업무정지처분취소

서울행정법원 제 6 부 판결 사건 2021구합75801 업무정지처분취소 원고 A 소송대리인 변호사 이혜원 피고 도봉구청장 변론종결 2021. 10. 29. 판결선고 2021. 12. 17.

1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2021. 8. 17. 원고에 대하여 한 업무정지(76일) 처분을 취소한다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 서울 도봉구 B, C호에서 'D'라는 명칭의 장기요양기관(방문요양·방문목욕)(이하 '이 사건 기관'이라 한다)을 개설·운영하는 자이다. 나. 피고는 국민건강보험공단(이하 '공단'이라 한다)의 의뢰에 따라 2021. 4. 5.부터 4. 9.까지 이 사건 기관의 2018. 12.부터 2021. 2.까지의 장기요양급여비용 청구내역에 대한 현지조사(이하 '이 사건 현지조사'라 한다)를 실시하였고, 그 결과 원고가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 아래 와 같이 1,313회에 걸쳐 합계 97,767,220원을 청구·수령하였음을 적발하였다. (단위: 원, 건) 다. 위 각 부당유형의 구체적 내용은 다음과 같다. 1) 방문요양 가) 서비스 일수·횟수를 늘려서 청구 (1) 요양보호사 E이 수급자 F에게 2020. 1.부터 8.까지 및 2020. 10. 총 18회 서비스를 제공하지 않았고, 주말 및 공휴일 중 태그를 전송하지 않은 날에 월 2회를 제외하고 서비스를 제공하지 않았다. (2) 요양보호사 G이 수급자 H에게 태그를 전송하지 않은 토요일인 2020. 6. 20.과 6. 27. 총 2회 서비스를 제공하지 않았다. (3) 수급자 I에게, 요양보호사 J이 태그를 전송하지 않은 날인 2020. 5. 16.과 23., 28., 29. 총 4 회 서비스를 제공하지 않았고, 요양보호사 K이 2020. 5. 11.과 5. 12. 총 2회 서비스를 제공하지 않았다. 그럼에도 사실과 다르게 서비스를 제공한 것처럼 서비스 일수·횟수를 늘려서 급여제공기록지를 작 성하고 급여비용을 청구하여 수령하였다. 나) 인력추가배치 가산기준 위반 청구 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(2020. 12. 21. 보건복지부고시 제2020-298호로 개정되기 전의 것, 이하 '장기요양급여 기준고시'라 한다) 제49조 등에 의하면, 인력추가배치 가산의 기준이 되는 근무인원에 산입하기 위해서는 월 기준 근무시간(공휴일 등을 제 외한 근무가능일수 × 8시간, 휴게시간 제외) 이상 근무하여야 한다. (1) 시설장 L는 2019. 3.부터 4.까지, 2019. 6.부터 2020. 9.까지, (2) 사회복지사 M는 2019. 3.부터 6.까지, (3) 사회복지사 N은 2019. 7.부터 2020. 4.까지, 2020. 6.부터 9.까지, (4) 사회복지사 O는 2019. 7.부터 2020. 9.까지 각 09:00부터 17:30까지(1시간 휴게시간) 1일 7시간 30분만 근무하여 위 월 기준 근무시간 이상 근무하지 않았음에도 사실과 다르게 기준 시간 이상 근무한 것으로 공단에 신고하여 사회복지사 인력추가배치 가산금을 청구하여 수령하였다. 다) 연속급여제공 기준 위반 장기요양급여 기준고시 제19조 등에 의하면, 장기요양기관은 30~180분 방문요양급여비용은 필요 한 경우 1일 3회까지 산정할 수 있고, 이 경우 방문간격은 2시간 이상이어야 하며 방문간격이 2시 간 미만인 경우에는 각 급여제공시간을 합산하여 1회로 산정하여야 하며, 수급자 등의 특별한 요청 이 있는 경우에만 월 4일에 한하여 270분 이상 연속하여 방문요양급여를 제공할 수 있다. 