장기요양급여비용환수처분취소

서울행정법원 제13부 판결 사건 2015구합8237 장기요양급여비용환수처분취소 원고 ＿＿＿＿A＿＿＿＿ 피고 국민건강보험공단 변론종결 2016. 3. 31. 판결선고 2016. 4. 28.

1. 원고의 청구를 모두 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2015. 7. 9. 원고에게 한, ＿B＿에 관한 장기요양급여비용 중 189,258,620원 환수 처분, ＿C＿에 관한 장기요양급여비용 중 144,654,400원 환수 처분, ＿D＿ 노인지원센터에 관한 장기요양급여비용 중 38,575,680원 환수 처분을 각 취소한다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 1999. 10. 14. 설립된 법인으로 노인장기요양보험법에 따른 장기요양기관인 ＿B＿, ＿C＿, ＿D＿노인지원센터(이하 ‘＿D＿센터’라 한다)를 운영하고 있다. 그중 ＿B＿, ＿C＿은 노인복지법 제34조에 따른 노인의료복지시설로 노인장기요양보험법 제23조 제1항 제2호에서 정한 시설급여를 제공하는 장기요양기관이고, ＿D＿센터는 같은 항 제1호에서 정한 재가급여를 제공하는 장기요양기관이다. 나. 피고는 2015. 7. 9. 원고에게 구 노인장기요양보험법(2015. 12. 29. 법률 제13647호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 노인장기요양보험법’이라 한다) 제43조에 근거하여 ＿B＿에 관해 189,258,620원을, ＿C＿에 관해 144,654,400원을, ＿D＿센터에 관해 38,575,680원을 각각 부당․착오 청구로 인하여 과다하게 지급된 장기요양급여비용으로서 환수한다는 처분(이하 각각 ‘＿B＿에 관한 처분’, ‘＿C＿에 관한 처분’, ‘＿D＿센터에 관한 처분’이라 하고, 이를 통틀어 칭할 때에는 ‘이 사건 각 처분’이라 한다)을 하였다. 이 사건 각 처분의 구체적인 사유는 다음과 같다. 1) ＿B＿에 관한 처분 원고가 2012. 3.부터 2014. 1.까지 ＿B＿의 요양보호사로 신고한 사람들 가운데 ＿ E ＿은 2013. 11.부터 2014. 1.까지, ＿F＿은 2012. 3.부터 2014. 1.까지, ＿G＿은 2012. 3.부터 2013. 12.까지 각각 1층 주방에서 조리원 업무를 전담하여 수행하였고, ＿H＿은 2012. 3.부터 2013. 12.까지 1층 주방에서 조리원 업무를 하거나 세탁실에서 위생원 업무를 수행하였으며, ＿ I ＿은 2012. 3.부터 2014. 1.까지 세탁실에서 위생원 업무를 전담하여 수행하였고, ＿J＿는 2012. 5.부터 2014. 1.까지 관리인 업무를 전담하여 수행하였다. 따라서 위 사람들을 제외하고 ＿B＿에서 2012. 3.부터 2014. 1.까지 요양보호사로 근무한 인력의 수를 산정하여 보면 매달 요양보호사 인력배치기준(입소자 2.5명당 1명)에 미치지 못하므로, 원고는 위 기간 동안 ＿B＿에 관해 매달 5~15퍼센트 비율만큼 공단부담금을 감산하여 청구하거나 급여비용의 95퍼센트만을 청구하였어야 하고, 위와 같은 감산 등이 적용됨에 따라 인력추가배치를 이유로 한 급여비용의 가산을 적용하여서는 안 되었다. 그런데도 원고는 위와 같은 감산 등을 하지 않고 장기요양급여비용을 청구함으로써 피고로부터 181,494,750원의 급여비용을 더 지급받았고, 요양보호사․조리원 인력추가배치에 따른 가산을 적용하여 장기요양급여비용을 청구함으로써 피고로부터 7,763,840원의 급여비용을 더 지급받았다. 그러므로 피고는 원고로부터 원고가 부당하게 청구하여 지급받은 장기요양급여비용 합계 189,258,590원(181,494,750원 + 7,763,840원)을 환수한다. 2) ＿C＿에 관한 처분 가) 원고는 ＿C＿의 입소자로 등록되지 않은 ＿K＿을 2014. 9. 15.부터 같은 달 28.까지, ＿ L ＿을 2012. 5. 22.부터 2015. 2. 14.까지, ＿M＿를 2012. 3. 16.부터 2015. 2. 21.까지 ＿C＿의 침실에서 숙박하게 하였다. 이에 따라 ＿C＿은 2012. 5.부터 2012. 11. 까지, 2013. 1.부터 2013. 2.까지, 2013. 4.부터 2013. 9.까지, 2013. 11.부터 2015. 2.까지 정원을 초과하여 운영되었고, 2015. 2. 13.부터 같은 달 16.까지는 전문인 배상책임보험에 가입되어 있는 사람 수보다 입소하여 있는 사람 수가 더 많은 상태가 되었다. 따라서 원고는 위 각 기간 동안 ＿C＿에 관해 정원 초과를 이유로 공단부담금을 일정 비율만큼 감산하여 청구하거나 급여비용을 감해진 비율로 산정하여 청구하였어야 하고, 전문인 배상책임보험 미가입을 이유로 급여비용을 감해진 비율로 산정하여 청구하였어야 한다. 그런데도 원고는 위와 같은 감산 등을 하지 않고 장기요양급여비용을 청구함으로써 피고로부터 정원 초과와 관련하여 127,307,480원의 급여비용을, 전문인 배상책임보험 미가입과 관련하여 111,840원의 급여비용을 더 지급받았다. 나) 원고가 2012. 3.부터 2012. 7.까지 ＿C＿의 요양보호사로 신고한 ＿N＿는 같은 기간 동안 요양보호사의 고유 업무를 수행하지 않고 조리원 업무를 수행하였다. 또한 원고는 ＿O＿가 2014. 7. 13.부터 같은 달 31.