장기요양기관 지정취소처분 취소청구

서울행정법원 제 1 2 부 판결 사건 2019구합54177 장기요양기관 지정취소처분 취소청구 원고 A 소송대리인 법무법인 참진 담당변호사 이지훈 피고 서울특별시 강북구청장 소송대리인 법무법인 서울중앙 담당변호사 양정숙 소송복대리인 변호사 구연경 변론종결 2019. 9. 26. 판결선고 2019. 12. 12.

1. 피고가 2018. 11. 14. 원고에 대하여 한 장기요양기관 지정취소 처분을 취소한다. 2. 소송비용은 피고가 부담한다.

주문과 같다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 서울 강북구 B에서 시설장기요양기관으로 지정받은 'C요양센터'(이하 '이 사건 요양센터')를 개설·운영하고 있다. 이 사건 요양센터의 입소 정원은 9명이다. 나. 국민건강보험공단은 2016. 3. 14.부터 2016. 3. 17.까지 이 사건 요양센터에 대하여 조사대 상기간을 '2010. 5.경부터 2013. 1.경까지 및 2015. 11.경부터 2016. 1.경까지'로 정하여 장기 요양급여 등에 관한 현지조사를 실시하였다(이하 '이 사건 현지조사'). 다. 이 사건 현지조사 결과, 국민건강보험공단은 원고에게 '① 장기요양기관의 종사자가 장기요양 급여를 제공하는 과정에서 발생할 수 있는 수급자의 상해 등에 관하여 법률상 배상하여야 하는 손해를 보상하는 보험(이하 '전문인 배상책임보험')에 가입하지 않은 경우 장기요양급여비용을 감액 산정하여 청구하여야 함에도, 원고가 2009. 10.경부터 2010. 8. 30.까지 전문인 배상책임보험에 가입하지 아니한 기간 장기요양급여비용을 감액 산정하지 아니한 채 청구하여 부당하게 해당 장기요양급여비용을 지급받았고, ② 요양보호사 D이 2012. 6. 경부터 2012. 10.경까지 이 사건 요양센터에서 요양보호사로 근무하지 아니하여 요양보호사에 관한 인력배치기준을 충족하지 못하였으므 로 장기요양급여비용을 감액 산정하여 청구하여야 함에도, 원고가 위 요양보호사 근무를 허위 신고 하고 장기요양급여비용을 청구하여 부당하게 해당 장기요양급여비용을 지급받았으며, ③ 위와 같 이 2012. 6. 경 인력배치기준을 위반함에 따라 등급개선장려금을 지급받을 수 없음에도, 원고가 이 를 청구하여 부당하게 해당 장기요양급여비용을 지급받았다'(이하 위 ①, ②, ③ 위반행위를 '이 사건 위반행위')는 사유로 노인장기요양보험법 제43조에 근거하여, 2016. 9. 8. 장기요양급여비용 1,702,320원의 환수처분을, 2016. 10. 14. 장기요양급여비용 21,980,720원의 환수처분을 하였다(이하 '종전 처분'). 라. 원고는 서울행정법원(2016구합8760호)에 국민건강보험공단을 상대로 종전처분의 취소를 구 하는 소를 제기하였으나, 위 법원은 2018. 2. 1. 원고의 청구를 기각하는 판결을 선고하였다. 이에 원고가 항소하였으나, 서울고등법원(2018-38392)은 2018. 5. 3. 원고의 항소를 기각하는 판결을 선고하였고, 이에 원고가 다시 상고하였으나 대법원(2018두45381)은 2018. 9. 13. 원고의 상 고를 기각하였다. 마. 피고는 위 소송 결과에 따라 2018. 11. 14. 원고에게 구 노인장기요양보험법(2013. 8. 13. 법률 제12067호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제32조, 제37조, 구 노인장기요양보험법 시행규칙(2014. 2. 14. 보건복지부령 제232호로 개정되기 전의 것, 이하 '개정 전 시행규칙') 제29조에 근거하여 위 다항 기재와 같이 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 급여비용을 청구하였다'는 것을 위반내용으로 하여 장기요양기관 지정취소 처분 및 50만 원의 과태료 부과처분을 하였다(이하 지정취소 처분만을 '이 사건 처분'). 바. 이 사건 처분의 구체적 내역은 아래와 같다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2, 4, 5호증, 을 제4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 당사자의 주장 요지 1) 원고 노인장기요양보험법 시행규칙상의 제재기준은 대외적 효력이 없고, 2014. 2. 14. 