요양급여비용환수처분취소

서울고등법원 제 2 행 정 부 판결 사건 2014누69442 요양급여비용환수처분취소 원고,항소인 A 소송대리인 법무법인 문무 담당변호사 강동우, 조순열 소송대리인 법무법인 지평 담당변호사 김성수 소송대리인 법무법인 (유한) 동인 담당변호사 김진권, 이길수, 김국열 원고보조참가인 B 소송대리인 법무법인 세승 담당변호사 김주성, 조우선 피고,피항소인 국민건강보험공단 소송대리인 변호사 김준래 제1심판결 서울행정법원 2014. 10. 30. 선고 2014구합11526 판결 변론종결 2016. 5. 27. 판결선고 2016. 9. 23.

제1심판결을 취소한다. 피고가 2014. 4. 1.자로 원고에게 한 요양급여비용환수처분을 취소한다. 보조참가비용을 포함하여 소송총비용은 피고가 부담한다.

주문과 같다.

1. 처분의 경위 이 법원이 이 부분에 적을 이유는 제1심판결서 이유 중 해당 부분(제1심판결서 2쪽 4행부터 3쪽 2 행까지)의 기재와 같으므로 행정소송법 8조 2항, 민사소송법 420조 본문에 의하여 이를 인용한다. 2. 원고보조참가인의 보조참가신청의 적법 여부에 관한 판단 원고보조참가인은 "이 사건 소송의 결과에 따라 이 사건 병원의 실질적 개설인 인원고보조참가인이 원고로부터 환수대상이 되는 금액에 대하여 구상채무를 부담할 수 있으므로 원고의 승소를 위하여 이 사건 소송에 보조참가를 한다."라고 주장한다. 이에 대하여 피고는, 원고보조참가인이 가지는 위와 같은 이해관계는 법률상의 이해관계가 아니라 사실상·경제상의 이해관계에 불과하므로 원고보조참가인은 이 사건 소송의 결과에 따라 직접 권리 내지 이익이 침해되는 자에 해당하지 않는다."라고 주장한다. 갑6, 을5, 17, 18, 29, 30호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 이 사건병원을 개원할 때 필요한 자금은 전액 원고보조참가인이 투자하였고 원고는 따로 투자를 하지 않은 사실, 이 사건 병원의 운영성과는 원고보조참가인에게 귀속되었고, 원고는 원고보조참가인으로부터 고정된 월 급여 와 실적에 따른 인센티브를 받아왔던 사실, 이 사건 병원의 비용지출에 관해 일정 규모의 금액(하루 150만 원 이하, 월 1,000만원 이하의 금액)은 원고가 결정하지만 그에 관해서도 원고보조참가인에게 사후에 보고를 하였고, 위 금액을 초과하는 비용지출에 관하여는 원고보조참가인이 이를 결정한 사실, 이 사건 병원의 의사, 직원 채용도 원고보조참가인이 결정하였고, 위 사람들에 대한 급여도 원고보조참가인이 결정하고 지급한 사실, 원고는 원고보조참가인의 부탁으로 이 사건 병원의 개설 명의자가 되었고, 요양급여비용이 지급되는 원고 명의의 통장도 원고보조참가인이 관리한 사실 등 이 각 인정되는데, 위 인정사실에 의하면, 이 사건 병원은 원고보조참가인이 원고의 명의를 차용하 여 개설한 것으로, 그 실질적인 개설·운영자는 원고보조참가인라고 봄이 상당하다. 따라서 이 사건 소송의 결과에 따라 원고가 지급받은 보험급여비용을 전부 환수당할 경우 원고보조참가인은 원고로부터 그 금액 상당의 구상채무를 부담할 위치에 있으므로, 원고보조참가인은 이 사건 소송의 결과에 단순한 사실상·경제적 이해관계를 가지는 자가 아니라 '법률상 이해관계'를 가지는 자에 해당하므로, 원고보조참가인의이 사건 보조참가신청은 적법하고, 이를 다투는 피고의 위 주장은 이유 없다. 3. 처분의 적법 여부 가. 원고의 주장 1) 처분사유의 부존재 다음에서 보는 바와 같이 이 사건 병원은 피고로부터 적법하게 보험급여비용을 받을 수 있는 요양기관에 해당하고, 피고는 이 사건 병원에 지급한 보험급여비용을 환수할 권한이 없으며, 설령 피고에게 그러한 권한이 있다고 하더라도 그 환수대상은 이 사건 병원의 실질적 개설자인 원고보조참가인 이지 원고가 아니므로, 이 사건 처분은 위법하다. 가) 국민건강보험법 42조 1항 1호 소정의 '요양기관' 해당성 (1) 국민건강보험법 42조 1항 1호에서 정한 요양기관, 즉 '의료법에 따라 개설된 의료기관'이라 함은 의료법에 따라 적법하게 개설된 의료기관을 의미하는 것이 아니라 의료법을 준거법으로 하여 개설된 의료기관을 의미하므로, 이 사건 병원이 의료법 33조 4항, 의료법 시행규칙 27조 2항에 따라 적법하게 설립허가를 받아 개설된 이상 국민건강보험법상 적법한 요양기관에 해당한다. 