까지 152시간의 유급 특별휴가를 다녀왔다는 이유로 근로시간 인정 특례(유급휴가의 경우 실제로 근무를 하지 않더라도 휴가 시작일부터 최대 160시간까지 근무시간으로 인정하여 주는 것)를 적용하여 2014. 7.에 ＿O＿가 요양보호사로 152시간을 근무하였다고 신고하였지만, 실제로 ＿O＿는 같은 기간 동안 위와 같은 특례를 적용받을 수 없는 무급휴가를 다녀왔다. 따라서 위 가)항에서 본 바와 같이 정원을 초과하여 실제로 숙박을 한 사람의 수를 기준으로 하여 ＿N＿와 ＿O＿를 제외하고 ＿C＿에서 요양보호사로 근무한 인력의 수를 산정하여 보면 2012. 3.부터 2012. 8.까지와 2014. 7. 및 2014. 12.부터 2015. 2. 까지 매달 그 인력 수가 요양보호사 인력배치기준(입소자 2.5명당 1명)에 미달하므로, 원고는 위 기간 동안 ＿C＿에 관하여 공단부담금을 일정 비율만큼 감산하여 청구하거나 급여비용을 감해진 비율로 산정하여 청구하였어야 한다. 그런데도 원고는 위와 같은 감산 등을 하지 않고 장기요양급여비용을 청구함으로써 피고로부터 17,235,080원의 급여비용을 더 지급받았다. 다) 그러므로 피고는 원고로부터 원고가 부당하게 청구하여 지급받은 장기요양급여비용 합계 144,654,400원(127,307,480원 + 111,840원 + 17,235,080원)을 환수한다. 3) ＿D＿센터에 관한 처분 원고는 ＿K＿, ＿ L ＿, ＿M＿가 ＿D＿센터에서 재가급여(단기보호급여)를 받는 것으로 되어 있는 수급자임에도 불구하고, ＿K＿을 2014. 9. 15.부터 같은 달 28.까지, ＿ L ＿을 2012. 5. 22.부터 2015. 2. 14.까지, ＿M＿를 2012. 3. 16.부터 2015. 2. 21. 까지 ＿D＿센터가 아닌 시설급여를 제공하는 ＿C＿에서 숙박하게 하였다. 원고는 위와 같이 ＿K＿, ＿ L ＿, ＿M＿에게 노인장기요양보험법 제23조, 제31조 등을 위반하는 방식으로 장기요양급여를 제공하였으므로 그에 관한 급여비용을 청구할 수 없다. 그런데도 원고는 이를 청구함으로써 피고로부터 38,575,680원의 급여비용을 지급받았다. 그러므로 피고는 원고로부터 원고가 부당하게 청구하여 지급받은 장기요양급여비용 38,575,680원을 환수한다. [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 갑 제2호증의 1 내지 3의 각 기재, 변론 전 체의 취지 2. 이 사건 각 처분의 적법 여부 가. 원고의 주장 1) 이 사건 각 처분의 근거 법령에 관한 주장 가) 포괄위임금지 원칙을 위반하였다는 주장 법률이 일정한 사항을 고시에 위임할 때에는 그 위임의 기준과 범위를 구체적으로 명확하게 정하여야 하고, 특히 국민의 기본권을 제한하는 내용을 고시에 위임할 경우에는 최소한 법률에서 고시를 통하여 제한하는 기본권의 범위에 대해서는 규정하여야 한다. 이 사건 각 처분의 근거가 된 노인장기요양보험법 제39조 제1항은 장기요양급여비용을 보건복지부장관이 정하여 고시한다고 규정하고 있다. 그런데 위 조항만으로는 보건복지부장관이 고시에서 장기요양급여비용의 감산 기준을 정할 수 있는지가 불분명 하다. 그뿐만 아니라 장기요양급여비용은 장기요양기관의 운영에 핵심적인 요소이기 때문에 최소한 장기요양급여비용의 감산 사유와 그 상한선 등은 법률에서 규정하여야 하는데, 위 조항만으로는 그 감산 사유와 감산율 등을 예측할 수도 없다. 그러므로 위 조항은 헌법 제75조의 포괄위임금지 원칙에 위배되는 위헌적인 법률이고, 이에 근거한 이 사건 각 처분도 위헌․위법이다. 나) 법률유보 원칙을 위반하였다는 주장 헌법 제37조 제2항에 의하면 국민의 기본권을 제한하기 위해서는 최소한 법률에 근거가 있어야 하는데, 모법의 위임 범위를 벗어난 하위 법령은 법률에 근거가 없는 것으로 법률유보 원칙에 위배된다. 노인장기요양보험법 제39조 제1항은 장기요양급여비용을 급여 종류 및 장기요양등급 등에 따라 보건복지부장관이 정하여 고시한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 제32조는 장기요양급여비용의 산정 방법만을 규정하고 있기 때문에, 위 법령이 보건복지부 고시에 위임한 것은 장기요양급여비용의 산정에 관한 내용에 한정된다. 그런데 이 사건 각 처분의 근거가 된 ‘장기요양급여비용 등에 관한 고시’(2014. 6. 26. 보건복지부 고시 제2014-97호 ‘장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시’로 전부 개정되었다. 전부 개정이 있기 전후로도 여러 차례 개정이 되었으나 이를 일일이 열거하지 않고 통틀어 ‘이 사건 고시’라 칭한다)는 장기요양급여비용의 감산 사유로 정원 초과, 인력배치기준 위반, 전문인 배상책임보험 미가입을 규정하고, 각 사유별로 최대 10~30퍼센트까지 공단부담금 또는 급여비용을 감산하도록 규정하고 있다. 그렇다면 이 사건 고시는 앞서 본 법령이 위임하지 않은 장기요양급여비용의 감산에 대해서 규정하고 있으므로 법령에서 위임받은 범위를 초과하여 국민의 기본권을 제한하는 것으로서 위법하다. 따라서 이 사건 고시에 근거한 이 사건 각 처분도 위법하다. 2) 이 사건 각 처분의 사유에 관한 주장 가) ＿B＿에 관한 처분과 ＿C＿에 관한 처분에 대한 주장 (1) 요양보호사의 업무 범위에 조리 업무와 위생 업무가 포함된다는 주장 노인복지법령에서는 요양보호사를 ‘요양서비스가 필요한 노인에게 신체활동 지원 서비스와 그 밖의 일상생활 지원 서비스를 제공하는 자’라고 규정하고 있다. 