업무정지처분취소등

서울고등법원 2025. 9. 12. 선고 2023누67868 판결 [업무정지처분취소등] 서울고등법원 제 1 0 - 1 행 정 부 판결 사건 2023누67868 업무정지처분취소 등 원고, 항소인 A 소송대리인 변호사 김준래 소송복대리인 변호사 류태희 피고, 피항소인 보건복지부장관 소송대리인 법무법인(유한) 강남 담당변호사 황정환 제1심판결 서울행정법원 2023. 11. 9. 선고 2022구합69926 판결 변론종결 2025. 7. 25. 판결선고 2025. 9. 12.

1. 원고의 항소를 기각한다. 2. 항소비용은 원고가 부담한다.

제1심판결을 취소한다. 피고가 2022. 3. 21. 원고에게 한 B정형외과병원에 대한 업무정지 50일의 행정처분을 취소한다.

1. 제1심판결의 인용 원고가 이 법원에서 주장하는 사유는 제1심에서의 주장과 크게 다르지 아니하고, 제1심 및 당심에 제출된 증거들을 모두 살펴보더라도 원고의 주장을 배척한 제1심의 사실인정과 판단은 정당하다. 이에 이 법원이 이 사건에 관하여 설시할 이유는, 원고가 당심에서 거듭 강조하거나 추가한 내용을 반영하여 제1심판결 중 일부를 아래 제2항과 같이 수정하는 외에는 제1심판결의 이유 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 별지와 약어를 포함하여 이를 그대로 인용한다. 2. 수정하는 부분 ○ 제1심판결 제2쪽 글상자 위 제6행의 "2019. 3."을 "2016. 3."으로 고친다. ○ 제1심판결 제7쪽 제1행부터 제8쪽 제2행까지를 아래와 같이 고친다. 『 나) 관련 규정 및 법리 국민건강보험법 제98조 제1항 제1호는 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 보험자 · 가입자 및 피부양자에게 요양급여비용을 부담하게 한 경우 그 요양기관에 대하여 1년의 범위에서 업무정지를 명할 수 있다고 정하면서, 같은 조 제3항에서 제1항에 따른 업무정지처분의 효과는 그 처분이 확정된 요양기관을 양수한 자 또는 합병 후 존속하는 법인이나 합병으로 설립된 법인에 승계되고, 업무정지처분의 절차가 진행 중인때에는 해당 요양기관을 '양수'한 양수인이나 '합병' 후 존속하는 법인이나 합병으로 설립되는 법인에 대하여 그 절차를 계속 진행할 수 있으며, 다만 양수인 또는 합병 후 존속하는 법인이나 합병으로 설립되는 법인이 그 처분 또는 위반사실을 알지 못하였음을 증명하는 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있다. 한편 '영업양도'란 일정한 영업목적에 의하여 조직화된 총체 즉, 인적 조직·물적 설비의 동일성을 유지하면서 일체로서 이전하는 것을 말한다. 위와 같은 국민건강보험법의 관련 규정 문언, 영업양도에 관한 정의, 요양기관이 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 보험자에게 요양급여비용을 부담하게 한 때에 국민건강보험법 제98조 제1항 제1호에 의해 받게 되는 요양기관 업무정지처분은 의료인 개인의 자격에 대한 제재가 아니라 요양기관의 업무 자체에 대한 것으로서 대물적 처분의 성격을 갖는 점(대법원 2022. 4. 28. 선고 2022두30546 판결 등 참조) 등을 고려할 때, '요양기관을 양수한 자'란 일반적 인 영업양도 내지 사업양도와 같이 해당 요양기관의 운영을 위한 인적 조직·물적 설비가 그 동일성을 유지하며 일체로서 이전되어 그 영업 자체가 존속한다고 평가할 수 있는 경우의 양수인을 의미한다고 볼 것이다. 