업무정지처분취소

인천지방법원 2019. 8. 22. 선고 2018구합54518 판결 [업무정지처분취소] 인천지방법원 제 1 행 정 부 판결 사건 2018구합54518 업무정지처분취소 원고 A 소송대리인 법무법인 한맥 담당변호사 좌세준 피고 강화군수 소송대리인 변호사 윤형모 변론종결 2019. 5. 30. 판결선고 2019. 8. 22.

1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2018. 7. 3. 원고에게 한 업무정지 30일의 처분을 취소한다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 인천 강화군 B에 있는 C(이하 '이 사건 시설'이라 한다)에 관하여 노인장기요양보험법에 의한 장기요양기관 지정을 받고 노인의료복지시설(노인요양시설) 설치 신고를 하여 이를 설치·운영하고 있다. 나. 피고는 2018. 1. 29.부터 2018. 2. 1.까지 국민건강보험공단(이하 '공단'이라 한다)의 지원을 받아 이 사건 시설에 대하여 조사대상기간을 2016. 2.부터 2017. 12.까지로 한 현지조사를 실시하였는데, 그 결과 아래 표 기재와 같은 장기요양급여비용 부당청구 사실을 적발하였다. 다. 피고는 원고가 이 사건 시설을 운영하면서 조사대상기간인 2016. 2.부터 2017. 12.까지 위와 같이 부당청구한 장기요양급여비용 24,676,490원이 장기요양급여비용 총액 1,662,703,520원에서 차지하는 비율인 부당청구비율이 1.48%이고 월평균 부당금액이 1,072,890원이라고 보아 2018. 7. 3. 원고에게 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호, 노인장기요양보험법 시행규칙 제29조 [별표 2]에 따라 업무정지 30일의 처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다) 을 하였다. [인정근거] 갑 제1, 2, 3, 5호증(가지번호 포함), 을 제5호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 처분의 적법 여부 가. 원고의 주장 1) 처분사유의 부존재 가) 간호조무사 배치기준 위반 미감산 청구에 관련된 부분 D는 2016. 2. 1.부터 2016. 2. 17.까지 간호조무사로 근무하면서 이 사건 시설에서 숙식을 하며 출퇴근의 구분 없이 근무하여 근무인원 1인으로 계산되는 2016. 2.의 기준근무시간인 144시간 이상의 시간을 근무하였는데, 다만 이 사건 시설의 담당직원이 공단에 2016. 2.의 급여비용을 청구하는 과정에서 D의 근무시간을 날짜 별로 나누어 입력하면 서 D에 대한 연장근로수당 지급 문제 등을 감안하여 D와 협의 하에 실제로는 연차유급휴가를 사용한 바 없음에도 연차유급휴가 6일을 사용한 것으로 입력하였을 뿐이다. 이처럼 D는 2016. 2. 간호조무사로서 근무인원 1인으로 계산되는 기준근무시간인 144시간 이상의 시간을 실제로 근무하였으므로, 이 사건 시설에서는 2016. 2. D 등 간호조무사 3 명이 근무한 것이어서 간호조무사 배치기준을 위반한 바가 없고, 이 사건 시설의 2016. 2.의 급여비용 전액 청구는 부당청구에 해당하지 않는다. 나) 전문인배상책임보험 미가입기간 미감산 청구에 관련된 부분 이 사건 시설에서는 수급자 수 45명에 대하여 적용되는 전문인배상책임보험에 가입하였는데, 2016. 10.부터 2016. 12.까지 입소자 수가 일시적으로 45명을 초과한 기간에 담당직원의 업무 착오로 보험회사에 입소자 수 증가를 알리고 보험료를 추가 납부하는 등의 조치를 하지 못하였던 것일 뿐이고, 장기요양기관의 전문인배상책임보험 가입의무를 규 정하고 있는 법령상 근거도 없으므로, 이 사건 시설의 전문인배상책임보험 미가입기간의 급여비용 전액 청구는 부당청구에 해당하지 않는다. 2) 재량권의 일탈·남용 이 사건 처분 중 간호조무사 배치기준 위반 미감산 청구에 관련된 부분은 이 사건 시설의 2016. 2.