그리고 “2015년 노인보건복지 사업안내” 책자에 따르면 요양보호사란 ‘노인성 질환으로 독립 적인 일상생활을 수행하기 어려운 노인들을 위해 노인요양 및 재가 시설에서 신체 및 가사 지원 서비스를 제공하는 인력’인데, 위 ‘가사 지원’에는 당연히 조리 업무와 위생 업무가 포함된다. 이에 따라 보건복지부가 발행한 요양보호사 표준교재도 조리 업무와 위생 업무에 대하여 많은 분량을 할애하여 자세히 기술하고 있다. 그러므로 음식물에 대한 조리 업무와 세탁물 처리와 같은 위생 업무는 당연히 요양보호사의 업무 범위에 포함된다고 보아야 한다. (2) 신뢰보호의 원칙을 위반하였다는 주장 보건복지부가 발행한 요양보호사 표준교재와 피고가 발행한 노인요양시설 서비스 가이드라인 및 요양보호사의 업무 범위에 대한 보건복지부의 답변에 의하면 행정청은 노인요양시설의 요양보호사가 입소자에 대한 일상생활 지원 서비스로서 조리 업무와 세탁 업무를 행하는 것으로 공적인 견해 표명을 하였다. 따라서 피고가 요양보호사의 업무 범위에 조리 업무․세탁 업무가 포함되지 않음을 이유로 ＿B＿에 관한 처분과 ＿C＿에 관한 처분을 하는 것은 위와 같은 선행 조치에 반하는 후행 처분으로 신뢰보호의 원칙을 위반하여 위법하다. 나) ＿D＿센터에 관한 처분에 대한 주장 피고는 원고가 ＿D＿센터에서 단기보호급여를 제공받아야 하는 ＿K＿, ＿ L ＿, ＿M＿를 ＿D＿센터가 아닌 시설급여를 제공하는 ＿C＿에서 숙박하게 하였다는 이유로 ＿D＿센터에 관한 환수 처분을 하였다. 그런데 단기보호급여와 시설급여는 실질적으로 그 급여의 내용이 동일할 뿐만 아니라, 시설급여를 제공하는 ＿C＿이 단기보호급여 등 재가급여를 제공하는 ＿D＿센터보다 더 엄격한 시설․인력 요건을 충족하고 있기 때문에, ＿K＿, ＿ L ＿, ＿M＿는 ＿C＿에서 시설급여로서의 숙박을 제공받음으로써 실질적으로 그보다 수준이 낮은 단기보호급여는 당연히 제공받았다고 보아야 한다. 그렇다면 원고는 ＿K＿, ＿ L ＿, ＿M＿에게 단기보호급여를 제공하고 그에 관한 급여비용을 지급받았을 뿐 부당하게 장기요양급여비용을 청구하여 지급받은 바가 없기 때문에 원고가 부당하게 장기요양급여비용을 청구하여 지급받았음을 전제로 하는 ＿D＿센터에 관한 처분은 위법하다. 3) 비례의 원칙을 위반하였다는 주장 가) ＿B＿과 관련하여, 원고는 행정청의 선행 행위에 대한 신뢰를 가지고 사익을 추구할 의도 없이 요양보호사에게 조리 업무와 위생 업무를 담당하게 하였다. 원고는 지급받은 장기요양급여비용을 다른 용도로 전용하지 않고 시설에 있는 수급자들을 위 해 사용하였고, 환수액 189,258,620원이 그대로 환수된다면 ＿B＿을 폐업할 수밖에 없어 결국 장기요양급여비용의 환수는 불가능해지고 ＿B＿에 입소해 있는 수급자들의 생활만 위태로워진다. 나) ＿C＿과 관련하여, 비록 2012. 5.부터 2015. 2.까지 ＿D＿센터의 수급자들 중 일부가 ＿C＿에서 숙박을 함으로써 ＿C＿의 입소 인원이 정원을 초과하기는 하였지만, 그들은 일과 중에는 ＿D＿센터에서 장기요양급여를 받았기 때문에 정원 초과 상태는 대부분 야간에만 이루어져서 수급자들에게 제공된 장기요양급여의 질적 하락이 적었다. 그리고 원고는 순수한 사회복지정신에 입각하여 어려운 노인들을 보호 하기 위해 노력하고 있고, 지금까지 단 한 번의 계도나 시정명령도 받은 적이 없으며, 행정청의 선행 행위에 대한 신뢰를 가지고 사익을 추구할 의도 없이 요양보호사에게 조리 업무를 담당하게 하였다. 나아가 144,654,400원에 달하는 거액을 환수당한다면 원고는 결국 ＿C＿을 폐업할 수밖에 없고 장기요양급여의 환수 또한 불투명해진다. 다) ＿D＿센터와 관련하여, 설령 원고가 ＿K＿, ＿ L ＿, ＿M＿를 ＿C＿에서 숙박하게 한 것이 잘못이라고 하더라도, 원고는 법 규정을 알지 못하여 그러한 행위를 한 것일 뿐 고의가 없었으며, 실질적으로 ＿K＿, ＿ L ＿, ＿M＿에게 단기보호급여를 모두 제공하여 그들은 아무런 문제 없이 정상적으로 장기요양급여를 받았다. 원고는 지금까지 어떠한 위법 행위도 하지 않았고, 38,575,680원에 달하는 환수액은 ＿D＿ 센터를 폐쇄에 이르게 할 정도의 금액이다. 라) 이러한 점들을 고려하면 이 사건 각 처분으로 얻어지는 공익에 비하여 시설의 폐업과 그로 인한 수급자들의 피해 등 침해되는 사익이 더 크다. 따라서 이 사건 각 처분은 법익의 균형성을 심히 잃은 것이므로 그 각 처분에는 비례의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈․남용한 위법이 있다. 나. 관련 법령 별지 기재와 같다. 다. 판단 1) 이 사건 각 처분의 근거 법령에 관한 주장에 대한 판단 가) 포괄위임금지 원칙을 위반하였는지 (1) 법률의 위임은 반드시 구체적으로 한정된 사항에 대하여 개별적으로 행해져야 한다. 