장기요양급여비용환수결정취소

서울행정법원 2020. 7. 17. 선고 2019구합72731 판결 [장기요양급여비용환수결정취소] 서울행정법원 제 6 부 판결 사건 2019구합72731 장기요양급여비용환수결정 취소 원고 A 소송대리인 법무법인 한맥 담당변호사 좌세준 피고 국민건강보험공단 변론종결 2020. 4. 24. 판결선고 2020. 7. 17.

1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2019. 7. 8. 원고에 대하여 한 47,827,520원의 장기요양급여비용 환수결정을 취소한다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 대구 달서구 B, 1~2층에서 노인장기요양보험법에 따른 장기요양기관(재가노인복지시설 주·야간보호)인 ' C기관'(이하 '이 사건 요양기관'이라 한다)를 운영하는 사람이다. 나. 피고는 대구 달서구청과 2019. 4. 22.부터 2019. 4. 25.까지 이 사건 요양기관의 2016년 6월부터 2019년 2월 까지 33개월간의 장기요양급여비용 청구내역에 관한 현지조사를 실시하였고, 그 결과 원고가 위 기간 동안 이 사건 요양기관을 운영하면서 아래 표 기재와 같이 ① 인력 배치기준, ② 인력추가배치 가산기준, ③ 배상책임보험 가입기준을 각 위반하여 장기요양급여비용을 청구·수령하였다는 이유로, 2019. 7. 8. 원고에 대하여 47,827,520원의 장기요양급여비용 환수결정을 하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다). [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제3호증의 기재, 변론 전체의 취지 2. 처분의 적법 여부 가. 원고의 주장 이 사건 처분의 처분사유 ①- , , ②- . , ③(일부)은 다음과 같은 이유에서 인정되지 않는다(나머지 처분사유 는 인정한다). 1) 처분사유 ①- , 및 ②- , (인력배치기준 및 인력추가배치가산기준 위반 관련, 이하 '쟁점 1 사유'라 한다) 가) 처분사유 부존재 간호조무사 D, F과 요양보호사 P는 원고에게 일정 기간 계속 근무할 것을 약속하면서 첫 출근 전에 연차 유급휴가를 미리 앞당겨 사용할 것을 요청하였고, 원고가 그 요청을 받아들여 근무개시 전 연차 유급휴가(이하 '가불된 연차 유급휴가'라 한다)를 사용하게 한 것인바, 해당일자를 각 연차 유급휴가로 인정하여 D, F, P의 근무시간을 산정하여야 한다 . 나) 신뢰보호원칙 위반 원고는 고용노동청으로부터 원고 소속 직원들이 가불된 연차 유급휴가를 사용할 수 있다는 답변을 듣고 그 답변을 신 뢰하여, D, F, P와 근로계약을 체결하면서 그들에게 신변정리 등을 위해 미리 연차 유급휴가를 부여한 것이다. 따라서 이 사건 처분은 신뢰보호원칙에 반하여 위법하다. 2) 처분사유 ③ 중 일부(배상책임보험 가입기준 위반 관련, 이하 '쟁점 2 사유'라 한다) 가) 2016년 10월분 관련 재량권 일탈·남용 원고는 2016. 12. 7.경 이미 피고에게 2016년 7~9월분 전문인배상책임보험(이하 '보험'이라 한다) 가입기준 위반을 인정하고 자진신고하면서 위 각 월에 지급받은 장기요양급여비용 중 일부를 정산하여 반환하였는데, 그 과정에서 201 6년 10월분 보험 가입기준 위반 부분이 착오로 자진신고 대상에서 누락되었다. 