따라서 원고는 피고에게 보험급여비용을 청구하여 이를 수령할 권리가 있다. (2) 설령 이 사건 병원이 의료법 33조 8항, 4조 2항에 위반하여 개설된 병원이라 하더라도, 그로 인 해 이 사건 병원에 대한 안산시장의 의료기관 개설 허가처분이 당연 무효라고 할 수 없고, 따라서 피고가 위 허가 처분의 공정력에 반하여 이 사건 병원의 요양기관성을 부인할 수 없다. 나) 국민건강보험법 57조 1항 소정의 '환수대상' 해당성 (1) 국민건강보험법 57조 1항에서 정한 '속임수나 기타 부당한 방법으로 보험급여비용을 받은 요양기관'의 의미는 개별 의료 행위에 관하여 속임수나 그 밖의 부당한 방법을 사용하는 등 당해 의료행위와 보험급여비용 청구가 상응하지 아니하거나 의료행위 자체가 부적절한 경우를 말하는 것이지, 의료법 33조 8항 또는 4조 2항을 위반한 경우는 위 규정에 해당되지 않는다. (2) 2013. 5. 22. 국민건강보험법의 개정으로 일정한 경우 요양기관이 아니라 실제 개설자로부터 보험급여비용을 환수할 수 있는 57조 2항이 신설되었는데 여기에는 의료법 33조 2항만 적시하고 있을 뿐 의료법 33조 8항은 포함하고 있지 않고, 2014.11. 21. 시행된 개정 국민건강보험법 또한 의료법 33조 2항 위반의 경우에만 보험급여비용의 지급을 보류할 수 있다고 할 뿐, 의료법 33조 8항 위반의 경우는 포함하고 있지 않다. 이러한 개정내용 등에 비추어 보더라도 의료법 33조 8항 위반의 경우는 국민건강보험법 57조 1항의 적용대상이 아니다. (3) 이 사건 병원은 원고보조참가인이 개설·운영하는 복수의 의료기관 중 최초로 개설된 곳이므로, 원고의 병원이 개설된 후 원고보조참가인이 다른 의료기관을 설립함으로써 이 사건 병원이 복수 운영의 상태에 놓일 수는 있으나, 이는 다른 의료기관이 개설·운영되었기 때문이지 원고의 병원 운영으로 인한 것이 아니다. 따라서이 사건 병원은 보험급여비용 환수대상이 아니다. 다) 원고의 환수대상 적격성 설령 피고가 국민건강보험법 57조 1항에 따라 이 사건 병원에 대하여 보험급여비용의 환수처분(부당이득의 징수)을 할 수 있다고 하더라도, 이는 성질상 민사상 부당이득 반환 청구와 다를 바 없으므로, 피고는 이 사건 병원의 실질적 개설자이자 요양급여를 실제 수령하여 사용한 원고보조참가인을 대상으로 환수처분을 하여야지, 원고에게 환수처분을 할 수 없다. 라) 의료법상 복수기관 개설금지 조항의 위헌성 의료법이 2012. 2. 1. 법률 제11252호로 개정되면서 의료법 33조 8항이 개정되고,<각주1> 4조 2항이 신설되었는데,<각주2> 위 조항은 직업의 자유와 재산권에 대한 과도한 침해를 가져와 그 자체 로 위헌일 뿐 아니라, 위 개정 법률의 부칙 1조가 경과기간을 6개월이라는 단기간으로 정한 것도 종 전 법률을 신뢰하여 복수의 의료기관을 개설한 자에게 막대한 손해를 강요하는 것이어서 신뢰보호 원칙에 반하여 위헌이라고 보아야 한다. 2) 재량권의 일탈·남용 피고에게 처분사유가 있다고 하더라도 실제 진료 행위가 의료인인 원고 등에 의하여 적법하게 이루 어졌던 점, 원고가 실제 보험료 귀속자가 아니었던 점, 과거에는 둘 이상의 의료기관을 설립하는 것이 허용되었던 점 등을 고려하면 74여억 원에 이르는 돈을 원고로부터 전부 징수하는 이 사건 처분은 달성하려는 공익 목적에 비하여 원고가 받게 되는 불이익이 지나치게 크므로 비례의 원칙에 반하 여 재량권의 일탈·남용에 해당한다. 나. 관계 법령 별지 '관계법령' 기재와 같다. 다. 판단 1) 법령 해석의 일반 법리 무릇 법령의 해석은 조문의 문언이 갖는 범위 안에서 가능한 복수의 의미 중 하나를 선택하는 행위 로서 문언의 언어적 의미를 한도로 하여 그 의미를 선택하는 기준으로 입법자가 부여한 의미를 원칙으로 삼아야 한다. 그러므로 법령의 해석에는 그 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하면서 입법의 취지와 목적, 법령의 제정이나 개정의 경위와 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하여야 한다. 