의 월별 입소자 수가 63명이어서 간호조무사 배치기준에 따라 2016. 2. 배치되어야 하는 간호조무사 수가 3명임을 전제로 한 것이고, 이 와 같은 간호조무사 수 3명은 간호조무사가 입소자 25명당 1명이 배치되도록 정한 노인복지법 시행규칙 제22조 제1항 [별표 4]에 따라 2016. 2.의 월별 입소자 수 63명을 25명으로 나눈 수치인 2.52를 소수점 이하 반올림함에 따라 산정된 결과인데, 이러한 계산법에 따르면 이 사건 시설의 2016. 2.의 월별 입소자 수가 63명에서 1명만 줄어들더라 도 배치되어야 하는 간호조무사 수가 2명(62명을 25명으로 나눈 수치인 2.48을 소수점 이하 버림에 따라 산정된 결과)으로 줄어들게 되어 D를 제외하여도 간호조무사 배치기준을 충족한 것이 되므로, 설령 D의 2016. 2.의 간호조무사 근무시간이 144시간에 미달된다고 하더라도 이에 따른 이 사건 시설의 간호조무사 배치기준 위반은 그 위반의 정도가 매우 경미하다. 따라서 이 사건 처분은 그 위반의 정도에 비하여 과도한 제재를 하는 것으로 비례의 원칙에 위배되어 재량권을 일탈·남 용한 것이다. 나. 관계법령 별지 관계법령 기재와 같다. 다. 판단 1) 처분사유의 존재 여부 가) 간호조무사 배치기준 위반 미감산 청구에 관련된 부분 민사소송법 규정이 준용되는 행정소송에서의 증명책임은 원칙적으로 민사소송 일반 원칙에 따라 당사자 간에 분배되 고, 항고소송의 경우에는 그 특성에 따라 처분의 적법성을 주장하는 피고에게 그 적법사유에 대한 증명책임이 있다. 피고가 주장하는 일정한 처분의 적법성에 관하여 합리적으로 수긍할 수 있는 일응의 증명이 있는 경우에는 그 처분은 정당하다고 볼 수 있고, 이와 상반되는 예외적인 사정에 대한 주장과 증명은 그 상대방인 원고에게 그 책임이 돌아간다 (대법원 2012. 6. 18. 선고 2010두27639 전원합의체 판결 등 참조). 을 제1 내지 4호증의 각 기재와 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 아래와 같은 사정들을 종합하면, D가 이 사건 시설에서 2016. 2. 1.부터 2016. 2. 17.까지 간호조무사로 근무한 시간이 근무인원 1인으로 계산되는 2016. 2.의 기준근무시간인 144시간에 미달하는 사실이 합리적으로 수긍할 수 있을 정도로 증명되었다고 봄이 타당하고, 갑 제6호증의 기재만으로는 이를 뒤집기에 부족하므로, 이 사건 처분 중 간호조무사 배치기준 위반 미감산 청구에 관련된 부분은 그 처분사유가 인정된다. ① D는 2015. 12. 1.부터 2016. 3. 14.까지 이 사건 시설에서 근무하였는데, 2016. 2. 1.부터 2016. 2. 17.까지는 간 호조무사로, 2016. 2. 18.부터 2016. 2. 29.까지는 요양보호사로 근무하였다. 이 사건 시설의 담당직원은 공단에 2 016. 2.의 급여비용 전액을 청구하면서 D가 2016. 2. 1.부터 2016. 2. 17.까지의 기간에 간호조무사로서 11일 동안 99시간(1일당 9시간)을 근무하고 연차유급휴가 6일을 사용하여 48시간(1일당 8시간)을 근무한 것으로 인정됨으로 써 합계 147시간을 근무하였다고 신고하였다. 그런데 D가 2016. 2. 당시 취득한 근로기준법상 연차유급휴가 일수가 2일에 불과한 점을 고려하면, 위와 같은 신고 내용에 의하더라도 D가 이 사건 시설에서 2016. 2. 1.부터 2016. 2. 17. 까지 간호조무사로서 근무한 시간은 11일 동안의 근무시간 99시간과 연차유급휴가 2일 사용에 따른 근무 인정시간 1 6시간 등 합계 115시간이 될 뿐이다. ② D는 2018. 1. 30.과 2018. 1. 31. 피고의 담당공무원과의 문답과정에서 이 사건 시설에서 주 5일 주간근무제로 0 8:00부터 18:00까지 근무하였고 연차유급휴가를 사용하였는지 여부에 관하여는 기억이 나지 않는다고 진술하였다. 이에 의하면, D가 이 사건 시설에서 2016. 2. 1.부터 2016. 2. 17.