그런데 2016년 10월분 환수금액 중 보험 미가입과 직접 연관된 금액(90여 만 원)에 비하여 보험 미가입으로 인해 이 사건 요양기관이 급여비용 가산 적용 대상에서 배제되어 환수되는 금액이 지나치게 다액인바, 피고가 원고의 자진신고 당시 신고 내역을 꼼꼼히 확인하지 않는 바람에 2016년 10월분 보험 가입기준 위반 부분이 신고 누락된 상태로 유지된 것임에도, 원고로 하여금 이처럼 과다한 액수의 요양급여비용을 환수 당하게 하는 것은 이로써 도모하고자 하는 공익 목적에 비하여 원고의 사익을 지나치게 제한하는 것으로서 재량권의 일탈·남용에 해당한다. 나) 2018년 8~9월분 관련 처분사유 부존재 원고는 이 사건 요양기관의 정원을 당초 49명에서 74명으로 증원하는 변경인가 신고 수리 후 정원 74명을 기준으로 하여 변경 개시일을 2018. 8. 1.로 소급하는 보험계약 변경계약을 체결하였고, 추가 증액된 보험료를 납부하였다. 그 러므로 2018. 8. 1.부터는 변경된 보험계약이 유효하게 존속하였다고 보아야 한다. 나. 관계 법령 별지 기재와 같다. 다. 판단 1) 인정사실 가) 간호조무사 D는 이 사건 요양기관에서 2018. 3. 5.부터 근무하였는데, 요양급여비용 청구의 근거자료가 되는 이 사건 요양기관의 출·퇴근 기록부에는 위 D가 근무시작일 전인 2018. 3. 1.부터 3. 2.까지 2일간 연차를 사용한 것으로 기록되고, 같은 내용으로 전산등록 되어 있다. 간호조무사 F은 2018. 5. 23.부터 근무를 시작하였는데 근무 시작일 전인 2018. 5. 21.부터 5. 22.까지 2일간 연차를 사용한 것으로 같은 기록부에 기록되고, 전산등록 되어 있다. 요양보호사 P도 2018. 3. 10.부터 근무를 시작하였음에도 근무시작일 전인 2018. 3. 6.부터 3. 9.까지 4일간 연차를 사용 한 것으로 같은 기록부에 기록되고, 전산등록 되어 있다. 나) D와 F은 피고 소속 직원과의 유선문답 시 '출근하기도 전에 연차를 쓰겠다고 한 적이 없고, 이 사건 요양기관 측이 임의로 연차 처리한 것 같다.'라는 취지로 각 진술하였다. P는 '2018. 3. 6. 입사를 했지만 개인 사정으로 바로 근무하 지 못하고 연차를 사용하기로 원고와 이야기하였다. 4일의 연차를 당겨 사용하고 2018. 3. 10.부터 근무를 시작하였다.'라는 취지의 사실확인서를 작성·제출하였다. 다) 원고는 D와 근로계약을 체결하기 전에 2018. 2. 27. 대구지방고용노동청 대구서부지청 고객상담센터(1350)에 전화를 걸어 소속 직원들에게 '연차 유급휴가를 미리 부여할 수 있는지' 문의하였고, 이에 대하여 위 고객상담센터 담당자로부터 '해당 근로자가 계속 근무가 가능한 경우 사용자가 가불 형식으로 미리 연차 유급휴가를 부여해도 무방하다.' 라는 답변을 받았다. 라) 원고는 2016. 12. 7.경 피고에게 2016년 7~9월분 보험 가입기준 위반을 인정하는 취지의 자진신고를 하면서 위 각 월에 지급받은 장기요양급여비용 중 일부를 정산하여 반환하였는데, 그 과정에서 2016년 10월분 보험 가입기준 위반사실을 착오로 누락하였다. 마) 원고는 이 사건 요양기관의 정원을 당초 49명에서 74명으로 증원하는 변경인가 신고를 하였고, 대구광역시 달서 구청장은 2018. 7. 10. 원고의 변경인가 신고를 수리하였다. 원고는 변경인가 신고 수리 얼마 후인 2018. 9. 6. R 주 식회사와 정원 74명을 기준으로 하여 변경개시일을 2018. 8. 1.로 소급 적용한 보험변경계약을 체결하면서 추가증액 된 보험료 996,520원을 납입하였다(이하 '2018. 9. 6.자 변경계약'이라 한다). [인정근거] 갑 제2, 9, 10, 13호증, 을 제1, 2, 3호증(가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지 2) 쟁점 1 사유에 관한 판단 가) 가불된 연차 유급휴가의 적법 여부 (1) 관련 규정 및 법리 (가) 구 노인장기요양보험법(2018. 