황이 확인되었던 것으로 보이는바, 을 제12호증의 기재에 의하면, 조사자들은 적법한 절차를 거쳐 조사대상기간을 '2016. 3.경부터 2019. 2.경까지(36개월 진료분)'로 연장하였던 것이지, 원고에게 제시한 통계자료만을 근거로 조사대상기간을 연장한 것이 아니므로, 이와 다른 전제에서 원고가 조사대상기간 연장 사유가 존재하지 아니하였다고 주장하는 것은 받아들일 수 없다. 나) 권한 없는 자가 시행한 현지조사라는 주장에 대하여 (1) 국민건강보험법 제97조 제2항, 의료급여법 제32조 제2항에 의하면, 피고는 요양기관 내지 의료급여기관에 대하여 요양·진료·약제의 지급 등 보험급여 내지 의료급여에 관한 보고 또는 관계 서류의 제출을 명하거나 소속 공무원으로 하여금 질문을 하게 하거나 관계 서류를 검사하게 할 수 있고, 국민건강보험법 제62조, 제63조에 의하면, 심평원은 요양급여비용을 심사하고 요양급여의 적정성을 평가하기 위하여 설립된 법인으로, 요양급여비용의 심사, 요양급여의 적정성 평가 및 다른 법률에 따라 지급되는 급여비용의 심사 또는 의료의 적정성 평가에 관하여 위탁받은 업무, 그 밖에 이 법 또는 다른 법령에 따라 위탁받은 업무 등을 관장하는데, 같은 법 제96조 제2항에 따라 심평원은 요양기관 등에 대하여 요양급여비용을 심사하고 요양급여의 적정성을 평가하기 위하여 주민등록 ·출입국관리·진료기록·의약품공급 등의 자료로서 대통령령으로 정하는 자료를 제공하도록 요청할 수 있으며, 한편, 행정절차법 제8조 제1항은 행정청이 '인원·장비의 부족 등 사실상의 이유로 독자적인 직무 수행이 어려운 경우'(제2호), '다른 행정청에 소속되어 있는 전문기관의 협조가 필요한 경우'(제3호), '다른 행정청의 응원을 받아 처리하는 것이 보다 능률적이고 경제적인 경우'(제5호) 등에 해당하면 다른 행정청에 행정응원을 요청할 수 있다고도 규정한다. (2) 위와 같은 각 규정의 내용과 취지에 비추어 보면, 요양기관 내지 의료급여기관 관계인에게 질문 하거나 관계서류를 검사할 수 있는 주체는 보건복지부 소속 공무원이기는 하지만, 국민건강보험법 에 따른 요양급여비용의 심사기관인 심평원은 요양급여비용의 심사·조정, 요양급여의 적정성 평가 등의 확인을 위하여 필요한 자료를 요청하는 범위 내에서는 독자적인 행정조사권을 가질 뿐만 아니라, 다른 법률에 따라 지급되는 급여비용의 심사에 관하여 위탁받은 업무를 수행하기 위해 필요하다고 인정되는 범위 내에서는 조사업무를 수행할 수도 있고, 또한 피고의 명령에 의한 지휘·감독 아래 피고가 필요하다고 인정한 업무를 단독으로 수행할 수 있다고 해석되며, 나아가 피고로서는 요양기관 내지 의료급여기관에 관련된 자료의 제출을 명하거나 소속 공무원으로 하여금 관계 서류를 검사하게 할 때에 행정절차법 조항에 근거하여 국민건강보험공단 또는 심평원에 행정응원을 요청하 여 보조를 받을 수도 있는 것이다. (3) 이 사건을 살피건대, 조사명령서(을 제12호증)의 기재에 의하면, 피고는 보건복지부 소속 공무원들과 함께 심평원 및 국민건강보험공단 소속 직원들로 구성된 조사반을 편성하여 이 사건 의원에 대한 현지조사를 실시할 것을 명하였다고 보이고, 이에 따라 심평원 및 국민건강보험공단 소속 직원들이 이 사건 의원에서 조사업무를 수행하였다고 하더라도 그러한 업무 수행은 피고의 명령 내지 위탁에 의하여 공무를 수행하거나 보조하는 지위에서 이 사건 현지조사 업무에 협조한 것으로 볼 수 있어 적법하며, 설령 그 당시 현장에 보건복지부 소속 공무원이 없었다 하더라도 마찬가지인바, 이와 달리 피고나 보건복지부 소속 공무원이 이 사건 현지조사 결정·명령·수행 단계에 전혀 관여하 지 않았다거나 이 사건 현지조사가 보건복지부 소속 공무원의 실질적인 지휘·감독 없이 위법하게 실 행되었다고 볼 만한 사정은 찾을 수 없으므로, 이 사건 현지조사가 아무런 조사권한 없는 심평원 및 국민건강보험공단 소속 직원들에 의해서만 이루어진 것으로서 위법하다고 평가할 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 받아들일수 없다(설령 원고 주장과 같이 보건복지부 소속 공무원들에게만 조사권한이 있다고 하더라도, 피고가 심평원 및 국민건강보험공단 소속 직원들을 조사자로 지정하 였고, 심평원 및 국민건강보험공단도 위에서 본 바와 같은 법령에 따라 요양급여 내지 의료급여와 관련하여 위탁 내지 요청받은 업무를 수행할 수 있는 점 등에 비추어 보면, 위와 같은 정도의 절차상 하자만으로는 이 사건 처분을 취소할 정도의 위법한 하자라고 보기 어렵다). 다) 의견을 제출할 권리가 박탈되었다는 주장에 대하여 살피건대, 갑 제5, 6호증, 을 제8호증의 각 기재에 의하면, 피고는 2021. 7. 5. 원고에게 이 사건 처분의 사전통지 및 의견제출 안내를 하였고, 원고가 2021. 8. 16. 피고에게 의견 제출서를 송부하 였는데, 그 기재 내용에 비추어 보면, 이 사건에서 원고가 다투고 있는 쟁점들을 대부분 위 의견제출 과정에서도 주장하였던 것으로 보일 뿐만 아니라, 이에 대하여 피고는 '의견제출 내용 및 검토결 과'를 통하여 원고의 주장과제출된 자료들을 상세하게 검토한 후 이 사건 처분을 하기에 이른 사실을 인정할 수 있는바, 이와 달리 원고가 주장하는 사정만으로는 원고의 의견을 제출할 권리가 실질적으로 박탈되어 방어권 행사에 지장이 있었다는 사실을 인정하기 부족하고, 이를 인정할 만한 아무런 증거가 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 받아들이지 않는다. 라. 소결론 따라서 이 사건 처분은 적법하다. 3. 결론 그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다. 판사 정용석(재판장) 김규현 김준영

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