특히 국민건강보험법에 정해진 보험급여비용을 환수하는 부당이득 징수처분은 처분 상대방의 법익을 침해하는 행정행위로서 그 근거로 되는 행정법규는 엄격하게 해석·적용하 여야 하고 그 행정행위의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장하거나 유추하여 해석하여서는 아니 되며, 그 입법 취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 전적으로 배제되는 것은 아니지만 그 해석이 문언의 통상적인 의미를 벗어나서는 아니 된다(대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결 참조). 2) 국민건강보험법 42조 1항 1호 소정의 '요양기관' 해당성 여부 가) 의료기관의 요양기관 지정에 관한 연혁 및 취지 요양기관 지정방식은 연혁적으로 ① 계약지정방식<각주3>→② 강제지정방식<각주4>→③ 당연요양기관지정제 방식<각주5>으로 변천되어 왔는데, 현행 법령이 최종적으로 당연요양기관지정제를 채택한 이유는 종래 계약지정제 방식에 따를 때 나타난 부정적 현상, 즉 지역적·진료부문별 의료공 백과 지정수가제 등을 이유로 다수의 의료기관이 요양기관으로의 지정을 거부하는 현상 등을 방지 하고, 국가가 의료보장의무를 이행하기 위해서 법률에 의하여 모든 의료기관을 국민건강보험 체계 에 강제로 편입시킴으로써 요양급여에 필요한 의료기관을 확보하고 이를 통하여 피보험자인 전 국민의 의료보험 수급권을 보장하기 위함이다(헌법재판소 2002. 10. 31. 선고 99헌바76 결정 참 조). 이에 따라 국민건강보험법 42조 1항은 '의료법에 따라 개설된 의료기관'을 당연한 요양기관으로 하여 요양급여를 실시할 것을 규정하고 있고, 5항은 "요양기관은 정당한 이유 없이 요양급여를 거부 하지 못한다."라고 규정하면서 117조에서 "42조 5항을 위반한 경우 500만 원 이하의 벌금에 처한다."라고 규정하며, 47조 1항은 "요양기관은 공단에 요양급여비용의 지급을 청구할 수 있다."라고 규정하고 있다. 이처럼 국민건강보험법은 의료법에 따라 개설된 의료기관에 대하여 형사 책임까지 지워가며 요양급여 실시의무를 강제하는 반면, 그 반대급부로 요양급여를 실시한 의료기관에 대하여는 국민건강보험공단을 상대로 그 비용을 청구할 수 있는 권리를 보장함으로써 법익침해의 균형을 맞추고 있고, 국민건강보험공단으로서도 그러한 의료기관의 비용을 전보해 줌으로써 의료보장의무의 이행이라는 국가의 행정 목적을 유기적으로 달성하게 되는 것이다. 따라서 어떠한 의료기관을 국민건강보험법 소정의 요양기관으로 인정할 것인지 여부는 ① 그가 요양급여를 실시할 의무를 부담하는지 여부 및 ② 그에게 건강보험공단이 요양급여비용을 지급할 의무를 부담하는지 여부를 함께 고려하여야 할 것이고, 만일 어떠한 의료기관에 대하여 어느 하나의 의무를 인정하면서도 다른 하나의 의무를 부정하게 된다면 이는 당연요양기관지정제의 취지에 어긋 나게 된다고 할 것이다. 나) 이 사건 병원의 요양기관 해당성 여부 위와 같은 당연요양기관지정제의 연혁 및 취지, 요양기관의 의무 및 권리 체계와 앞서 인용한 사실 등에 의하여 인정되는 다음의 사정 등을 앞서 든 법리에 비추어 보면, 이 사건 병원은 국민건강보험법 42조 1항 1호 소정의 '의료법에 따라 개설된 의료기관'으로서 보험급여비용의 수급자격이 있는 요양기관에 해당한다고 봄이 타당하다. (1) 국민건강보험법 42조 1항 1호 소정의 '의료법에 따라 개설된 의료기관'이란 그 문언의 통상적인 의미나 앞서 본 입법취지 및 권리관계 등에 비추어 의료법에 따라 유효하게 설립된 의료기관이라고 봄이 자연스럽고, 일반적 법해석의 원칙에도 부합한다. 따라서 병원의 경우에는 의료법 33조 4항에 따른 허가를 받았다면 그 허가가 당 연 무효가 아닌 한 위 조항 소정의 의료법에 따라 개설된 의료기관에 해당된다. (2) 피고는 이와 달리 '의료법에 따라 개설된 의료기관'이란 의료법에 따라 적법하게 설립된 의료기 관만을 의미한다고 주장하나, 그렇게 해석할 경우 의료법 36조에 정한 시설기준 중 경미한 위반행위가 있음을 간과하고 행정청이 의료기관 개설허가를 한 경우까지 모두 무효라고 보게 됨으로써 요양기관의 범위가 지나치게 축소되어 당연 요양기관 지정제의 취지에 반하는 결과가 초래될 뿐 아니라 그러한 하자를 모르고 의료기관이 요양급여를 한 경우까지 요양급여비용을 받을 수 없는 결과가 되어 의료기관에게 지나치게 가혹하다. 