다) 구체적 판단 (1) 앞서 본 사실에 의하면, 피고는 이 사건 의원에 대한 이 사건 현지조사 결과를 기초로 원고가 주사료 거짓청구, 주사료 인정기준 외 별도 징수 등 요양급여비용을 부당하게 청구한 사실이 있다고 판단하였고, 이를 처분사유로 삼아 원고가 새로 개설한 이 사건 병원을 대상으로 요양기관 및 의료급여기관 업무정지를 내용으로 하는 이 사건 처분을 하기에 이르렀다. (2) 위 인정사실에다가 갑 제16 내지 19호증, 을 제10, 11, 15 내지 18호증(가지번호 있는 증거들은 각 가지번호 포 함, 이하 같다)의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사실 및 사정을 종합하면, 이 사건 의원에 대하여 이루어진 이 사건 현지조사 결과를 바탕으로 이 사건 병원에 대하여 업무정지를 명한 이 사건 처분은 적 법하다고 봄이 타당하다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다. 국민건강보험법 제98조 제3항은 업무정지처분의 효과가 그 처분이 확정된 요양기관을 양수한 자에 대하여 승계 된다고 하면서도, 업무정지처분의 절차가 진행 중인 때에는 양수인에 대하여 그 절차를 계속 진행할 수 있다고 하여 양수인에 대한 제재사유의 승계를 인정하고 있다. 따라서 이 사건 의원에 대한 업무정지처분의 절차가 진행 중인 상 황에서 이 사건 의원이 폐업하였더라도 이 사건 의원을 양수하여 실질적으로 동일한 요양기관을 운영한 경우라면 피고는 제재사유 승계를 이유로 그 양수인에 대하여 대물적 처분인 업무정지처분의 절차를 계속 진행할 수 있다고 할 것이다. 이사건 병원은 기존의 이 사건 의원과 동일한 건물에 소재하고 있으면서 이 사건 의원이 있던 5층 부분을 포함하여 4층과 7층을 추가로 임차하여 병실과 병상 규모를 확대하고, 이 사건 의원의 진료과목 중 재활의학과와 영상의학 과를 제외하였을 뿐 주요 진료과목이라 할 수 있는 외과, 정형외과, 신경외과, 마취통증의학과는 그대로 유지하고 있 어 물적 설비 등이 본질적으로 변경되었다고 보이지는 않는다(원고가 유사사례로 들고 있는 서울고등법원 2020. 12. 3. 선고 2020누42462 판결은 기존 의원에 물리치료실을 확장한 후 변경신고를 누락한 채로 요양급여를 한 것이 국민건강보험법 제98조 제1항 제1호에 해당하는지에 관한 사안으로, 이 사건과는 사안이 달라 참고하기 적절치 않다). 또한 이 사건 의원과 이 사건 병원의 개설 주체는 모두 원고로 동일하고, 이 사건 병원에서 근무한 의사인 원고와 G, 간호사 H, I, 의료기사 J, K, L은 이 사건 의원에서도 근무한 경력이 있고, 이 사건 의원과 이 사건 병원의 각 2019 년도 사원명부에 의하면, 이 사건 의원의 총 근무인원 28명 중 23명이 새로 개설 허가를 받은 이 사건 병원에서도 근 무하는 등 인적 구성도 상당히 유사하다. 이사건 의원의 폐업 시점과 이 사건 병원의 개설 시점은 시간적 간격이 존재하지 않고, 을 제10, 11호증의 각 기재에 의하면 이 사건 의원에 관한 기존의 광고 내용을 이 사건 병원이 그대로 이어서 사용하고 있는 것으로 보인다. 이상과 같은 점들을 종합하면 이 사건 의원과 이 사건 병원은 형식적인 폐업 신고 및 개설 허가에도 불구하고 이 사건 의원의 운영을 위한 인적 조직 · 물적 설비가 그 동일성을 유지하면서 일체로서 이전되어 이 사건 의원의 영업 자체가 존속하고 있는 등 양자가 실질적으로 동일한 요양기관이라고 평가함이 타당하다. (3) 이에 대하여 원고는, ① 이 사건 의원은 의료법 제33조 제3항에 따라 신고만으로 개설되나 이 사건 병원은 의료법 제33조 제4항에 따라 허가를 받아야 하므로 개설절차가 다르고 신고 및 허가의 주체가 다르며 요양기관 기호도 달라 동일한 요양기관이라고 볼 수 없고, ② 대법원 2022. 