여기에서 구체적인 위임의 범위는 규제하고자 하는 대상의 종류와 성격에 따라 달라지는 것이어서 일률적 기준을 정할 수는 없더라도 적어도 위임명령에 규정될 내용 및 범위의 기본 사항이 구체적으로 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률로부터 위임명령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 하나, 이 경우 그 예측가능성의 유무는 당해 위임조항 하나만을 가지고 판단할 것이 아니라 그 위임조항이 속한 법률의 전반 적인 체계와 취지 및 목적, 당해 위임조항의 규정 형식과 내용 및 관련 법규를 유기 적․체계적으로 종합하여 판단하여야 하며, 나아가 각 규제 대상의 성질에 따라 구체적․개별적으로 검토하여야 한다(대법원 2010. 6. 10. 선고 2010두3473 판결 참조). (2) 노인장기요양보험법 제39조 제1항은 ‘재가 및 시설 급여비용은 급여 종류 및 장기요양등급 등에 따라 같은 법 제45조에 따른 장기요양위원회의 심의를 거쳐 보건복지부장관이 정하여 고시한다’고 규정하고 있다. 그리고 같은 조 제3항은 ‘제1항에 따른 재가 및 시설 급여비용의 구체적인 산정 방법 및 항목 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다’고 규정하고 있으며, 이에 따라 노인장기요양보험법 시행규칙 제32조는 급여의 종류별로 재가 및 시설 급여비용의 구체적인 산정 방법을 규정하면서 (예컨대 ‘재가급여 중 단기보호급여’와 ‘시설급여’는 ‘장기요양등급 및 급여제공일수를 기준으로 산정한다’고 규정하고 있다) 그 세부적인 산정 기준은 보건복지부장관이 정하여 고시하도록 규정하고 있다. (3) 노인장기요양보험법은 고령이나 노인성 질병 등의 사유로 일상생활을 혼자서 수행하기 어려운 노인 등에게 제공하는 신체활동 또는 가사활동 지원 등의 장기요양급여에 관한 사항을 규정하여 노후의 건강 증진 및 생활 안정을 도모하고 그 가족의 부담을 덜어줌으로써 국민의 삶의 질을 향상하도록 함을 목적으로 하고(제1조), 이러한 입법 목적을 달성하기 위해서는 노인 등의 노후 건강 증진과 생활 안정 및 국민의 삶의 질 향상에 영향을 미치는 다양한 요소를 종합적으로 고려하여야 하고 그 과정에서 전문적․기술적 능력과 정책적 고려가 요구되므로, 국회가 장기요양급여나 그 비용에 관한 세부적인 사항을 일일이 법률로 규정하기는 어렵고 법률에 비하여 탄력적인 행정입법에 위임할 필요가 인정된다. 또한 노인장기요양보험법 제39조 제1항은, 같은 조 제3항과 종합적으로 고찰할 때, 위임의 대상을 ‘재가 및 시설 급여비용’으로 특정하고 위임의 범위를 ‘산정 방법 및 항목 등’으로 한정하며 위임입법의 기준으로 ‘급여 종류 및 장기요양등급 등’을 제시함으로써 위임의 대상․범위․기준을 구체적으로 정하고 있고, 이에 따라 행정입법인 보건복지부 고시에 규정될 내용이 ‘감산․가산을 포함하여 급여의 종류와 장기요양등급 등에 따른 재가 및 시설 급여비용의 산정 방법과 항목 등’이 될 것임을 능히 예측할 수 있다. (4) 위와 같은 노인장기요양보험법의 입법 목적과 관련 조항의 내용을 종합적으로 고려하면, 단지 장기요양급여비용의 감산 사유나 그 상한선, 감산율 등을 구체적으로 법률에서 규정하지 않았다는 이유만으로 노인장기요양보험법 제39조 제1항이 포괄위임금지 원칙에 반하는 위헌적인 규정이라고 할 수는 없다(대법원 2013. 4. 26. 선고 2012 두8038, 8045 판결 참조). 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 나) 법률유보 원칙을 위반하였는지 위에서 살펴본 바와 같이 노인장기요양보험법 제39조 제1항, 제3항, 같은 법 시행규칙 제32조는 ‘급여의 종류와 장기요양등급 등에 따른 재가 및 시설 급여비용의 구체적인 산정 방법, 세부적인 산정 기준’을 보건복지부장관이 정하여 고시하도록 규정하고 있다. 그리고 산정(算定)의 문언적인 의미는 ‘셈하여 정함’이고, 감산(減算)의 문언적인 의미는 ‘빼어 셈함’이므로, 위 ‘산정 방법’, ‘산정 기준’에는 ‘감산 방법’, ‘감산 기준’이 포함됨이 문언상 명백하다. 그렇다면 이 사건 고시가 장기요양기관에 정원 초과, 인력배치기준 위반, 전문인 배상책임보험 미가입 등의 사유가 발생한 경우에 각 사유별로 일정 비율만큼 공단부담금이나 급여비용을 감산하도록 한 것은 위 법령의 위임에 따라 그 위임받은 범위에서 감산의 사유와 비율 등 급여비용을 산정하는 방법․기준에 관한 구체적 내용을 규정한 것에 해당하여 법률에 근거를 두고 있음이 명백하므로, 이 사건 고시가 법률유보 원칙에 반하여 위법하다고 볼 수는 없다. 그러므로 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. 2) 이 사건 각 처분의 사유에 관한 주장에 대한 판단 가) ＿B＿에 관한 처분과 ＿C＿에 관한 처분에 대하여 (1) 요양보호사의 업무 범위에 조리 업무와 위생 업무가 포함되는지 (가) 노인장기요양보험법 제31조 제2항은 장기요양기관으로 지정받고자 하는 자는 보건복지부령으로 정하는 장기요양에 필요한 시설과 인력을 갖추어야 한다고 규정하고 있다. 이에 따라 구 노인장기요양보험법 시행규칙(2015. 12. 31. 보건복지부령 제 389호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 노인장기요양보험법 시행규칙’이라 한다) 제23조 제2항 제2호는 노인복지법 제34조에 따른 노인의료복지시설은 노인복지법 제35조 제3항에서 정한 시설과 인력을 갖추어야 한다고 규정하고 있다. 