반면 해당 의료기관이 요양급여 실시의무를 부당하게 불이 행하여 형사처벌이 되어야 할 경우에도 경미한 위법행위가 있음을 이유로 형사처벌을 면할 수 있게 되어 부당하다. 따라서 피고의 위 주장은 이유 없다. (3) 반면 원고는 '의료법을 준거법으로 하여 개설된 의료기관' 모두가 위 조항소 정의 의료기관에 해당한다고 주장하나, 의료법을 준거법으로 하여 개설되었다고 하더라도 그것이 선량한 풍속 기타 사회질서에 반하거나 그 개설과정의 하자가 중대하고 명백하여 당연무효에 해당하는 경우라면 요양기관에서 배제함이 상당하므로, 원고의위 주장 역시 이유 없다. (4) 한편 앞서 인용한 바와 같이 이 사건 병원은 2008. 1. 31. 경기도지사의 위임을 받은 경기도 안산시장에 의하여 적법하게 의료기관 개설허가가 났고, 그 후 원고 등의 명의로 적법하게 명의인 변경허가가 이루어졌으며, 이 사건 병원이 의료법 33조 4항, 7항에 따른 시설기준을 갖추고 있는 사실은 피고도 특별히 다투고 있지 않으므로, 안산시장의 위 허가에 당연무효의 사유가 있다고 할 수 없다. 또한 안산시장의 위 허가는 요양급여비용을 수령할 수 있는 법적 지위를 부여하는 행정처분이므로, 그 처분에 공정력이 인정되어 제3자인 피고가 이 사건 병원개설의 효력을 다투는 것은 위 처분의 공정력에 반하여 허용될 수 없다. (5) 의료법 4조 2항을 위반하였다고 하여 이 사건 병원에 대한 기존 허가가 무효로 된다거나 위 조항이 효력을 발생한 2012. 8. 2.부터 이 사건 병원이 국민건강보험법 42조 1항 1호 소정의 '의료법에 따라 개설된 의료기관'에서 당연히 제외되는 것도 아니라고 할 것이다. 의료법은 4조 2항의 규정을 두면서도 그 위반행위에 대하여는 별도의 처벌규정을 두지 않았고, 이를 의료법 64조에서 정한 개설허가취소사유로 삼지도 않았으므로, 위 조항의 위반이 있음을 이유로 행정청이 신규 의료기관 개설을 허용하지 않는 것은 별론으로 하고 이미 구 의료법에 의하여 적법하게 개설허가를 받은 의료기관이 위 조항의 신설로 무허가 의료기관이 된다거나 행정청이 위 조항을 이유로 기존의 허가를 취 소할 수 있다고 보기는 어렵다. (6) 피고는 현행 의료법 33조 8항의 효력이 발생한 2012. 8. 2.부터 이 사건 병원은 위 조항에 위 배되어 그때부터 이 사건 병원은 국민건강보험법상 42조 1항 1호 소정의 '의료법에 따라 개설된 의료기관'으로 볼 수 없다고 주장하나, 복수의 의료기관이 구 의료법하에서 순차적으로 적법하게 개설되어 운영되다가 위 개정 법률이 시행된 경우 복수 의료기관 전부를 무효로 하는 것은 앞서 본 당연요양기관지정제의 취지를 심각하게 훼손할 뿐 아니라 사후 중복되어 개설된 병원을 폐쇄하는 방법으로 위법상태를 해소하는 길을 원천적으로 봉쇄하여 사회·경제적으로도 혼란과 비효율을 초래하 여 부당하다. 오히려 이 경우에는 특별한 사정이 없는 한 복수의 의료기관 중 중복 개설의 주체(이 사건에 있어서는 원고보조참가인)를 기준으로 하여 최초에 개설된 의료기관을 제외한 나머지 의료 기관들이 위 조항에 위반된다고 보아 이에 상응한 행정처분을 하는 것이 타당한데, 이 사건 병원은 문제된 복수의 병원 중 원고보조참가인이 최초로 개설한 병원이므로 이 사건 병원의 개설 자체가 위 조항에 위배될 여지는 없다. (7) 국민건강보험법 57조 2항은 "공단은 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 보험급여 비용을 받은 요양기관이 의료법 33조 2항을 위반하여 의료인의 면허나 의료법인 등의 명의를 대여받아 개설·운영한 경우에 해당할 경우, 개설자에게 그 요양기관과 연대하여 같은 항에 따른 징수금을 납부하게 할 수 있다."라고 규정하고 있다. 위조항의 문언 자체에 의하더라도 국민건강보험법은 의료법 33조 2항을 위반하여 개설된 의료기관이라 하더라도 여전히 요양기관이라는 점은 인정하는 전제에서 피고에게 환수 처분을 하도록 규정한 것으로 보인다. 3) 국민건강보험법 57조 1항 소정의 '환수대상' 해당성 여부 가) 일반 법리 (1) 국민건강보험법에 정해진 보험급여비용은 그 요건과 기준을 충족하는 경우에 국민건강보험공단이 요양기관에 지급하는 것으로서 그 요건을 갖추지 못하였음에도 보험급여비용이 요양기관에 지급된 경우에는 국민건강보험공단이 요양기관에 대하여 보험급여비용 상당액의 부당이득의 반환을 청구할 수 있다. 