1. 27. 선고 2020두39365 판결 및 대법원 2022. 4. 8. 선고 2022두30546 판결의 취지에 의하면 폐업한 요양기관인 이 사건 의원에서의 현지조사를 기초로 하여 이 사건 병원에 이 사건 처분을 할 수 없다고 주장한다.그러나 ① 국민건강보험법 제42조 제1항 제1호는 '의료법에 따라 개설된 의료기관'을 요양기관의 하나로 정하고 있고, 의료법 제3조는 '의료기관에 관하여 의료인이 공중또는 특 정 다수인을 위하여 의료업을 하는 곳을 의미한다'고 규정하면서, 다만 의료기관을 의원, 병원급 의료기관 등으로 구 분하고 있을 뿐이다. 결국 요양기관은 의료업의 단위가 되는 인적·물적 결합체인 의료기관에 불과할 뿐이고, 의료기관이 의원개설의 신고나 병원 개설의 허가에 따라 다른 요양기관 기호를 받았더라도 법인격이 새로이 부여되는 것도 아니다. 앞서 본 바와 같이 인적·물적 결합체인 의료기관으로서의 이 사건 의원과 이 사건 병원 사이에 인적 조직·물적 설비의 동일성이 유지되는 이상 원고가 주장하는 위 사유만으로 이들을 서로 다른 요양기관이라고 볼 수는 없다. 또한 ② 대법원 2022. 1. 27. 선고 2020두39365 판결 및 대법원 2022. 4. 8. 선고 2022두30546 판결의 취지는, 국민건강보험법 제98조 제1항 제1호에 따른 업무정지처분은 요양기관의 업무 자체에 대한 대물적 처분의 성격을 갖고 있으므로 폐업한 기존의 요양기관의 업무에 따른 위반행위를 이유로 폐업 후 그 요양기관의 개설자가 새로 개설한 요양기관에 대하여 업무정지처분을 할 수 없다는 것으로서, 앞서 본 바와 같이 이 사건 의원과 이 사건 병원이 실질적으로 동일한 요양기관으로 볼 수 있는 이 사건의 사안에 그대로 적용된다고 볼 수 없다. 따라서 원고의 위 주장은 모두 받아들일 수 없다.』 ○ 제1심판결 제8쪽 제12행의 "기재하기도 하였는바"부터 제15행까지를 아래와 같이 고친다. 『기재하기도 하였다. 원고는 이 사건 의원의 근무자들이 작성한 각 사실 확인서(을 제4 내지 7호증) 등 이 사건 현지조사 당시 작성된 확인서들은 내용이 미비하여 이 사건 처분의 근거가 되지 못한다는 취지로도 주장한다. 그러나 행 정청이 현장조사를 실시하는 과정에서 조사상대방으로부터 구체적인 위반사실을 자인하는 내용의 확인서를 작성 받 았다면, 그 확인서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었거나 또는 그 내용의 미비 등으로 인하여 구체적인 사실에 대한 증명자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 확인서의 증거가치를 쉽게 부정할 수 없는바(대법원 2017. 7.11. 선고 2015두2864 판결 등 참조), 원고가 제출한 갑 제22 내지 25호증의 각 기재에 의하더라도 이 사건 현지조사 당시 직원들이 업무시간에 조사를 받는 것이 불편했다거나 3년간의 진료 자료를 빠른 시간 안에 정리했어야 하는 관계로 힘들었다는 취지의 내용이 대부분일 뿐이고, 이 사건 현지조사 당시 작성된 사실 확인서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었거나 그 내용이 미비하다는 점을 인정하기에 부족하며 달리 이를 인정할 만 한 증거가 없다(원고가 이 사건 사안과 유사하다며 예시로 들고 있는 서울행정법원 2022. 