장기요양급여비용환수결정 취소

서울행정법원 제 1 2 부 판결 사건 2019구합79848 장기요양급여비용환수결정 취소 원고 A 소송대리인 법무법인 한맥 담당변호사 좌세준 피고 국민건강보험공단 변론종결 2020. 10. 8. 판결선고 2020. 11. 26.

1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2019. 7. 5. 원고에게 한 37,945,760원의 장기요양급여비용 환수결정을 취소한다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 충남 예산군 B에서 노인장기요양보험법에 따른 방문요양, 방문목욕, 방문간호 서비스를 제공하는 재가노인복지시설인 C센터(이하 ‘이 사건 센터’)를 운영하고 있다. 원고는 이 사건 센터 와 같은 건물에서 D교육원(이하 ‘이 사건 교육원’)도 함께 운영하고 있다. 나. 예산군수는 2019. 4.경 이 사건 센터의 장기요양급여비용 적정 청구 여부에 관하여 조사대상기 간을 2018. 7.부터 2019. 2.까지 총 8개월로 정하여 현지조사를 실시하였다(이하 ‘이 사건 현지조사’). 다. 이 사건 현지조사 결과, 피고는 2019. 7. 5. 원고에게 ‘① 시설장 A의 경우 2018. 5.부터 2019. 2.까지 신고된 근무시간 전체 업무량의 30% 정도만 시설장 업무를 수행하였고 나머지는 본 인이 운영하고 있는 이 사건 교육원 일을 수행하였고, ② 사회복지사 E는 2018. 9.부터 2019. 1. 까지 신고된 근무기간에 매월 1일 정도만 사회복지사 업무를 수행하였고 나머지 시간 대부분은 요양보호사 교육원 보조업무를 수행하였으나 사실과 다르게 근무시간을 등록하였으며, ③ 사회복지사 F의 경우 2018. 10.(1개월) 사회복지사로 신고된 근무시간에 G에서 근무하였으나 사실과 다르게 근무시간을 등록하여, 방문요양 사회복지사 배치 가산 금액을 부당하게 청구하였다.’는 사유로 노인장기요양보험법 제43조에 근거하여 37,945,760원의 장기요양급여비용 환수처분을 하였다 (이하 ‘이 사건 처분’). [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3호증, 을 제1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 원고의 주장 요지 원고가 이 사건 교육원에서 강의한 시간이 월 40시간 이하인 2018년 5월, 7월, 10월, 11월에는 이 사건 센터에서 시설장으로 근무한 시간이 ‘1일 8시간, 월 20일 이상’의 요건을 충족한다. 사회복지사 E는 이 사건 센터에서 2018. 5. 24.부터 사회복지사로 근무하다 이 사건 현지조사 당시인 2019. 4.경에는 이 사건 교육원에서 근무하였다. 문제된 기간 중 2018. 10~11.경에는 이 사건 센터에서 사회복지사로 신고된 시간 만큼 정상적으로 근무하였다. 따라서 2018년 5월, 7월, 10월, 11월에는 원고가 인력추가배치기준을 위반하여 급여비용을 부당청구하였다고 볼 수 없다. 나. 관련 규정의 내용 및 효력 1) 법령의 규정이 특정 행정기관에 그 법령 내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한 행사의 절차나 방법을 특정하고 있지 아니한 관계로 수임행정기관이 행정규칙인 고시의 형식으로 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있는 경우에는, 그 고시가 당해 법령의 위임 한계를 벗어나지 아니하는 한 그와 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서 효력을 가진다(대법원 2013. 4. 11. 선고 2012두2658 판결 등 참조). 2) 노인장기요양보험법 제39조 제1항, 제3항 및 같은 법 시행규칙 제32조는 재가 및 시설 급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목을 정하면서 세부적인 산정기준을 보건복지부장관이 정하여 고시하도록 위임하였다. 이에 따라 제정된 ‘장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시’(보건복지부고시 제2018-284호, 이하 ‘이 사건 고시’) 제57조 제1항은 “방문요양급여를 포함 하여 1가지 이상 가정방문급여를 제공하는 기관의 수급자수가 15명 이상인 경우에, 사회복지사, 간 호(조무사) 및 장기요양기관 근무경력 5년 이상인 요양보호사 중 1명 이상을 배치하여 위 조항 각 호의 업무를 모두 수행하면 사회복지사 배치에 따른 급여비용을 가산하여 지급받을 수 있다.”