그리고 노인복지법 제35조 제3항과 그 위임에 따라 제정된 노인복지법 시행규칙 제22조 제1항 및 [별표 4](이 사건에는 2013. 8. 29. 보건복지부령 제203호로 개정되기 전의 것과 2015. 5. 1. 보건복지부령 제312호로 개정되기 전의 것이 적용되나, 아래에서 인용하는 부분의 내용은 현행 시행규칙과 본질적인 차이가 없다)는 노인의료복지시설의 시설 기준, 설비 기준, 그리고 직원의 자격 기준과 입소자 수에 따른 배치 기준 등을 구체적으로 규정하고 있다. 그런데 위 [별표 4]는 “5. 직원의 자격기준”에서 노인의료복지시설의 직원 가운데 ‘요양보호사’의 자격 기준을 ‘노인복지법에 따른 요양보호사 1급 자격증 소지자’로 규정하면서 ‘조리원’이나 ‘위생원’에 대해서는 별다른 자격 기준을 설정하고 있지 않고, “6. 직원의 배치기준”에서 노인의료복지시설에 필요한 직원의 수를 시설별․직종별로 정하면서 요양보호사, 간호(조무)사의 경우에는 입소자 수를 기준으로 하여 반드시 배치하 여야 할 인원수(예컨대 요양보호사의 경우 ‘입소자 2.5명당 1명’)를 규정해 놓은 반면에 조리원, 사무원, 위생원, 관리인의 경우에는 ‘필요 수’라고 해서 해당 직원의 배치와 관련하여 그 시설의 장이 판단하여 결정할 수 있도록 규정하고 있으며, 요양보호사, 간호 (조무)사, 사무원, 조리원, 위생원, 관리인 등 사이에 겸직을 허용하는 규정을 별도로 두고 있지 않다. 이처럼 노인복지법령이 노인의료복지시설에 필요한 직원의 자격 기준과 배치 기준을 구체적으로 규정해 놓고 있는 취지는 노인의료복지시설이 요양서비스를 제공할때 각 업무 분야별로 필요한 전문 종사자를 배치함으로써 입소자들에게 적정하고 전문화된 양질의 서비스를 제공할 수 있도록 하기 위한 것이다. 이러한 노인복지법령의 취지와 위에서 본 규정들의 문언, 특히 위 [별표 4]에서 ‘요양보호사’와 ‘조리원’, ‘위생원’을 엄격히 구분하여 규정하고 있는 점 등을 고려하면, 노인의료복지시설에서 입소자들이 먹을 음식물을 조리하는 업무나 세탁물을 처리하는 등 위생과 관련된 활동을 하는 업무는 ‘조리원’ 또는 ‘위생원’의 업무이지 ‘요양보호사’의 업무가 아니라고 봄이 타당하다. (나) 원고는 “2015년 노인보건복지 사업안내” 책자에서 요양보호사를 ‘신체 및 사 지원 서비스를 제공하는 인력’이라고 정의하고 있고 ‘가사 지원’에는 조리 업무와 위생 업무가 당연히 포함되며, 보건복지부가 발행한 요양보호사 표준교재에도 조리 업무와 위생 업무가 자세히 기술되어 있으므로, 조리 업무와 위생 업무는 요양보호사의 업무 범위에 포함된다고 주장한다. 그러나 원고가 들고 있는 위 책자나 표준교재는 대외적으로 구속력 있는 법령이 아니므로 이를 들어 위에서 본 법령의 해석에 따라 도출된 ‘요양보호사 업무’의 개념을 달리 볼 수 있는 근거로 삼기는 어렵다. 그리고 위 책자에 기재되어 있다는 ‘신체 및 가사 지원 서비스’라는 말은 요양보호사의 업무를 간략하게 추상화하여 설명하는 과정에서 사용된 말에 불과하여 그 ‘가사 지원’이라는 말만으로 곧바로 조리 업무와 위생 업무가 요양보호사의 업무에 포함된다고 해석하기는 어렵다. 나아가 요양보호사 등을 대상으로 한 교재에 요양보호사의 업무는 아니지만 그 업무와 관련이 있거나 필요성이 있는 사항을 수록하는 것이 충분히 가능하므로 위 표준교재에 조리 업무와 위생 업무가 기술되어 있다는 사정만으로 그 업무들이 당연히 요양보호사의 업무에 포함된다고 해석하기도 어렵다. (다) 그러므로 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. (2) 신뢰보호의 원칙을 위반하였는지 갑 제3호증의 2의 기재와 변론 전체의 취지를 종합하면 보건복지부가 발행한 요양보호사 표준교재에 조리 업무와 위생 업무에 관한 내용이 기술되어 있는 사실을 인정할 수 있다. 그러나 위에서 본 바와 같이 요양보호사 등을 대상으로 한 교재에 요양보호사의 업무는 아니지만 그 업무와 관련이 있거나 필요성이 있는 사항을 수록하는 것이 충분히 가능하다는 점에 비추어 보면, 위 인정 사실만으로는 보건복지부 등이 원고에게 요양보호사의 업무 범위에 조리 업무나 위생 업무가 포함된다는 공적인 견해를 표명하였다고 인정하기 어렵다. 나아가 피고가 발행한 노인요양시설 서비스 가이드라인에 조리 업무와 세탁 업무가 요양보호사의 업무에 포함된다는 내용이 담겨 있다거나 요양보호사의 업무 범위에 대한 보건복지부의 답변에 그와 같은 내용이 담겨 있다는 사실을 인정할 아무런 증거가 없으며, 그 밖에 달리 피고 등이 원고에게 위와 같은 내용의 공적인 견해 표명을 하였다고 인정할 만한 증거가 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. 나) ＿D＿센터에 관한 처분에 대하여 (1) 노인장기요양보험법 제23조 제1항은 장기요양급여를 크게 재가급여(제1호)와 시설급여(제2호)로 나누고 있고, 재가급여의 일종으로 단기보호(마목)를 규정하고 있다. 이에 따르면 단기보호는 ‘수급자를 보건복지부령으로 정하는 범위(원칙적으로 월 15일 이내, 같은 법 시행규칙 제11조 참조)에서 일정 기간 동안 장기요양기관에 보호하여 신체활동 지원 및 심신기능의 유지․향상을 위한 교육․훈련 등을 제공하는 장기요양급여’이고, 시설급여는 ‘장기요양기관이 운영하는 노인복지법 제34조에 따른 노인의료복지시설 등에 장기간 동안 입소하여 신체활동 지원 및 심신기능의 유지․향상을 위한 교육․훈련 등을 제공하는 장기요양급여’이다. 