까지 간호조무사로서 근무한 시간은 토요일과 일요 일을 제외한 13일 동안의 근무시간 합계 117시간(1일당 9시간)이 된다. ③ 이 사건 시설의 출근기록부에 의하면, D가 2016. 2. 간호조무사로서 근무한 일수는 9일(7일, 8일, 10~13일, 15일, 16일, 19일)이고, 그 근무시간은 합계 101시간 30분이다. 나) 전문인배상책임보험 미가입기간 미감산 청구에 관련된 부분 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호의 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구한 경우' 란 급여비용을 받기 위하여 허위의 자료를 제출하거나 사실을 적극적으로 은폐할 것을 요하는 것은 아니고, 관계법령 에 의하여 급여비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 불구하고 이를 청구하는 행위를 모두 포함한다고 봄이 타당하다. 한편, 행정법규 위반에 대한 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안해서 가 하는 제재이므로, 위반자가 그 의무를 알지 못하였다고 하더라도 그 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없더라도 부과될 수 있다(대법원 2012. 6. 28. 선고 2010두24371 판결 등 참조). 노인장기요양보험법 제39조 제1항, 제3항, 노인장기요양보험법 시행규칙 제32조의 위임에 따른 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(2016. 12. 22. 보건복지부고시 제2016-242호로 개정되기 전의 것) 제68조 제2호 등에 의하면, 장기요양기관은 전문인배상책임보험 미가입기간에는 일정한 급여비용 산정비율에 따라 감 액산정된 급여비용만을 지급받을 수 있을 뿐이므로, 이 사건 시설에서 보험기간을 2016. 9. 15.부터 2017. 9. 14.까지로 하여 수급자 수 45명에 대하여만 적용되는 전문인배상책임보험에 가입하였으면서도 수급자 수가 45명을 초과 한 기간에도 수급자 전원에 대하여 적용되는 전문인배상책임보험에 가입하였음을 전제로 그 기간의 급여비용 전액을 청구한 행위는 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호의 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 시설 급여비용을 청구 한 경우에 해당하고, 한편 원고의 주장과 같이 이 사건 시설의 담당직원의 업무 착오로 전문인배상책임보험 미가입 상 태에 이르게 되었다는 등의 사정은 그 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유에 해당한다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 처분 중 전문인배상책임보험 미가입기간 미감산 청구에 관련된 부분 가운데 2016. 10., 2016. 11., 2016. 12.의 각 미가입기간 미감산 청구에 관한 부분은 그 처분사유가 인정된다. 다만, 2017. 6.의 미가입기간 미감산 청구에 관한 부분은 이 사건 시설의 2017. 6. 1.의 수급자 수가 46명인 것으로 보아 이루어진 것인데, 이 사건 시설의 2017. 6. 1.의 실제 수급자 수는 44명이었던 만큼 이 사건 시설은 2017. 6. 1. 당시 수급자 전원에 대하여 적용되는 전문인배상책임보험에 가입된 상태였으므로(을 제5호증의 기재), 이 사건 처분 중 전문인배상책임보험 미가입기간 미감산 청구에 관련된 부분 가운데 2017.6.의 미가입기간 미감산 청구에 관한 부분(부당청구금액 234,720원 부분)은 그 처분사유가 인정되지 않는다. 2) 재량권의 일탈·남용 여부 재량행위에 대한 사법심사는 행정청의 공익판단에 관한 재량의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권 일탈·남용이 있는 지 여부만을 대상으로 하는데, 그 판단 기준은 사실오인과 비례·평등의 원칙 위반 여부 등이 된다(대법원 2018. 