그리고 국민건강보험법 57조 1항은 요양기관이 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 보험급여비용을 청구하여 받은 경우에는 그 금액의 전부 또는 일부를 징수할 수 있도록 규정하고 있는데, '속임수그 밖의 부당한 방법으로 보험급여비용을 받은 경우'라 함은 요양기관이 요양급여비용을 받기 위하여 허위의 자료를 제출하거나 사실을 적극적으로 은폐할 것을 요하는 것은 아니고, 관련 법령에 의하여 요양급여비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 불구하고, 이를 청구하여 지급받는 행위를 모두 포함한다고 할 것이다(대법원 2008. 7. 10.선고 2008두3975 판결 참조). 여기서 "관련 법령에 의하여 요양급여비용을 지급받을 수 없는 비용임에도 이를 청구하여 지급받은 경우"라 함은 요양급여비용의 수령이 그 수령자에게 법률상 원인 없는 이득, 즉 부당이득이 되는 경우를 전제한 것으로 위 조항 소정의 '속임수나 그 밖의 부당한 방법'은 그러한 징수처분을 가능하게 하는 가중 요건으로 해석된다. 따라서 위 조항은 민법상의 부당이득반환의무의 특칙<각주6>으로 보아야 하므로, 국민건강보험법 57조 1항에 따라 부당이득을 징수하기 위해서는 그 전제로 요양기관이 취득한 이득이 법률상 원인 없는 부당이득에 해당하여야 하고, 그러한 부당이득의 요건이 성 립하지 않는다면 피고가 보험급여비용 상당액의 징수를 할 수 없다고 해석하여야 한다. 이는 위 조항의 표제가 "부당이득의 징수"로 되어 있어 입법자가 그 징수의 대상을 부당이득반환청구권의 대상이 되는 부당이득임을 명시적으로 밝히고 있는 점에 비추어 보아도 분명하다. (2) 나아가 국민건강보험공단이 보험급여비용을 받은 요양기관에 대하여 법률상 원인이 없다는 이 유로 반환을 청구하는 경우는 ① 요양기관이 보험급여비용을 지급받을 수 있는 자격(병원의 경우 의료기관 개설허가)을 갖추지 못하였음에도 보험급여비용을 수령하였다는 이유로 그가 지급받은 보험급여비용 전부의 반환을 구하는 경우와 ② 개개의 보험급여비용의 지급에 관해서 개별적인 계산 잘못이나 부정청구 등의 사유가 있다고 하여 해당 계산 잘못이나 부정청구에 관한 보험급여비용의 반환을 구하는 경우가 있을 수 있다. 전자의 경우에는 앞서 본 바와 같이 행정처분의 공정력과 요양기관의 특수성(요양급여 실시의무의 대가로 요양급여비용 청구권을 가지는 점)으로 인하여 원칙적으로 요양기관 자격의 상실(병원의 경우 개설허가의 취소) 등이 선행되어야만 요양기관이 보험급여 비용을 받은 것이 법률상 원인이 없다고 평가할 수 있는 반면(다만 예외적으로 의료법 33조 2항의 경우와 같이 요양기관의 개설행위 자체의 반사회성이나 불법성이 강하여 그러한 이익의 취득을 부 정함이 상당한 경우에는 그러한 취소행위가 없어도 부당이득반환을 구할 수 있을 것이다), 후자의 경우에는 법률상 원인의 유무가 요양기관의 지위 인정 여부와 무관하므로 개별적인 사정에 기초하여 그 해당성 여부를 판단하여야 한다. (3) 한편 국민건강보험법 57조 1항에 대응하여 국민건강보험법 115조 2항 5호는 "거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보험급여를 받거나 타인으로 하여금 보험급여를 받게 한 자를 징역 1년 이하의 징역 또는 1,000만 원 이하의 벌금에 처한다."라고 하여 부정한 방법으로 보험급여를 수령한 자에 대한 형사책임을 규정하고 있는데, 다음의 사정 등에 비추어 보면, 위 조항에 따라 보험급여 부정수급죄가 성립하는 범위도 보험급여의 대상이 되지 아니하는 진료행위에 대하여 보험급여비용을 받거나 당해 진료행위에 교부되어야 할 금액을 초과하여 보험급여비용을 받는 경우로 해석될 뿐, 요양기관의 개설과 관련하여 반사회성이 크지 않은 위법이 있었으나 유효한 진료행위가 실제 있었던 경우까지 이를 포함한다고 보기는 어려우며, 이러한 사정은 국민건강보험법 57조 1항을 부당이득반 환청구의 특칙으로 보는 위 해석론을 뒷받침한다. (가) 먼저 국민건강보험법 115조 2항 5호의 규정 형식이 일반적인 행정형법의 규정 형식<각주7> 보다 형법의 규정형식에 더 가깝다. 