개정되면서 1, 2 차 위반행위의 경우 지정취소가 아닌 업무정지 사유로 규정되었는데, 이는 부당청구액 비율이 2% 이상인 경우 일률적으로 지정취소 사유로 규정한 당시 제도의 운영상 문제점을 개선·보완하기 위한 것인 점, 원고의 위반행위의 경위에 참작할 만한 사유가 있고, 이 사건 처분으로 그 동안 원고가 투 자한 물적 시설과 재원이 무용지물이 되어 원고에게 중대한 피해를 입히는 점 등을 고려하면, 이 사건 처분은 비례원칙을 위반한 것으로 사회통념상 재량권의 범위를 일탈·남용한 경우에 해당한다. 2) 피고 2014. 2. 14. 개정된 노인장기요양보험법 시행규칙은 이 사건 요양센터에 적용되지 않는다. 피고는 개정 전 시행규칙에 따라 이 사건 처분을 하였고, 이는 재량권 범위 내의 것으로 적법하다. 전문인 배상책임보험 미가입 등 이 사건 요양센터의 위반행위는 3년 동안 지속되었고 원고는 위 위반행위로 약 2,200만 원에 이르는 급여비용을 지급받은 점, 이 사건 요양센터의 입소정원은 9명 이하로 소수인 점, 원고가 운영하는 다른 재가노인복지시설, 재가장기요양기관에 대해서는 처분이 이루어 지지 않은 점, 이 사건 처분 후 재지정이 금지되는 기간은 4개월에 불과한 점, 원고의 위반행위는 '3 차 위반행위'로 보아야 하고, 개정된 위 시행규칙을 적용하더라도 지정취소 처분을 하여야 하는 점 등을 고려하면, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하지 않았다. 나. 관련 법규 및 법리 1) 구 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호는 "시장·군수·구청장은 장기요양기관이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구한 경우 그 지정을 취소할 수 있다."고 규정하고 있고, 제37조 제6항은 "제1항에 따른 지정취소의 절차 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다."고 규정하고 있다. 개정 전 시행규칙 제29조는 "법 제37조 제1항에 따른 행정처분의 기준은 별표 2와 같다."고 규정하고, [별표 2]는 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구한 경우에 부당청구액의 비율이 2퍼센트 미만이면 1차 위반 시 경고, 2차 위반 시 지정취소를, 2퍼센트 이상이면 1차 위반 시 바로 '지정취소'의 처분을 명할 수 있도록 정하였다 (이하 '개정 전 규정'). 노인장기요양보험법 시행규칙 [별표 2] 규정은 2014. 2. 14. 보건복지부령 제232호로 개정(이하 '개정 후 시행규칙')되어 같은 날 시행되었는데, 개정된 [별표 2] 규정은 장기요양기관이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구한 경우에 1, 2차 위반 시에는 월평균 부당금액별로 부당청구액의 비율에 따라 일정 기간 동안의 업무정지처분을, 3차 위반 시 지정취소 또는 폐쇄명령 처분을 할 수 있도록 정하고 있고(이하 '개정 규정'이라 한다), 부칙< 제232호, 2014. 2. 14.> 제2조 제1항은 "이 규칙 시행 전의 위반행위에 대한 행정처분기준은 별표 2의 개정 규정에도 불구하고 종전의 규정에 따른다."고 규정하고 있다. 2) 제재적 행정처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는, 처분사유인 위반행위의 내용과 그 위반의 정도, 그 처분에 의하여 달성하려는 공익상의 필요와 개인이 입게 될 불이익 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익침해의 정도와 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·교량하여 판단하여야 한다(대법원 2015. 12. 10. 선고 2014두5422 판결 등 참조). 이러한 제재적 행정처분의 기준이 부령 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 않아 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없다. 따라서 그 처분의 적법 여부는 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단하여야 한다. 그러므로 처분기준에 부합한다 하여 곧바로 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없지만, 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않거나 그 기준을 적용한 결과가 처분사유인 위반행위의 내 용 및 관계 법령의 규정과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한, 섣불리 그 기준에 따른 처분이 재량권의 범위를 일탈하였다거나 재량권을 남용한 것으로 판단해서는 안 된다(대법원 2018. 