5. 15. 선고 2017두63986 판결 등 참조). 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익 목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여 판단하여야 하 고, 이 경우 제재적 행정처분의 기준이 부령의 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규 정한 것에 지나지 않아 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없으므로, 당해 처분의 적법 여부는 위 처분기준 만이 아니라 관계법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단하여야 하며, 따라서 그 처분기준에 부합한다 하여 곧바로 당해 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없지만, 그 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않거나 그 기준을 적용 한 결과가 처분사유인 위반행위의 내용 및 관계법령의 규정과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한, 섣불리 그 기준에 따른 처분이 재량권의 범위를 일탈하였다거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 안 된다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 등 참조). 아래와 같은 사정들을 고려하면, 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용한 것이어서 위법하다고 볼 수 없다. ① 행정처분에 있어 수개의 처분사유 중 일부가 적법하지 않다고 하더라도 다른 처분사유로써 그 처분의 정당성이 인 정되는 경우에는 그 처분을 위법하다고 할 수 없다(대법원 2013. 10. 24. 선고 2013두963 판결 등 참조). 앞서 본 바 와 같이 이 사건 처분 중 부당청구금액 234,720원에 관한 부분(2017. 6.의 전문인배상책임보험 미가입기간 미감산 청구에 관한 부분)은 그 처분사유가 인정되지 않지만, 위 234,720원 부분을 부당청구금액에서 제외하여 다시 산정하 여도 부당청구비율이 약 1.47%(= 부당청구금액 24,441,770원 ÷ 장기요양급여비용 총액 1,662,703,520원), 월평균 부당금액이 1,062,685원(= 24,441,770원 ÷ 23개월, 원 미만 버림)이 되어 당초의 그것과 비교하여 미미한 차 이만이 있을 뿐이고, 노인장기요양보험법 시행규칙 제29조 [별표 2]의 처분기준에 따른 업무정지기간에는 아무런 차 이가 없다. ② 고령이나 노인성 질병 등의 사유로 일상생활을 혼자서 수행하기 어려운 노인 등에게 장기요양급여를 제공하여 노후의 건강증진 및 생활안정을 도모하고 그 가족의 부담을 덜어줌으로써 국민의 삶의 질을 향상시키고자 하는 노인장기요양보험법의 목적과 한정된 재원으로 더 많은 수급자에게 효율적이고도 적정한 장기요양급여를 제공할 필요성 등에 비추어 장기요양급여비용의 부당청구 행위에 대하여 엄격한 제재를 가할 공익상 필요성이 매우 큰 점, 이 사건 처분으로 인하여 이 사건 시설에 입소한 수급자들이 다른 시설로 전원하여야 하는 등의 불이익을 입게 되지만, 장기요양급여비용의 부당청구 행위에 대한 실효성 있는 제재를 통하여 달성하고자 하는 위와 같은 공익이 그와 같은 수급자 등의 불이 익보다 가벼운 것이라고 보기 어려운 점 등을 고려하면, 원고가 주장하는 사정들을 감안하더라도 이 사건 처분이 비례의 원칙에 위배된다고 볼 수 없다. 3. 결론 원고의 청구는 이유 없어 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 정성완(재판장) 오흥록 박재성

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