이는 입법자가 보험급여 부정수급죄를 법정범(행정범)<각주8> 이 아니라 자연범(형사범)<각주9>으로 본 것이므로, 위 조항 소정의 보험급여 부정수급죄가 적용 되는 범위 역시 위반자가 이를 보유하는 것이 반윤리적이거나 반사회적인 경우로 제한된다고 봄이 상당하며, 단순히 의료법 33조 2항에서 정한 이 중 개설 금지 규정을 위반하였다는 사정만으로 위 조항 소정의 "거짓이나 그 밖의 부정한 방법"에 해당한다고 보기 어렵다. (나) 위 조항과 동일한 형식으로 구성요건을 규정하고 있는 다른 법률(보조금 관리에 관한 법률 40조, 국민기초생활보장법 49조 등)과의 상호관계나 그 법률의 해석론<각주10>에 비추어 보아도 달리 해석할 여지가 없다. (4) 국민건강보험제도는 당연 지정된 보험요양기관(병원)이 보험자인 피고에 갈음하여 피보험자에게 진료행위를 행하고, 보험자인 피고는 건강보험심사평가원을 거쳐 보험 요양기관에 진료보수(요양급여비용)를 지급하는 구조(현물급여방식)를 취하고 있는데, 피보험자인 환자와 보험요양기관인 병원 사이에 체결되는 진료에 관한 합의, 즉 진료계약은 성질상 사법상의 위임계약(민법 680조)에 해당하고, 이는 보험요양기관이 보험자에 대하여 부담하는 공법상의 의무(법령에서 규정하는 준칙 에 적법한 진료행위를 행하여야 하는 책무)나 피보험자와 보험자 사이의 공법상의 법률관계와 양립 할 수 있다. 따라서 보험요양기관이 환자와 진료계약을 체결하고 보험진료를 행하면 피고의 지급 결정 등을 요하지 아니하고 곧바로 요양급여비용채권은 발생한다.<각주11> 그러므로 만일보힘 요 - 1 0 - 양기관이 요양급여비용을 징수당하더라도 피보험자인 환자와의 진료계약은 유효하므로 보험요양기관은 환자로서 진료를 받은 피보험자에 대하여 보험진료계약에 따른 진료보수(국민건강보험법 45조에 따라 계약으로 정한 요양급여비용의 한도에서)를 청구할 수 있고, 법원은 그러한 소송이 제기 되면 이를 받아들일 수밖에 없을 것인데, 이럴 경우 국민건강보험관계에 따른 요양기관, 보험자인 피고, 피보험자인 환자 사이의 법률관계를 더욱 복잡하게 만들어 분쟁을 양산하게 될 우려가 있다. 나아가 이처럼 사법상의 법률관계가 유효하게 존재하는 것으로 인정되어 적법한 법률상의 원인이 있음에도 불구하고 국민건강보험법 57조 1항에 기초하여 보험자가 보험요양기관에 지급한 요양급여비용의 반환을 구할 수 있다고 해석하게 되면 이는 행정법규가 정한 부당이득 징수 요건의 충족 여부를 판단함에 있어 사법상의 법률관계를 전혀 고려하지 아니하는 결과가 되어 피보험자와 요양기관 사이의 계약자유의 원칙에 반하거나 헌법상의 비례원칙(과잉금지)에 위반하는 것으로 해석될 여지가 있다. 나) 구체적 판단 다음의 사정 등을 위 법리에 비추어 보면, 원고가 보험급여비용을 받은 행위는 국민건강보험법 57조 1항에서 정한 '속임수 그 밖의 부당한 방법으로 보험급여비용을 받은 경우'에 해당한다고 보기 어려우므로, 이 사건 병원에 지급된 보험급여비용이 환수 대상임을 전제로 한 이 사건 처분은 위법하다. (1) 앞서 본 바와 같이 이 사건 병원은 국민건강보험법상 42조 1항 1호의 '의료법에 따라 개설된 의료기관'이고 안산시장이 이 사건 병원에 대한 개설허가를 취소한 사실이 없으므로, 원고가 요양급여를 실시하고 피고로부터 보힘급여비용을 받는 것 자체가 법률상 원인 없는 부당이득이 된다고 보기 어렵다. (2) 당연요양기관지정제는 국민의 의료보험수급권을 보장하기 위하여 의료기관의 재산권 및 직업 행사의 자유를 일정 부분 제한하는 것이므로 요양급여가 이루어졌음에도 그 비용을 지급하지 않는 경우는 비교적 엄격하게 해석되어야 한다. 따라서 의료인이 의료기관을 중복 개설·운영하였더라도 국민에게 정당한 요양급여가 이루어진 것으로 평가된다면 원칙적으로 그 비용을 지급하는 것이 위 제도의 취지에 부합하고, 법익의 균형에도 맞다. (3) 국민건강보험법은 국민이 의료서비스를 적정하게 받을 수 있도록 보험 체계의 설립을 목적으로 - 1 1 - 하는 법률이고, 의료법은 의료인들의 자격을 명시화하고 의료인들이 의료행위를 제공함에 있어서의 방식(기관의 설립 또는 법인의 설립, 광고의 방법 등)을 정하는 것을 목적으로 하는 법률이다. 