5. 15. 선고 2016두57984 판결, 대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두 6946 판결 등 참조). 다. 구체적 판단 1) 앞에서 본 법규의 내용에 비추어 보면, 이 사건 위반행위는 개정 전 시행규칙이 시행되기 전에 모두 종료되었으므로 개정 후 시행규칙의 부칙 제2조 제1항에 따라 개정 전 규정이 적용됨이 타당 하다. 그러나 개정 전 규정은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 않아 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없으므로, 비록 이 사건 처분이 개정 전 규정에서 정한 기준에 부 합한다고 하더라도 이 사건 처분의 적법 여부를 판단함에 있어서는 위 처분기준만이 아니라 노인장기요양보험법의 규정 내용과 그 취지 등을 고려하여 재량권 일탈·남용 등의 위법이 있는지에 따라 판단하여야 한다. 2) 앞서 본 사실관계와 변론 전체의 취지로부터 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 피고가 이 사건 처분을 통하여 달성하려는 공익에 비하여 원고가 이 사건 처분으로 인하여 입게 되는 불이익이 크다고 보이므로, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다. 가) 이 사건 현지조사대상기간 동안 이 사건 요양센터의 급여비용총액은 439,149,920원이고 같은 기간 동안 원고가 이 사건 위반행위를 통하여 수령한 부당청구금액은 21,980,720원으로 부당비율이 5%이다. 개정 전 규정에 의하면, 부당비율이 2% 이상이면 1차 위반 시에도 지정취소를 명할 수 있으므로, 이 사건 처분은 개정 전 규정에서 정한 처분기준에 따라 이루어졌다. 그러나 개정 규정은 이 사건 위반행위와 같이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 시설 급여비용을 청구한 경우에 1, 2차 위반 시까지는 6개월의 범위 내에서 업무정지만을 명할 수 있도록 정하고 있고, 3차 위반 시에만 지정취소 또는 폐쇄명령을 할 수 있도록 정하고 있다. 개정 규정과 비교할 때, 개정 전 규정에 따라 부당비율이 2% 이상인 경우에 1차 위반만으로 지정취소 처분을 하는 것은 장기요양기관 운영자에게 지나치게 가혹하다고 보이고, 1, 2차 위반의 경우 업무정지처분만으로도 노 후의 건강증진 및 생활안정을 도모하고 그 가족의 부담을 덜어줌으로써 국민의 삶의 질을 향상하도 록 함을 목적으로 하는 노인장기요양보험법의 목적을 충분히 달성할 수 있을 것으로 보인다. 이는 노인장기요양보험 재정의 건전성을 도모하고 그 운용상 투명성을 확보하기 위하여 장기요양급여비용을 통제·관리하여야 할 공익적 필요를 감안하더라도 마찬가지이다. 나) 한편, 피고는 이 사건 위반행위가 3차 위반에 해당한다는 취지로도 주장한다. 개정 전 시행규칙 [별표 2]에서 "위반행위의 차수에 따른 행정처분의 기준은 최근 5년간 같은 위반행위로 행정처분을 받은 경우에 적용한다."고 하였고, 개정 후 시행규칙 [별표 2]에서도 "위반행위의 횟수에 따른 행정처분의 기준은 최근 5년간 같은 위반행위로 행정처분을 받은 경우에 적용한다. 이 경우 기준 적용일은 위반행위에 대하여 행정처분을 한 날과 그 행정처분 이후 다시 같은 위반행위를 하여 적발된 날을 기준으로 하여 위반행위의 횟수를 계산한다."고 정하고 있다. 원고는 최근 5년간 같은 위반행위로 행정처분을 받은 사실이 없으므로, 개정 전과 후 어느 시행규칙에 따르더라도 '1차 위반'에 해당 됨은 분명하다. 다) 이 사건 현지조사대상기간은 2010. 5.경부터 2013. 1.경까지 및 2015. 11.경부터 2016. 1. 경까지로 개정 후 시행규칙이 시행된 2014. 2. 14. 이후의 기간도 포함하고 있다. 이 사건 위반행위가 2014. 2. 14. 후로도 계속되어 이 사건 현지조사에서 적발되었다면 개정 규정이 적용되어 업 무정지처분만이 가능하였을 것인데, 이 사건 위반행위가 개정 규정의 시행 전에 종결되었다는 우연 한 사정에 기하여 오히려 중한 처분인 지정취소 처분을 하였다는 점에서 불합리한 측면이 있다. 라. 소결 이 사건 처분은 위법하다. 3. 결론 그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 홍순욱(재판장) 김언지 이원재

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