12. 11. 법률 제15881호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제31조 제2항, 구 노인장기요양보험법 시행규칙(2019. 6. 12. 보건복지부령 제639호로 개정되기 전의 것) 제23조 제2항 제1호, 노인복지법 시행규칙 [별표 9] 4. 인력기준, 구 「장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시」 (2018. 1. 12. 보건복지부고시 제2018-6호)(이하 '이 사건 고시'라 한다) 제48조, 제49조, 제51조, 제54조, 제55조, 제66조에 따르면, 주·야간보호 서비스를 제공하는 재가노인복지시설은 1명 이상의 간호조무사(또는 간호사), 이용자 7명당 1명 이 상의 요양보호사를 각 두어야 하고(이하 '인력배치기준'이라 한다), 위 간호조무사, 요양보호사 등 근무인원의 근무시간이 월 기준 근무시간(해당 월에 공휴일, 근로자의 날 및 토요일을 제외한 근무가능일수 × 8시간)을 충족하지 못한 경우에는 장기요양급여비용을 감산하여 신청하여야 하며, 인력배치기준을 위반한 경우 이 사건 고시 제55조에 의한 인력추가배치 가산을 적용받을 수 없다. 이 사건 고시 제51조 제4항, 「장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 세부사항」(2018. 1. 12. 제2018-13호) 제12조 제1항 제1호에 따르면, 근로기준법 제60조 제1항부터 제5항에 의한 연차 유급휴가의 경우 1일 최대 8시간을 월 기준 근무시간에 포함한다. 한편 구 「장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시」 (2016. 8. 31. 보건복지부고시 제2016-171호)(이하 '이 사건 구 고시'라 한다) 제54조 제2항은 '제5장 제3절의 감액산정이 적용되는 기관은 해당 월에 급여비용 가산을 적용하지 아니한다'고 규정하고 있다. (나) 근로기준법 제60조 제2항은 '사용자는 계속하여 근로한 기간이 1년 미만인 근로자에게 1개월 개근 시 1일의 유급휴가를 주어야 한다.'고 규정하고 있다. 그런데 사용자와 근로자가 근로기준법이 정한 기준에 따라 장차 개근 시 부여 될 연차 유급휴가를 미리 사용하기로 합의한 '가불된 연차 유급휴가'는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 인력배치기준 등 준수 여부를 판단함에 있어 '근로기준법 제60조 제1항 내지 제5항에 따른 연차 유급휴가'로 보아 근무시간으로 인정할 수 없다. ① 가불된 연차 유급휴가는 근로기준법에 따른 유급휴가가 발생하지 아니하였음에도 근로자와 사용자의 합의 하에 연차 유급휴가를 사용한 것이므로, 그 본질은 '사용자가 임의로 부여한 유급휴가'(이하 '임의부여 유급휴가'라 한다)에 해당한다. 가불된 연차 유급휴가를 사용한 직원이 그 후 근로기준법에 따라 가불 기간만큼의 연차 유급휴가를 부여받을 수 있는 근무기간 요건을 충족한 경우에는 사용자와 근로자의 합의로 근로기준법에 따른 유급휴가를 가불된 연차 유급휴가에 충당할 수 있으나, 해당 직원이 위 근무기간을 채우지 못한다면 가불된 연차 유급휴가는 임의부여 유급휴가로 남게 될 뿐이다. 