의료법위반의 행위가 국민건강보험법상 '속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 보험급여비용을 받은 경우'에 해당하기 위해서는 의료법 위반행위가 반사회적이거나 그에 준할 정도로 보호가치가 없는 행위로 국민건강보험법상의 보험체계를 교란시키는 정도에 해당하여야 할 것이다. 한편 의료인이 의료기관을 복수 개설·운영한 경우 의료법 87조 1항 2호는 5년 이하의 징역 또는 2,000만 원 이하의 벌금형"에 처하도록 규정하고 있고, 의료법 66조 1항 10호, 68조, 의료관계 행정처분 규칙 4조, [별표] 2의 가목 22호는 면허자격정지 3개월을 규정하고 있으므로 위 규정들을 통하여 의료기관의 복수 개설·운영에 대한 제재처분이 가능하다. 이와 같은 제재 수단이 있음에도 보험체계를 교 란시키지 않은 의료법 위반행위를 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 보험급여비용을 받은 경우에 포함시킴으로써 국민건강보험법상 환수처분을 통하여 이를 제재하려는 것은 과다한 규제가 될 우려가 있다.<각주12> (4) 국민건강보험법 47조의2에서는 "요양급여비용의 지급을 청구한 요양기관이 의료법 33조 2항에 위반하였다는 사실을 수사기관의 수사 결과로 확인한 경우에는 해당 요양기관이 청구한 요양급여비용의 지급을 보류할 수 있다."라고 규정하고 있고, 같은 법 57조 2항 1호에서는 의료법 33조 2항을 위반하여 의료기관을 개설할 수 없는 자가 의료인의 면허나 의료법인 등의 명의를 대여받아 개설·운영하는 의료기관의 경우에는 개설자에게 연대하여 그 징수금을 납부할 수 있도록 하고 있다. 반면 의료인이 복수의 병원을 개설·운영한 경우를 규정하고 있는 의료법 33조 8항에 대해서는 이와 같은 명문 규정들이 존재하지 아니한다. 이와 같은 규정의 차이에 비추어 보면 국민건강보험법도 의료인이 복수의 병원을 개설하는 경우의 불법성을 이른바 '사무장 병원'의 불법성과 달리 평가하 고 있음을 알 수 있다. 따라서 의료법 33조 2항의 경우에는 요양급여비용을 환수하는 처분이 정당하다고 하더라도 의료법 33조 8항 위반의 경우까지 요양급여비용을 환수해야 한다고 보기는 어렵다. (5) 피고는, 의료법 64조 1항이 의료법 33조 8항 위반의 경우나 33조 2항 위반의 경우를 허가권자의 허가취소사유로 규정하고 있지 않고, 이른바 '사무장 병원'이든 '네트워크 병원'이든 형식적으로 명의를 대여한 의료인에 의하여 의료가 이루어진다는 면에서 질적인 차이가 없으며, 오히려 '사무 - 1 2 - 장 병원'의 경우는 하나의 요양기관만이 개설되어 운영되는 반면, 네트워크 병원은 '두 개의 요양기관'이 개설되어 운영되므로 후자의 영리성이 높아 사회적 비난가능성이 더 높다고 주장한다. 그러나 앞서 본 국민건강보험법의 관련 규정에서도 알 수 있듯이 법률 자체가 양자의 불법성을 달리 평 가하고 있다고 보기 충분할 뿐 아니라, 병원의 개설과 운영이 '의료인'에 의하여 이루어지는지 여부에 있어 '사무장 병원'과 '네트워크 병원'은 본질적 차이가 있다고 할 것이므로, 이와 다른 전제에 선 피고의 위 주장은 이유 없다. 4. 결론 그렇다면 이 사건 처분은 나머지 점에 대하여 더 나아가 살펴 볼 필요 없이 위법하여 취소되어야 하므로, 원고의 청구는 이유 있다. 이와 결론을 달리하여 원고의 청구를 기각한 제1심판결은 부당하 므로 이를 취소하고, 원고의 청구를 받아들여 이 사건 처분을 취소하기로 하여 주문과 같이 판결한 다. 판사 이균용(재판장) 서승렬 성충용