요양보호사 P는 2018. 12.부터 2019. 12.까지 수급자 H에게 총 208회에 걸쳐 2시간 이상의 방문간격 없 이 연속하여 방문요양 서비스를 제공하였음에도 사실과 다르게 방문간격을 2시간 이상 둔 것처럼 장기요양급여비용을 청구하여 수령하였다. 라) 배상책임보험 가입기준 위반 장기요양기관은 전문인 배상책임보험에 가입하여야 하고, 미가입 종사자가 제공한 급여에 대하여 해당일자 급여비용의 90%만을 산정하여야 함에도 불구하고, 원고는 아래 표 기재와 같이 배상책임보험에 가입하지 않고 방문요양을 제공하였음에도 장기요양급여비용을 감액하지 않고 청구하여 수 령하였다. 2) 방문목욕 가) 당월 서비스 미제공 방문목욕 급여비용은 1회 방문당 2인 이상의 요양보호사가 60분 이상 서비스를 제공한 경우에 산정 하고, 서비스 제공시간이 40분 이상 60분 미만인 경우에는 급여비용의 80%만을 산정하여야 한다. (1) 요양보호사 DD, A이 2020. 6.부터 7.까지 수급자 DE에게 총 4회, (2) 요양보호사 DF, DG, DH, DI이 2019. 10.부터 2020. 9.까지 수급자 DJ에게 총 50회, (3) 요양보호사 DK, A이 2019. 5.부터 2020. 8.까지 수급자 DL에게 총 69회, (4) 요양보호사 DM, DN, DI이 2018. 12.부터 2020. 8.까지 수급자 DO에게 총 89회, (5) 요양보호사 A, DI이 2019. 4.부터 8.까지 수급자 DP에게 총 21회 각 방문목욕서비스를 제공하지 않았음에도, 사실과 다르게 2인 이상의 요양보호사가 60분 이상 서비스를 제공한 것으로 급여제공기록지를 작성한 후 급여비용을 청구하여 수령하였다. 나) 인력추가배치 가산기준 위반 청구 위 방문요양에 관한 인력추가배치 가산기준 위반사유와 동일하다. 다) 방문목욕 산정기준 위반 청구 방문목욕 서비스는 2인 이상의 요양보호사가 제공하여야 하고, 수급자의 수치심을 이유로 부득이하 게 몸 씻기 과정만 1인의 요양보호사가 제공한 경우에는 급여비용의 80%를 산정하여야 한다. 요양보호사 DQ, DR은 2020. 2.부터 9.까지 수급자 DS에게 총 31회 방문목욕 서비스를 제공하였으나 위 수급자가 DQ의 접근을 거부한다는 이유로 DR과 요양보호사 자격이 없는 사무원 DT가 몸 씻기 과정을 수행하였으므로, 급여비용의 80%만 청구하였어야 함에도 사실과 다르게 급여비용의 감액 없이 전액을 청구하여 수령하였다. 라. 이에 피고는 2021. 8. 17. 원고에 대하여 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호, 같은 법 시행규칙 제29조, [별표 2]에 따라 76일[월 평균 부당금액 3,621,008원, 부당청구액 비율 6.38%이므로, 70일 + (3일 × 2) = 76일]의 업무정지 처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였 다. 2. 처분의 적법 여부 가. 원고의 주장 1) 절차상 위법 가) 노인장기요양보험법 제63조에 의하면 피고는 이 사건 처분에 앞서 청문절차를 거쳐야 함에도, 청문조서를 작성하지 않고 그에 대한 열람·확인 절차를 거치지 않는 등 제대로 된 청문절차를 지키 지 않았다. 나) 노인장기요양보험법 제37조 제5항, 제6항에 의하면 피고는 이 사건 처분을 할 때 수급자의 권익을 보호하기 위해 그 처분 내용을 수급자 등에게 통보하고 다른 장기요양기관을 이용할 수 있도 록 하는 조치를 취하여야 함에도, 그러한 조치를 취하지 않았다. 2) 실체상 위법 가) 처분사유 부존재 (1) 인력추가배치 가산기준 위반 관련 시설장 L 등이 간헐적으로 18:00 이전에 퇴근한 적이 있긴 하지만, 피고가 주장하는 기간에 모두 월 기준 근무시간을 채우지 못한 것은 아니다. 