가불된 연차 유급휴가는 근로기준법에 의하여 보장된 연차 유급휴가보다 근로자에게 유리한 것이므로 근로기준법상 위법한 것은 아니나, 본질상 근로기준법상의 연차유급휴가는 아니고, 가불 이후에 해당 직원의 근무기간 요건이 충족되었다고 하여 근로기준법에 따른 유급휴가로 변경되는 것도 아니다. ② 구 노인장기요양보험법령이 장기요양기관에 대하여 인력배치기준 및 인력배치 가산기준을 적용하는 취지는 장기요양기관을 이용하는 수급자가 적절히 배치된 인원으로부터 최적의 서비스를 제공받을 수 있도록 배치된 인력이 월 근무시간을 엄격히 준수하도록 하는 한편, 한정된 재원으로 장기요양 급여비용의 유효·적절한 집행을 확보하려는 것인바, 임의부여 유급휴가가 근로자의 복지를 향상시키는 데 기여하는 측면이 있음은 별론으로 하고, 이를 장기요양기관 직원의 근무시간에 포함시키는 것은 위와 같은 구 노인장기요양보험법령의 취지와는 부합하지 않는다. ③ 만약 임의부여 유급휴가를 월 근무기간에 포함시켜 인정하였다가 추후에 근무 요건이 끝내 미비 되어 임의부여 유급휴가로 남게 된다면, 장기요양급여비용이 소급하여 달라져야 할 텐데, 그에 대한 감독, 정산 문제로 행정력의 낭비가 초래될 우려가 있다. (2) 구체적 판단 앞서 본 바와 같이 D, F의 경우에는 현지조사 시까지 자신들이 첫 출근일 전에 연차 유급휴가를 썼다는 사실 자체를 모 르고 있었는바, 출·퇴근 기록부상 해당일자가 연차 유급휴가로 처리된 것은 원고 임의에 의한 것일 뿐, 그들의 실제 근무기간은 첫 출근 일자에 시작된 것으로 봄이 상당하고, 갑 제6, 7호증의 각 기재만으로는 이를 뒤집기에 부족하다. 원고의 주장과 같이 P가 가불된 연차 유급휴가를 사용하였다고 하더라도, 이는 앞서 본 법리에 비추어 근로기준법 제60조 제1항 내지 제5항에 따른 연차 유급휴가가 아니어서 월 근무시간에 포함될 수 없다. 따라서 위 직원들이 월 근무시간을 충족하지 못함으로써 원고가 인력배치기준과 인력추가배치 가산기준을 위반하였다는 처분사유는 인정되고, 원고의 이 부분 주장은 옳지 않다. 나) 신뢰보호원칙 위반 여부 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데 에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 그 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로, 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2001. 9. 28. 선고 2000두8684 판결 등 참조). 원고가 대구지방고용노동청 대구서부지청 고객상담센터 담당자로부터 연차 유급휴가를 미리 사용하는 것이 가능하다는 취지의 답변을 받은 것은 앞서 본 바와 같으나, 장기요양급여비용의 지급 및 관리에 관한 권한이 있는 기관은 고용노동청이 아닌 피고이고, 근거법령 역시 근로기준법령이 아닌 구 노인장기요양보험법령인 점에 비추어, 그러한 답변이 '가불된 연차 유급휴가 사용 시에도 인력배치기준이 충족된 것으로 볼 수 있다.'는 공적인 견해 표명에 해당한다고 보기는 어렵다. 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. 3) 쟁점 2 사유에 관한 판단 가) 관련 규정 이 사건 고시는 제10조에서 장기요양기관에게 종사자가 장기요양급여를 제공하는 과정에서 발생할 수 있는 수급자의 상해 등에 대비하여 그 손해를 보상하는 보험인 전문인배상책임보험에 가입하여야 할 의무를 부과하고, 제68조에서 장기요양기관이 위 보험을 가입하지 아니한 경우 미가입 기간 동안 급여비용을 일정한 비율만큼 감액 산정하도록 하고 있다. 