- 1 3 - - 1 4 - - 1 5 - - 1 6 - - 1 7 - - 1 8 - 각주1: 구 의료법 33조 8항은 "의료인은 하나의 의료기관만 개설할 수 있다."라고 규정하였으나, 위 개정으로 "의료인은 어떠한 명목으로도 둘 이상의 의료기관을 개설·운영할 수 없다."로 그 내용이 변경되었다. 원고는 위 개정 에 대하여 위 조항의 개정 전후의 내용이 대동소이하므로, 위와 같은 법률의 개정에도 불구하고, 현행 의료법 33조 8항을 해석함에 있어서 기존의 구 의료법 33조 8항에 관한 해석론이 그대로 유효하다고 하면서 의료인이 단 순히 경영에만 관여한 경우에는 둘 이상의 의료기관을 설립한 것으로 볼 수 없고, 둘 이상의 의료기관에서 직접 의료행위를 한 경우에만 둘 이상의 의료기관을 개설한 것으로 보아야 한다고 주장하기도 한다. 각주2: 신설된 의료법 4조 2항은 "의료인은 다른 의료인의 명의로 의료기관을 개설하거나 운영할 수 없다."는 내 용이다. 각주3: 의료보힘법이 1963. 12. 16. 법률 제1623호로 제정될 당시의 방식으로, 요양기관의 지정을 보험자의 신청에 의하여 보건사회부장관이 정하되, 보험의료기관의 신청에 의하여 보건사회부장관이 그 지정을 취소할 수 있는 방식이었다. 그러나 위 방식은 당시에는 시행되지 못하였고, 1977년 제정된 의료보험법에 의하여 비로소 시행되었다. 각주4: 의료보험법이 1979. 4. 17. 법률 제3166호로 개정되면서 도입된 방식으로, 의료보험사업의 확대 실시에 대비하여 운용의 효율성을 높이기 위한 목적으로 보험자 또는 보험자단체가 일괄하여 요양기관을 지정할 수 있 도록 하되, 지정받은 의료기관은 정당한 이유 없이 이를 거부하지 못하는 방식이었다. 각주5: 의료보험법이 1999. 2. 8. 법률 제5857호로 개정되면서 도입된 방식으로 기존의 요양기관 지정제도를 폐 지하고 의료법 등에 의한 의료기관 등은 별도의 지정절차 없이 당연히 의료보험 요양기관이 되도록 하는 방식이 다. 각주6: 일반적인 부당이득반환청구라고 하면 원래 그 수급의 기초가 되는 법률행위나 지급처분을 소급적으로 무 효로 하는 취소처분 등을 하여야만 그 반환을 청구할 수 있지만, 국민건강보험법 57조 1항은 그러한 요건이 갖추 - 1 9 - 어지지 않아도 직접 부당이득반환을 청구할 수 있는 특별한 경우를 정하고 있다. 각주7: 일반적인 행정형법이라면 "보험급여를 부정하게 받아서는 아니 된다."는 취지의 금지규정을 둔 다음이를 위반한 자에 대하여 일정한 형사벌을 부과하는 형식을 취하였을 것이다. 각주8: 국가가 일정한 행정목적을 달성하기 위해서 법령에 의하여 그 행위를 금지하거나 명령함으로써 범죄로 간주되는 범죄를 말한다. 각주9: 행위 그 자체가 법령의 규정을 기다릴 필요도 없이 반윤리적, 반사회적이라고 간주되는 범죄를 말한다. 각주10: 보조금의 예산 및 관리에 관한 법률 40조에 규정된 '허위의 신청 기타 부정한 방법'이라 함은 정상적인 절차에 의해서는 같은 법에 의한 보조금을 지급받을 수 없음에도 위계 기타 사회통념상 부정이라고 인정되는 행 위로서 보조금 교부에 관한 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 적극적 및 소극적 행위를 뜻한다. 또한, 위 법률 조 항의 취지는 국가의 재정적 이익을 보호법익으로 하여 그 침해를 처벌함에 있고 추상적으로 보조금 행정의 질서 나 공정성에 대한 위험 또는 보조금 행정상 개개 절차의 위반 자체를 처벌하는 것은 아니므로, 같은 조 소정의 '부정한 방법으로 보조금의 교부를 받은' 경우라 함은 보조금의 교부 대상이 되지 아니하는 사무 또는 사업에 대하 여 보조금을 받거나 당해 사업 등에 교부되어야 할 금액을 초과하여 보조금을 교부받는 것을 가리키며, 보조금을 교부받음에 있어 다소 정당성이 결여된 것이라고 볼 여지가 있는 수단이 사용되었더라도 보조금을 교부받아야 할 자격이 있는 사업 등에 대하여 정당한 금액의 교부를 받은 경우는 여기에 해당하지 아니한다(대법원2014. 3. 27. 선고 2013도6886 판결 참조). 각주11: 요양기관의 요양급여비용채권에 대하여 압류적격성을 인정한 대법원 2007. 11. 15. 선고 2007다62963 판결, 대법원 2012. 10. 25. 선고 2010다32214 판결 등 참조. 각주12: 복수개설금지의 취지에 비추어 복수개설금지에 위반한 의료법위반의 하자가 국민건강보험법상 보험급 여의 취지에 영향을 미친다고 볼 근거가 부족하다. 이미 복수개설된 기관을 금지할 방법이 없다고 하더라도 요양급여비용 환수 제도를 이용하여 이를 실행하려는 것은 법의 목적을 벗어난 것일 뿐 아니라, 법적 근거 없이 의료 기관에게 불이익한 처분을 하는 것이어서 허용될 수 없다. - 2 0 -