고 규정하고, 제49조, 제50조는 급여비용을 가산받기 위한 근무인원은 특별자치시장·특별자치도지사·시 장·군수·구청장에게 신고한 인력 중 해당 장기요양기관에서 신고 당시 기재한 직종으로 근무하는 직원을 말하고 근무인원 1인당 월 기준 근무시간은 ‘해당 월에 공휴일, 근로자의 날 및 토요일을 제외 한 근무가능일수 × 8시간’으로 한다고 규정한다. 이 사건 고시 제54조 제1항은 “제57조의 방문요양 사회복지사 등 배치 가산을 받고자 하는 장기요양기관은 제48조의 인력배치기준을 충족하여야 한다.”고 규정하고, 제48조는 “급여비용의 가산 또는 감액산정을 위한 기관유형별 · 직종별 인력배치기준은 규칙 제23조 및 제24조에 따르며, 계산한 결과 소수점 이하는 반올림 한다.”고 규정한다. 이 사건 고시 제48조에서 인용하고 있는 구 노인장기요양보험법 시행규칙(2019. 6. 12. 보건복지부령 제639호로 개정되기 전의 것) 제23조 제2항 제1호, 제24조 제2항 제1호에 따르면 노인복지법 제38조에 따른 재가노인복지시설과 방문요양, 방문목욕, 주 야간보호, 단기보호 급여를 제공하 려는 자는 ‘노인복지법 시행규칙 별표 9에 따른 인력’을 갖추어야 한다. 구 노인복지법 시행규칙 (2017. 9. 15. 보건복지부령 제523호로 개정되기 전의 것) [별표 9] 4.의 가.는 방문요양서비스를 제공하는 시설은 시설장 1명, 사회복지사 1명을, 방문목욕, 방문간호서비스를 제공하는 시설은 시설장 1명을 두도록 정하면서 “시설장은 상근(1일 8시간, 월 20일 이상 근무하는 것을 말한다)하는 자로 두어야 한다.”고 규정하고 있다. 3) 위와 같이 노인장기요양보험법 및 같은 법 시행규칙이 보건복지부장관에게 급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목 등에 관하여 세부적인 산정기준을 보건복지부장관으로 하여금 고시하도록 권한을 부여함에 따라 보건복지부장관이 이 사건 고시를 정하였고, 이와 같은 각 규정의 내용과 형식을 종합하면 이 사건 고시는 상위 법령인 노인장기요양보험법 및 같은 법 시행규칙의 위임범위를 벗어나지 않는 한 이와 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가진다. 구 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조 제2항 제1호, 제24조 제2항 제1호, 구 노인복지법 시행규칙 [별표 9]의 규정도 이 사건 고시 제48조에서 인용되어 그 내용으로 포함되었으므로, 마찬가지로 위 임범위를 벗어나지 않는 한 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가진다. 4) 노인장기요양보험법은 일상생활을 혼자서 수행하기 어려운 노인 등에게 제공하는 신체활동 또 는 가사활동 지원 등의 장기요양급여에 관한 사항을 규정하여 노후의 건강증진 및 생활 안정을 도모 하는 것 등을 목적으로 제정되었다. 이러한 입법 목적을 달성하기 위해서는 노인 등의 건강증진과 생활안정 등에 영향을 미치는 다양한 전문적 기술적 요소가 종합적으로 고려되어야 하고, 장기요양급여비용은 장기요양기관이 수급자에게 제공한 급여에 대한 대가의 성질을 지니고 한정된 재원을 바탕으로 하므로, 보건복지부장관이 탄력적으로 대응하기 위하여 이 사건 고시로 하여금 구체적인 내용을 정하도록 위임할 필요성이 인정되는 점, 장기요양기관의 운영자가 요양급여를 실행하는 인력을 충분히 확보하도록 유도하여 수급자들에게 적정한 질의 급여가 제공되도록 하기 위하여 인력배치기준을 정하고 위 기준의 준수 여부에 따라 가산 또는 감액할 수 있는 급여비용 산정방법을 충분히 예측할 수 있는 점 등을 종합하여 보면, 앞에서 본 이 사건 고시의 각 규정은 모두 위임범위를 벗어난 것으로 보이지 않는다(월 기준 근무시간에 관한 이 사건 고시 규정이 위 [별표 9] 직원배치기준 규정보다 우선적용된다는 피고의 주장과 위 [별표 9] 직원배치기준 규정은 대외적 구속력이 없는 재량준칙에 불과하다는 원고의 주장은 모두 받아들일 수 없다). 다. 인력배치기준 충족 여부 1) 인정사실 가) 원고는 2019. 4. 10. ‘2018. 5.부터 시설장으로 근무하면서 정규반 운영은 2018. 5. 7.부터 6. 21.까지 13:30~17:05, 2018. 9. 3.부터 10. 13.