8. 25. 선고 2018구합 81233 판결의 사안은 이미 부동문자로 확인서의 내용이 기재된 상태에서 조사상대방으로부터 자필로 서명 · 날인 만 받은 것으로, 원고 및 원무과장 등이 스스로 사실확인서의 내용을 자필로 작성한 뒤 서명하고 날인한 이 사건과는 그 기초가 되는 사실관계가 상이하다).』 ○ 제1심판결 제9쪽 제16~17행 "원고가 뒤늦게 제출한 필터주사기 거래명세서만으로는 위 판단을 뒤집기에 부족하다."를 "원고가 제출한 필터주사기 거래명세서(갑 제3호증) 및 직원 H의 사실 확인서(갑 제22호증)의 각 기재만으 로는 위 판단을 뒤집기에 부족하다."로 고치고, 마지막 행 다음에 아래 내용을 추가한다. 『 바) 피고로부터 이 사건 현지조사 결과를 통보받은 국민건강보험공단이 2022. 5.13. 원고에게 국민건강보험법 제57조에 근거하여 요양급여비용 97,704,370원의 환수처분을 내린 데 대하여, 원고가 그 취소를 구하는 행정소송을 제기하였으나(서울행정법원 2022구합76276호), 그 청구를 기각하는 판결이 선고되었고, 이에 대한 원고의 항소 (서울고등법원 2024누46585호)도 기각되어 그대로 확정된 것으로 보인다.』 ○ 제1심판결 제10쪽 제11행과 제12행 사이에 아래 내용을 추가한다. 『원고는, 요양기관 현지조사 지침(갑 제26호증)에 따르면 조사대상 기간 내 지속적 거짓청구가 확인된 경우에 한하 여 피고의 승인 또는 조사명령에 따라 조사기간의 연장이 가능한 것임에도 이 사건 현지조사는 위 지침을 위반하여 조사대상 기간을 임의로 연장한 것이어서 위법하고, 그 조사 결과에 근거한 이 사건 처분 또한 위법하다는 취지로 주장한다. 그러나 앞서 든 증거들에 의하면, 원고는 이 사건 현지조사 중인 2019. 4. 16. 최초 조사대상 기간(2016년 10월~12 월, 2018년 12월~2019년 2월) 내에 원고와 원무과장이 위법사실을 자인하는 내용의 사실확인서(갑 제4호증, 갑 제5호증의 1)를 작성하여 제출한 사실, 이에 피고는 2019. 4. 16. 당초 2016. 10.부터 2016. 12.까지, 2018. 12.부터 2019. 2.까지 총 6개월이었던 조사대상 기간을 2016. 3.부터 2019. 2.까지 총 36개월로 연장하는 조사명령(을 제12호증 제5쪽)을 한 사실이 인정되는바, 원고가 제시하는 요양기관 현지조사 지침에 의하더라도 이 사건 현지조사는 최초 조사대상 기간 내 지속적 거짓청구가 확인된 경우로서 조사기간의 연장이 가능한 경우에 해당하고, 이에 따라 적법하게 조사대상 기간이 연장된 것으로 보인다. 따라서 조사대상 기간 연장이 피고의 승인 또는 조사명령 없 이 권한 없는 자에 의하여 이루어져 위법하다는 원고의 위 주장은 받아들일 수 없다.』 ○ 제1심판결 제13쪽 제3행의 "없다."와 "따라서" 사이에 아래 내용을 추가한다. 『오히려 앞서 본 것처럼 원고는 부당금액 산출내역과 관련하여 각 주사제의 구입량('본원구입량' 항목) 및 그에 관한 설명을 기재한 의견 제출서(갑 제5호증, 2쪽)를 제출함으로써 방어권을 행사하였다고 볼 여지가 크다.』 ○ 제1심판결 별지에 이 판결의 별지 관계 법령 내용을 추가한다. 3. 결론 그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 기각하여야 한다. 제1심판결은 이와 결론이 같아 정당하므로 원고의 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 오현규(재판장) 김유진 원종찬