오히려 매일 08:30까지 출근하여 업무를 수행한 적 이 많은 것을 감안하면 17:30에 퇴근하였다고 하더라도 월 기준 근무시간을 모두 채운 것으로 볼 수 있다. (2) 연속급여제공 기준 위반 요양보호사 P는 수급자 H에게 1일 2회 이상 방문요양 서비스를 제공하면서 방문 간격을 2시간 이 상 두었으므로, 각 방문별로 별개의 급여를 제공한 것으로 보아 장기요양급여비용을 청구한 것은 정당하다. 나) 재량권 불행사 피고는 원고에 대한 업무정지기간을 정함에 있어 위반행위의 경위와 동기 등 여러 요소를 고려하지 않은 채 기계적으로 노인장기요양보험법 시행규칙 제29조 [별표 2] 처분기준상의 상한 그대로 정하 였는바, 이 사건 처분에는 재량권을 행사하지 않은 위법이 있다. 다) 재량권 일탈·남용 원고가 증빙서류를 허위로 작성하는 등 적극적인 방법으로 공단을 기망한 것이 아니라, 단순히 서비스 제공일수를 착오하고 종사자의 월 기준 근무시간에 관한 고시 규정을 숙지하지 못한 채로 급여비용을 잘못 청구한 것에 불과하므로, '거짓'으로 급여비용을 청구한 것이 아니어서 노인장기요양보험법 시행규칙 제29조 [별표 2] 제1호 라목에 의한 감경이 가능함에도, 감경을 하지 않은 것은 잘못 이다. 또한 원고는 이미 공단으로부터 같은 처분사유로 기 지급받은 장기요양급여비용 97,767,220원에 대한 징수처분을 받았고, 그 징수처분만으로도 장기요양급여비용의 부정수령 방 지라는 목적을 충분히 달성할 수 있음에도, 중복해서 이 사건 처분을 하는 것은 지나치게 가혹하여 비례의 원칙에 반한다. 위와 같은 여러 사정에 비추어, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으 로서 위법하다. 나. 관계 법령 별지 기재와 같다. 다. 절차상 위법 주장에 관한 판단 1) 청문절차를 거치지 않은 위법이 있다는 주장에 관하여 가) 관련 규정 노인장기요양보험법 제63조는 이 사건 처분과 같은 제37조 제1항에 따른 업무정지명령을 하려는 경우에는 청문을 실시하여야 한다고 규정하고 있으므로, 해당 처분의 성질상 곤란하거나 명백히 불 필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 등 행정절차법 제21조 제3항 각 호의 사유가 있거나, 당사자가 의견진술의 기회를 포기한다는 뜻을 명백히 표시한 경우와 같이 예외적인 경우에 해당하 지 않는 한 반드시 청문을 실시하여야 한다(행정절차법 제22조 제4항). 한편 당사자가 의견서를 제출한 경우에는 그 내용을 청문일시에 출석하여 진술한 것으로 보아야 하고(행정절차법 제31조 제3항), 청문 주재자는 당사자가 청문일시에 출석하지 않거나 출석에 갈음 한 의견서를 제출하지 않았다 하더라도 청문조서를 작성하여 의견서 및 관계서류 등과 함께 행정청 에 제출하여야 하며(제34조 제1항, 제35조 제4항), 당사자는 청문조서의 내용을 열람·확인할 수 있다(제34조 제2항). 나) 인정사실 (1) 피고는 원고에 대한 청문일시를 2021. 6. 21. 15:00~16:00, 청문장소를 DU, 청문 주재자를 DV으로 각 정하여 그 취지를 2021. 6. 7. 원고에게 통지하였다. 이에 원고는 2021. 6. 17. 피고에게 의견서(갑 제4호증, 을 제8호증)를 제출하였고 별도로 청문일시에 출석하지는 않았다. (2) 피고는 2021. 6. 18. 공단에 위 의견서에 대한 검토를 요청하였고, 2021. 7. 16. 공단으로부터 검토결과(을 제7호증)를 받았으며, 2021. 