그리고 노인장기요양보험법 제23조 제2항은 제1항 제1호 및 제2호에 따라 장기요양급여를 제공할 수 있는 장기요양기관의 종류 및 기준과 장기요양급여 종류별 장기요양요원의 범위․업무․보수교육 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있고, 이에 따라 노인장기요양보험법 시행령 제10조는 재가급여를 제공할 수 있는 장기요양기관(제1호)과 시설급여를 제공할 수 있는 장기요양기관(제2호)을 구별하여 ‘노인복지법 제38조에 따른 재가노인복지시설로서 노인장기요양보험법 제31조에 따라 지정받은 장기요양기관’과 ‘노인장기요양보험법 제32조에 따라 설치한 재가장기요양기관’은 재가급여 제공 장기요양기관으로, ‘노인복지법 제34조 제1항 제1호에 따른 노인요양시설이나 같은 항 제2호에 따른 노인요양공동생활가정으로서 노인장기요양보험법 제31조에 따라 지정받은 장기요양기관’은 시설급여 제공 장기요양기관으로 나누어 규정하고 있다. 나아가 노인장기요양보험법 제31조 제2항과 제32조 제4항 및 구 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조 제2항과 제24조 제1항(이 사건에는 2014. 2. 14. 보건복지부령 제232호로 개정되기 전의 조항도 적용되나, 그 내용은 구 노인장기요양보험법 시행규칙의 것과 실질적인 차이가 없다)은 장기요양기관이 충족해야 할 시설 기준과 인력 기준을 정하면서 재가급여를 제공하는 장기요양기관과 시설급여를 제공하는 장기요양기관을 구별하여 구체적인 시설․인력 기준을 다르게 규정하고 있다(예컨대 재가급여 제공 장기요양기관의 경우에는 노인복지법 제39조 제3항에 따른 시설․인력과 구 노인장기요양보험법 시행규칙 [별표 1]에 따른 시설․인력을 갖추도록 규정하고 있는 반면, 시설급여 제공 장기요양기관의 경우에는 노인복지법 제35조 제3항에 따른 시설․인력을 갖추도록 규정하고 있다). 한편, 노인장기요양보험법 제23조 제3항은 장기요양급여의 제공 기준․절차․방법․범위, 그밖에 필요한 사항을 보건복지부령으로 정하도록 규정하고 있고, 같은 법 제35조 제2항은 장기요양기관은 제23조 제3항에 따른 장기요양급여의 제공 기준․절차 및 방법 등 에 따라 장기요양급여를 제공하여야 한다고 규정하고 있다. (2) 위와 같은 규정들과 그 밖의 관련 법령들에 의하면, 노인장기요양보험법령은 재가급여와 시설급여의 목적과 내용이 다름을 고려하여 각 급여별로 그것을 제공함에 필요한 요건을 갖춘 기관으로 하여금 급여를 제공하게 함으로써 수급자들에게 적정한 급여가 제공될 수 있도록 하려는 취지를 갖고 있는 것으로 보인다. 그리고 재가급여와 시설급여는 그 급여의 내용이 동일하지 않고 그것을 제공하는 데 필요한 시설 기준과 인력 기준도 달리하며 이에 따라 그 급여비용에도 차이가 있음을 알 수 있고, 나아가 재가 급여비용과 시설 급여비용은 위와 같이 법령에서 정하는 요건을 갖추어 재가급여 제공 장기요양기관으로 지정을 받거나 신고를 한 다음 또는 시설급여 제공 장기요양기관으로 지정을 받은 다음 관련 법령에서 정한 기준과 절차․방법 등에 따라 재가급여 또는 시설급여를 제공한 후에 비로소 이를 청구하고 지급받을 수 있음도 알 수 있다. 그렇다면 재가급여를 제공하는 장기요양기관에서 해야 할 재가급여의 수급자에 대한 장기요양급여를 시설급여를 제공하는 장기요양기관에서 제공한 경우, 이는 위와 같은 법령의 취지나 법령에서 정한 장기요양기관에 관한 시설․인력 기준 및 장기요양급여에 관한 기준과 절차․방법 등을 위반한 것에 해당하여 이를 적법한 장기요양급여의 제공이라고 볼 수 없다(서울고등법원 2013. 1. 11. 선고 2012누999 판결 참조) (3) 그러므로 원고가 재가급여인 단기보호의 수급자인 ＿K＿, ＿ L ＿, ＿M＿를 재가급여를 제공하는 장기요양기관인 ＿D＿센터가 아닌 시설급여를 제공하는 장기요양기관인 ＿C＿에서 숙박하게 한 이상, 원고는 ＿K＿, ＿ L ＿, ＿M＿에 관하여 적법하게 단기보호급여를 제공하였다고 볼 수 없다. 그렇다면 원고가 이들에 관하여 단기보호급여를 제공하였음을 이유로 그 급여비용을 청구하고 이를 지급받은 것은 구 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제3호에서 정한 ‘부정한 방법으로 재가 급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우’에 해당한다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 3) 비례의 원칙을 위반하였다는 주장에 대한 판단 한정된 재원으로 노인 등에게 효율적이고도 적정한 장기요양급여를 제공함으로써 노후의 건강 증진과 생활 안정을 도모함을 목적으로 하는 노인장기요양보험법의 입법 취지와 “장기요양급여비용에 상당하는 금액을 징수한다. ”라고 규정하고 있는 구 노인 장기요양보험법 제43조 제1항의 문언 및 위 조항에 따른 징수(피고는 ‘환수’라고 표현하고 있다)는 원래대로라면 지급받을 수 없는 장기요양급여비용을 부정한 방법으로 받아 간 사람에게 제재를 가하기 위한 목적으로 이루어지는 처분이 아니라(그에 대한 제재는 노인장기요양보험법 제37조 등에서 따로 정하고 있다) 잘못 지급된 돈을 원래 있어야 할 자리에 돌려놓기 위한 목적으로 이루어지는 부당이득 반환의 성격을 지닌 처분인 점 등을 종합하면, 구 노인장기요양보험법 제43조 제1항에 근거한 징수 처분은 재량행위가 아니라 기속행위라고 보아야 한다. 