나) 구체적 판단 (1) 2016년 10월 위반에 관한 판단 (가) 구 노인장기요양보험법 제43조 제1항은 '공단은 장기요양급여를 받은 자 또는 장기요양급여비용을 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 장기요양급여 또는 장기요양급여비용에 상당하는 금액을 징수한다.'라고 규 정하면서, 그 사유로 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우(제3호) 또는 '그 밖에 이 법상의 원인 없이 공단으로부터 장기요양급여를 받거나 장기요양급여비용을 지급받은 경우'(제4호)를 들고 있다. 위와 같은 구 노인장기요양보험법 제43조 제1항의 규정 형식과 이에 따른 환수처분이 부당하게 장기요양급여비용이 지급된 경우 이를 전부 원상회복하고자 하는 취지인 점 등에 비추어 보면, 위 규정에 따른 환수처분은 그 징수 여부나 범위를 피고가 임의로 결정할 수 없는 기속행위에 해당하므로, 이 사건 처분이 재량행위임을 전제로 한 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 이 사건 처분사유는 '원고가 장기요양급여비용의 청구요건을 갖추지 못한 상태에서 그 비용을 청구·수령하였다.'라는 것이므로, 원고가 2016년 10월에 보험 가입기준을 위반하였음에도 급여비용을 청구하여 수령하였다는 객관적 사실 이 인정되는 이상, 수령한 장기요양급여가산비용은 이 사건 구 고시 제54조 제2항에 따라 환수되어야 하는바, 피고가 이 부분과 관련하여 환수를 명한 금액은 이에 의한 것으로서 정당하다. (나) 원고가 자진신고를 하면서 2016년 10월분 위반 부분을 누락한 것은 어디까지나 원고의 책임일 뿐이고, 피고가 원고의 자진신고 내역을 확인하는 과정에서 이를 발견하여 지적하지 못하였다고 하여 피고에게 잘못이 있다고 볼 수도 없다. (2) 2018년 8~9월 위반에 관한 판단 원고는 앞서 본 2018. 9. 6.자 변경계약을 들어 이 부분 위반사실이 인정될 수 없다고 주장하나, ① 이 사건 고시 제10조, 제68조의 문언에 비추어, 보험 '가입' 사실 자체가 위 각 규정의 이행 여부 또는 적용 여부의 판단 기준이 된다고 해 석되는 점, ② 이미 발생한 행정법규 위반 상태가 2018. 9. 6.자 변경계약과 같은 사후적인 사정으로 인해 소급적으로 적법해진다고 볼 수 없는 점, ③ 이 사건 고시의 위 각 규정은 장기요양기관의 종사자에 의해 일어날 수 있는 수급자의 상해 사고 등에 대비하여 수급자들이 충분한 손해배상을 받을 수 있도록 함을 목적으로 하는데, 계약 체결 이전 시점으 로 보험기간을 소급하여 보험 계약을 체결한 경우에 그 계약 체결 당시 이미 보험사고가 발생했다면 계약당사자 쌍방 등이 이를 알았는지 여부에 따라 그 보험 계약의 효력이 달라지므로(상법 제643조, 제644조 참조. 이 법원의 R 주식 회사에 대한 사실조회결과만으로 이와 달리 볼 수 없다), 소급한 보험기간에 대해서도 이 사건 고시의 위 각 규정에 따른 보험의 '가입'을 인정하는 것은 위와 같은 입법 목적을 달성하는 데 지장을 초래할 수 있는 점 등에 비추어 보면, 위 고시 각 규정의 이행 여부 또는 적용 여부는 실제로 보험 계약을 체결한 날을 기준으로 판단하여야 한다고 봄이 타당하 다. 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. 3. 결론 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 이성용(재판장) 김종신 권주연

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