8. 5. 그 검토결과 회신을 원고에게 전달하였다. (3) 피고 소속 청문 주재자는 별도로 청문조서를 작성하지는 않았고, 원고도 피고에게 청문조서에 대한 열람·확인 신청을 한 바가 없다. [인정근거] 을 제4, 7, 8, 9호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 다) 구체적 판단 행정절차법이 청문 주재자에게 청문조서를 작성한 후 행정청으로 하여금 위 청문조서를 검토하여 처분을 하도록 한 것은 당사자에게 변명과 유리한 자료를 제출할 기회를 부여함으로써 위법사유의 시정가능성을 고려하고, 처분의 신중과 적정을 기하려는 데 그 취지가 있다(대법원 2017. 4. 7. 선고 2016두63224 판결 등 참조). 그런데 앞서 인정한 사실과 변론 전체의 취지를 통해 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 이 사건에서 청문 주재자가 청문조서를 작성하지 아니한 채 청문절차를 종결한 부분에 일부 절차상 잘못이 있다고 하더라도 그러한 정도의 잘못만으로는 이 사건 처분이 위법하다고 할 수 없다. (1) 원고는 청문일시에 출석하지 않았으나 의견서를 제출하였으므로, 행정절차법 제31조 제3항에 의해 청문일시에 출석하여 진술한 것으로 간주된다. 따라서 비록 청문조서가 작성되지 않았다고 하더라도 원고는 변명과 유리한 자료를 제출할 기회를 충분히 보장받은 것으로 보인다. (2) 피고는 원고가 제출한 의견서를 공단에 송부하여 공단으로부터 그에 대한 검토결과를 회신받은 뒤 그 검토결과를 기초로 이 사건 처분을 하였는바, 원고의 의견에 대한 검토도 충분히 이루어진 것으로 보인다. (3) 행정절차법 제34조 제2항은 당사자에게 청문조서에 대한 열람·확인 신청권을 부여한 것일 뿐, 당사자의 신청이 없더라도 행정청이나 청문 주재자가 먼저 나서서 당사자로 하여금 청문조서를 열람·확인하도록 하는 조치를 취하여야 한다는 취지의 규정은 아니다. 그런데 원고는 이 사건 처분에 이르기까지 실제로 피고에게 청문조서의 열람이나 확인을 요청한 적이 전혀 없으므로, 청문조서에 대한 열람·확인 절차가 없었다는 사정만으로 피고가 위 규정을 위반하였다고 볼 수 없다. 2) 수급자의 권익을 보호하는 조치를 취하지 않은 위법이 있다는 주장에 관하여 항고소송에서 행정처분의 위법 여부는 행정처분이 있었을 때의 사실관계를 기준으로 판단하여야 한 다. 그런데 원고의 이 부분 주장은 피고가 이 사건 처분 이후에 취하여야 할 노인장기요양보험법 제37조 제5, 6항의 조치를 취하지 않았다는 것으로서, 처분 후의 사실관계를 이유로 그 전에 이미 이 루어진 처분이 위법하다고 주장하는 것에 지나지 않는다. 따라서 이 부분 주장 역시 이유 없다. 라. 실체상 위법 주장에 관한 판단 1) 처분사유 부존재 주장에 관하여 가) 인정사실 아 사건 기관의 관련자들은 이 사건 현지조사 시 확인서를 작성·제출하거나 공단 소속 직원과 전화 통화를 하였는데, 그 주요 내용은 다음과 같다. (1) DT(사무원, 원고의 배우자) (2) O(사회복지사) (3) N(사회복지사) (4) M(사회복지사) (5) L(시설장) - 1 0 - (6) P(요양보호사) - 1 1 - [인정근거] 을 제15호증의 기재, 변론 전체의 취지 나) 구체적 판단 (1) 인력추가배치 가산기준 위반사유에 관하여 - 1 2 - 앞서 인정한 사실과 변론 전체의 취지를 통해 알 수 있는 다음과 같은 사정들 즉, ① DT 등 이 사건 기관의 관련자들이 이 사건 현지조사 시 'L, M, N, O가 2020. 9.