까지 12:35~17:05, 2019. 1. 2.부터 2. 6. 까지 12:35~17:05 일정표에 나와 있는 시간표대로 이 사건 교육원 강사로 근무하였으며 정규반 이외도 일주일에 2~3회 19시부터 22시까지 보강수업을 하였다. 전체적으로 봤을 때 이 사건 센터 시설장으로 있었지만 이 사건 교육원 업무는 전체 업무의 70% 정도 수행하였고 나머지 30% 정도 장기요양 업무를 수행하였다.’는 내용의 사실확인서를 작성하였다. 나) 원고는 2019. 4. 10. 피고 소속 직원과의 면담에서 ‘2019. 1.에는 정규반으로 주간반, 야간반을 개설하였고 2018년도에는 대부분 주간반만 개설하여 운영하였다. 다만, 정규반이 끝나면 시험 대비를 위하여 교육원을 찾아온 교육생을 위하여 보강수업을 하고 있는데 1주일에 보통 2~3회씩 19시부터 22시까지 혼자 늦게까지 봐주었다.’, ‘2018. 5. 1. 시설장으로 있을 때부터 2019. 3.까지는 정규반 강의 외에 보강강의도 같이 병행하여 실질적으로는 전체 업무 중의 70% 정도를 이 사건 교육원 일을 하였고 30% 정도만 장기요양업무에 종사하였다.’고 진술하였다. 다) 원고는 2019. 4. 11. 인력 추가배치 가산기준 위반청구를 인정하는 취지로 기재된 확인서에 “센터장 근무시간 신고된 시간을 일했습니다. E 사회복지사가 복지사로 근무할 당시 교육원 일 하지 않았습니다.”라고 작성하였다. 라) 2018. 4. 2.경부터 이 사건 센터에서 사회복지사로 근무한 H는 2019. 4. 11. 피고 소속 직원과의 면담에서 ‘1시경 수급자 방문 출장 업무를 하고 들어오면 원고는 이 사건 교육원의 수업을 하고 있다. 이 사건 교육원의 관리와 강의는 원고가 전적으로 맡아 한다.’는 취지로 진술하였다. 마) 사회복지사 E는 2019. 4. 9. ‘2018. 5.경 이 사건 센터에 요양보호사로 가족요양을 제공하였고 2018. 9.부터 사회복지사로 직종 변경하여 현재까지 근무하고 있다. 사회복지사 업무로 총 5명 이 방문상담을 하루에 수행하고 한 달 중 나머지(하루)를 제외한 출근일은 사무실에서 교육원 업무를 수행한다. 교육원 업무는 원장(원고)이 강의할 때 보조업무를 하며 강의가 끝나면 이해도가 떨어 지는 수강생들의 지도업무를 한다. 교육원은 오전 4시간 오후 4시간 강의가 제공되고 강의는 전적으로 원장(원고)이 제공한다.’는 내용의 사실확인서를 작성하였다. 바) E는 2020. 2. 3. ‘센터에서 처음 가족요양보호사로 일을 했고 두 번째로 사회복지사로, 그 다음에는 교육원 업무를 보조했다. 복지사로 일할 당시에는 교육원일에는 전혀 관여하지 않았고 복지사 퇴직 후에 교육원 업무를 보조했다.’는 내용의 진술서를 작성하였다. 사) E는 2019. 3. 20. 이 사건 교육원을 사업장으로 한 국민연금 등 4대보험 자격취득 신고를 하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제7, 24호증, 을 제2 내지 4, 8호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지 2) 원고의 상근 및 월 근무시간 준수 여부 위 인정사실과 변론 전체의 취지로부터 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 원고는 이 사건 센터의 센터장으로 등록되어 있으면서 이 사건 교육원의 일을 주로 수행하여 시설장으로서 상근하였다고 보기 어렵고 월 근무시간을 충족하지도 못한 사실이 인정되고, 원고가 제출한 증거들만으로는 이를 뒤집기에 부족하다. 가) 원고는 2018. 5.경부터 2019. 2.경까지 오후시간 대부분을 이 사건 교육원에서 강의를 하는 데 사용하였고 저녁시간대에도 보강수업을 진행하였던 것으로 보인다. ‘상근’이라 함은 통상 휴일 기타 근무를 요하지 않는 날을 제외하고 일정한 근무계획 하에 매일 소정의 근무시간 동안 상시 그 직무에 종사하는 것을 의미하고, 구 노인복지법 시행규칙 [별표 9] 소정의 ‘상근’은 1일 8시간, 월 20일 이상 근무를 요건으로 한다. 원고가 이 사건 교육원에서 강사로서 활동한 시간 동안 시설장으로서 직무를 수행하였다고 보기는 어렵고, 이 사건 교육원의 업무를 수행한 시간을 제외하면 원고가 현실적으로 이 사건 센터장으로서의 업무를 할 수 있는 시간이 일 8시간에 훨씬 미치지 않으므 로, 위 ‘상근’의 요건이나 이 사건 고시의 월 기준 근무시간(해당 월에 공휴일, 근로자의 날 및 토요일을 제외한 근무가능일수 × 8시간)을 충족하였다고 보기 어렵다. 