따라서 위 조항에 근거한 이 사건 각 처분이 재량행위임을 전제로 하는 원고의 이 부분 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다. 라. 소결론 결국 원고의 주장은 모두 이유 없고, 이 사건 각 처분은 적법하다. 3. 결론 그렇다면 원고의 이 사건 각 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다. 재판장 판사 유진현 판사 서범욱 판사 이호동 관련 법령 노인장기요양보험법 제1조(목적) 이 법은 고령이나 노인성 질병 등의 사유로 일상생활을 혼자서 수행하기 어려운 노인등에게 제공하는 신체활동 또는 가사활동 지원 등의 장기요양급여에 관한 사항을 규정하여 노후의 건 강증진 및 생활안정을 도모하고 그 가족의 부담을 덜어줌으로써 국민의 삶의 질을 향상하도록 함을 목적으로 한다. 제23조(장기요양급여의 종류) ① 이 법에 따른 장기요양급여의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 재가급여 가. 방문요양 : 장기요양요원이 수급자의 가정 등을 방문하여 신체활동 및 가사활동 등을 지원하는 장기요양급여 나. 방문목욕 : 장기요양요원이 목욕설비를 갖춘 장비를 이용하여 수급자의 가정 등을 방문하여 목욕을 제공하는 장기요양급여 다. 방문간호 : 장기요양요원인 간호사 등이 의사, 한의사 또는 치과의사의 지시서(이하 " 방문간호지시서"라 한다)에 따라 수급자의 가정 등을 방문하여 간호, 진료의 보조, 요양에 관한 상담 또는 구강위생 등을 제공하는 장기요양급여 라. 주·야간보호 : 수급자를 하루 중 일정한 시간 동안 장기요양기관에 보호하여 신체활동 지원 및 심신기능의 유지·향상을 위한 교육·훈련 등을 제공하는 장기요양급여 마. 단기보호 : 수급자를 보건복지부령으로 정하는 범위 안에서 일정 기간 동안 장기요양기관에 보호하여 신체활동 지원 및 심신기능의 유지·향상을 위한 교육·훈련 등을 제공하는 장기요양급여 바. 기타재가급여 : 수급자의 일상생활·신체활동 지원에 필요한 용구를 제공하거나 가정을 방문하여 재활에 관한 지원 등을 제공하는 장기요양급여로서 대통령령으로 정하는 것 2. 시설급여 : 장기요양기관이 운영하는 「노인복지법」 제34조에 따른 노인의료복지시설 등 에 장기간 동안 입소하여 신체활동 지원 및 심신기능의 유지·향상을 위한 교육·훈련 등을 제공하는 장기요양급여 ② 제1항제1호 및 제2호에 따라 장기요양급여를 제공할 수 있는 장기요양기관의 종류 및 기준과 장기요양급여 종류별 장기요양요원의 범위·업무·보수교육 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. ③ 장기요양급여의 제공 기준·절차·방법·범위, 그 밖에 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다. 제31조(장기요양기관의 지정) ① 장기요양기관을 설치·운영하고자 하는 자는 소재지를 관할 구역으로 하는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장으로부터 지정을 받아야 한다. ② 제1항에 따라 장기요양기관으로 지정받고자 하는 자는 보건복지부령으로 정하는 장기요양에 필요한 시설 및 인력을 갖추어야 한다. 제32조(재가장기요양기관의 설치) ① 제23조제1항제1호의 재가급여 중 어느 하나 이상에 해당하는 장기요양급여를 제공하고자 하는 자는 시설 및 인력을 갖추어 재가장기요양기관을 설치하고 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장에게 이를 신고하여야 한다. 신고를 받은 특별자치시장·특별자치도지 사·시장·군수·구청장은 신고 명세를 공단에 통보하여야 한다. ④ 제1항에 따른 시설 및 인력기준, 그 밖에 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다. 제35조(장기요양기관의 의무 등) ② 장기요양기관은 제23조제3항에 따른 장기요양급여의 제공 기준·절차 및 방법 등에 따라 장기요양급여를 제공하여야 한다. 제39조(재가 및 시설 급여비용의 산정) ① 재가 및 시설 급여비용은 급여종류 및 장기요양등급 등에 따라 제45조에 따른 장기요양위원회의 심의를 거쳐 보건복지부장관이 정하여 고시한다. ③ 제1항에 따른 재가 및 시설 급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다. 구 노인장기요양보험법(2015. 12. 29. 법률 제13647호로 개정되기 전의 것) 제43조 (부당이득의 징수) ① 공단은 장기요양급여를 받은 자 또는 장기요양급여비용을 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 장기요양급여 또는 장기요양급여비용에 상당하는 금액을 징수한다. 3. 