나) 원고는 원고 외에도 I, H, J 등이 강사로 기재된 강의시간표(갑 제18호증)를 제출하면서 강의시간표에 기재된 강의시간을 기준으로 월 40시간 이하인 경우에는 강의시간을 시설장 업무 수행시 간에서 제외하더라도 상근 근무시간의 요건을 충족한다는 취지로 주장한다. 그러나 ① H와 E는 이 사건 교육원에서의 강의는 원고가 전적으로 맡아 한다는 취지로 진술한 점, ② 원고도 2020. 7. 8. 자 준비서면에서 H의 경우 단독으로 강의를 하기가 어려워 H의 강의시간에 원고가 강의실에 함께 있으면서 강의를 보조하였다는 취지로 주장한 점, ③ 원고가 아닌 다른 강사가 강의를 진행하는 경우가 있었다고 하더라도 강의시간표 기재와 비교하면 더 적은 시간이었을 것으로 보이는 점, ④ 원고는 강의 내용 및 일정 전체를 총괄하고 있어 원고의 강의시간에만 이 사건 교육원의 업무를 하였다고 보이지 않는 점 등에 비추어 보면, 위 강의시간표 기재는 믿기 어렵고 강의시간표에 기재된 강 의시간만큼만 이 사건 교육원의 업무를 수행하였다는 원고의 주장도 받아들일 수 없다. 다) 증인 K은 요양보호사로 근무하면서 문제가 생겨 원고에게 연락을 하는 경우가 종종 있었고 원고는 교회 새벽 예배에 참석한 후 이 사건 센터로 와 이 사건 센터의 업무를 보았다는 취지로 증언 하였으나, 원고가 응급상황 등에 대처하는 것은 상근시간과 상관없이 시설장으로서 해야 할 일이 고, K은 이 사건 교육원의 업무를 하지 않으면서 원고의 부탁으로 이 사건 교육원의 대표로 등록할 정도로 긴밀한 협력관계에 있었다고 보여 K의 위 증언은 믿기 어렵다. 3) E의 근무시간 허위 등록 여부 E는 이 사건 현지조사 당시인 2019. 4. 9. ‘한 달 중 하루를 제외한 출근일은 사무실에서 교육원 업무를 수행한다.’는 내용이 포함된 사실확인서를 작성하였음은 앞에서 보았다. 그러나 증인 E는 이 법정에서 ‘2018. 9.부터 2019. 3.까지는 사회복지사 업무만을 수행하였고, 2019. 4~5.에는 이 사건 교육원 업무를 수행하였다. 위 사실확인서를 작성할 당시에는 이 사건 교육원 업무를 하고 있었고 기간을 구분하지 않고 뭉뚱그려 쓰다 보니 위와 같이 작성하였다.’는 취지로 증언하였다. 여기에 위 인정사실과 변론 전체의 취지로부터 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 E가 위 사실확인서를 작성할 당시 이 사건 교육원으로 소속이 변경되기 전과 후를 구분하지 않아 현재의 업무내용 위주로 작성하였을 가능성을 배제할 수 없는 점, 실제로 E에 대하여 2019. 3. 20. 이 사건 교육원 소속으로 4대보험 자격취득 신고가 되어 있어 2019. 3. 20.을 기점으로 업무내용에 변동이 있었을 것으로 보이는 점 등을 더하여 보면, E가 2019. 4. 9. 작성한 사실확인서의 기재만으로는 E가 2018. 10~11. 기간 동안 이 사건 교육원 보조업무를 주로 수행하였음에도 사실과 다르게 사회복지사 근무시간을 등록하였다고 인정하기 어렵고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 4) 사회복지사 배치 가산 적용 가부 이 사건 고시 제55조 제1항에 의하면, 제57조의 방문요양 사회복지사 등 배치 가산을 받고자 하는 장기요양기관은 제48조의 인력배치기준을 충족하여야 하고, 인력배치기준을 충족하지 못한다면 인 력추가배치 가산의 대상이 될 수 없다. 원고는 이 사건 센터의 시설장으로 상근하였다고 볼 수 없고 월 기준 근무시간을 충족하지도 못하여 시설장 1인의 인력배치기준을 준수하지 못하였으므로, 사회복지사 E의 근무시간 충족 여부와 상관없이 방문요양 사회복지사 배치 가산을 적용한 급여비용을 지급받을 수 없다. 그럼에도 원고가 사회복지사 배치 가산을 적용하여 장기요양급여비용을 지급받은 것은 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제3호에서 정한 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법’으로 장기요양급여비용을 지급받은 경우에 해당한다. 따라서 이 사건 처분사유는 인정되고, 원고의 주장은 이유 없다. 라. 소결 이 사건 처분은 적법하다. 3. 결론 그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다. 판사 홍순욱(재판장) 김재경 김언지

- 1 0 - - 1 1 - - 1 2 - - 1 3 -