제37조제1항제4호·제3항제3호에 따른 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급 여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우 노인장기요양보험법 시행령 제10조(장기요양기관의 종류 및 기준) 법 제23조제2항에 따라 장기요양급여를 제공할 수 있는 장기요양기관의 종류 및 기준은 다음 각 호와 같다. 1. 재가급여를 제공할 수 있는 장기요양기관 가. 「노인복지법」 제38조에 따른 재가노인복지시설로서 법 제31조에 따라 지정받은 장기요양기관 나. 법 제32조에 따라 설치한 재가장기요양기관 2. 시설급여를 제공할 수 있는 장기요양기관 가. 「노인복지법」 제34조제1항제1호에 따른 노인요양시설로서 법 제31조에 따라 지정받은 장기요양기관 나. 「노인복지법」 제34조제1항제2호에 따른 노인요양공동생활가정으로서 법 제31조에 따 라 지정받은 장기요양기관 노인장기요양보험법 시행규칙 제11조(단기보호 급여기간) 법 제23조제1항제1호마목에 따른 단기보호 급여를 받을 수 있는 기간은 월 15일 이내로 한다. 다만, 가족의 여행, 병원치료 등의 사유로 수급자를 돌볼 가족이 없는 경우 등 보건복지부장관 이 정하여 고시하는 사유에 해당하는 경우에는 1회 15일 이내의 범위에서 연간 2회까지 연장 할 수 있다. 제32조(재가 및 시설 급여비용의 산정방법 및 항목) 법 제39조제3항에 따른 재가 및 시설 급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목은 다음 각 호와 같다. 이 경우 세부적인 산정기준은 보건복지부장관이 정하여 고시한다. 1. 재가급여 가. 방문요양 및 방문간호 : 방문당 제공시간을 기준으로 산정한다. 나. 방문목욕 : 방문횟수를 기준으로 산정한다. 다. 주·야간보호 : 장기요양 등급 및 1일당 급여제공시간을 기준으로 산정한다. 라. 단기보호: 장기요양 등급 및 급여제공일수를 기준으로 산정한다. 마. 기타재가급여 : 복지용구의 품목별, 제공 방법별 기준으로 산정한다. 2. 시설급여 : 장기요양 등급 및 급여제공일수를 기준으로 산정한다. 구 노인장기요양보험법 시행규칙(2015. 12. 31. 보건복지부령 제389호로 개정되기 전의 것) 제23조(장기요양기관 지정기준 등) ① 법 제31조제1항에 따라 장기요양기관으로 지정받으려는 자는 별지 제19호서식의 장기요양기관 지정신청서에 일반현황ㆍ인력현황 및 시설현황을 적은 서류를 첨부하여 특별자치시장 ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하여야 한다. ② 법 제31조제2항에 따라 장기요양기관으로 지정받을 수 있는 자와 지정받으려는 자가 갖추어야 하는 시설 및 인력은 다음 각 호와 같다. 1. 「노인복지법」 제38조에 따른 재가노인복지시설 : 「노인복지법」 제39조제3항에 따른 시설 및 인력과 별표 1에 따른 시설 및 인력 2. 「노인복지법」 제34조에 따른 노인의료복지시설 : 「노인복지법」 제35조제3항에 따른 시설 및 인력 제24조(재가장기요양기관의 시설기준 등) ① 법 제32조에 따라 재가장기요양기관을 설치ㆍ운영하려는 자는 별표 1에 따른 시설 및 인력을 갖춘 후 별지 제21호서식의 재가장기요양기관 설치신고서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하여야 한다. 이 경우 2 명 이상이 공동으로 재가장기요양기관을 설치ㆍ운영하려는 경우에는 각 구성원의 연명으로 신고서를 제출하여야 한다. [각 호 생략] 노인복지법 제34조(노인의료복지시설) ① 노인의료복지시설은 다음 각 호의 시설로 한다 1. 노인요양시설 : 치매·중풍 등 노인성질환 등으로 심신에 상당한 장애가 발생하여 도움을 필요로 하는 노인을 입소시켜 급식·요양과 그 밖에 일상생활에 필요한 편의를 제공함을 목적으로 하는 시설 2. 노인요양공동생활가정 : 치매·중풍 등 노인성질환 등으로 심신에 상당한 장애가 발생하여 도움을 필요로 하는 노인에게 가정과 같은 주거여건과 급식·요양, 그 밖에 일상생활에 필요한 편의를 제공함을 목적으로 하는 시설 제35조(노인의료복지시설의 설치) ③ 노인의료복지시설의 시설, 인력 및 운영에 관한 기준과 설치신고 및 설치허가 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다. 노인복지법 시행규칙 제22조(노인의료복지시설의 시설기준등) ① 법 제35조의 규정에 의한 노인의료복지시설의 시설기준 및 직원배치기준은 별표 4와 같다. [별표 4] (필요한 부분만 발췌함) 노인의료복지시설의 시설기준 및 직원배치기준(제22조제1항 관련) 5. 직원의 자격기준 직종별 자격기준 시설의 장 「사회복지사업법」에 따른 사회복지사 자격증 소지자 또는 「의료법」 제2조에 따른 의료인 사회복지사 「사회복지사업법」에 따른 사회복지사 자격증 소지자 물리치료사 또는 작업 치료사 「의료기사 등에 관한 법률」에 따른 물리치료사 또는 작업치 료사 면허 소지자 요양보호사 법에 따른 요양보호사 1급 자격증 소지자 6. 직원의 배치기준 직종별 시설별 간호사 또는 간호 조무사 요양 보호사 사무원 영양사 조리원 위생원 관리인 노 인 요 양 시 설 입소자 30명 이상 입소자 25명당 1명 입소자 2.5명당 1명 필요 수 1명 (1회 급식인원이 50명 이상인 경우로 한정함) 필요 수 필요 수 필요 수 입소자 30명 미만 10명 이상 1명 입소자 2.5명당 1명 필요 수 필요 수 노인요양 공동생활 가정 1명 입소자 3명당 1명