경까지는 09:00경에 출근해서 17:30경에 퇴근하였다'고 상호 일치된 진술을 하였고, 그러한 진술이 기재된 사실확인서가 작성자 인 DT 등의 의사에 반하여 작성되었다거나, 그 내용의 미비 등으로 구체적인 사실에 대한 입증자료 로 삼기 어렵다는 등 증명력을 배척할 만한 특별한 사정이 없는 점(특히, L는 DT로부터 '주부들이 집에서 일이 많을 테니 일찍 퇴근하라'는 말을 들었다고 하여 본래 근로계약상 근무시간보다 일찍 퇴근하게 된 경위에 관하여 상당히 구체적으로 진술하였다), ② 반면 L 등이 08:30경 출근한 적이 많다는 주장은 이 사건 소송 과정에서 처음 주장된 것이며, 이를 뒷받침할 객관적인 자료도 없는 점, ③ 피고가 산정한 월 기준 근무시간은 L 등이 이 사건 현지조사 시 진술한 추가 근무시간까지 이미 모두 반영된 것인 점 등을 종합하여 보면, L 등은 해당 기간에 실제로 장기요양급여 기준고시 가 정한 월 기준 근무시간을 채우지 못하였다고 봄이 상당하다. (2) 연속급여제공 기준 위반사유에 관하여 나아가 앞서 인정한 사실과 변론 전체의 취지를 통해 알 수 있는 다음과 같은 사정들 즉, ① P가 이 사건 현지조사 시 공단 소속 직원에게 '대부분 재방문 없이 계속수급자의 자택에 머무르면서 방문요양급여를 제공하였다'고 진술하였던 점, ② P가 이후에 재방문 없이 수급자의 자택에 계속 머물렀 던 일수에 관하여, '주 2회 정도' 또는 '전체 급여제공일수의 절반 정도' 또는 '1개월에 1~4회 정도'라고 하며 일부 진술을 번복하였으나, 오히려 이러한 번복 진술이 후술하는 수급자 보호자의 진술에 부합하지 않아 신빙성이 떨어지는 점, ③ 수급자(H)의 보호자(DX)는 'P가 처음 몇 개월은 외 출 후 재방문하여 요양급여를 제공하였지만, 그 후에는 재방문 없이 연속해서 요양급여를 제공하였다'고 진술하였던 점, ④ 이에 피고가 위 진술들을 기초로, P가 수급자에게 1일 2회 요양급여를 제 공하고 공단에 청구한 2018. 10.부터 2019. 12.까지의 급여비용청구내역 중 2018. 12.부터 2019. 12.까지의 내역을 장기요양급여 기준고시를 위반한 것으로 본 점 등을 종합하여 보면, P가 연속급여제공 기준을 위반하였다는 이 부분 처분사유 역시 충분히 인정할 수 있다. 다) 소결 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. 2) 재량권 불행사 또는 일탈·남용 주장에 관하여 - 1 3 - 가) 관련 법리 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는, 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하 여 판단하여야 한다. 이 경우 제재적 행정처분의 기준이 부령의 형식으로 규정되어 있다면 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 위 처분기준에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한, 섣불리 그 기준에 따른 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 안 된다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 등 참조). 나) 구체적 판단 앞서 인정한 사실과 변론 전체의 취지를 통해 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 피고가 이 사건 처분을 하면서 재량권을 행사하지 않았다거나 이 사건 처분이 원고에게 지나치게 가혹하여 재량권을 일탈·남용한 것이라고 할 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. (1) 원고가 부당청구한 급여비용은 조사대상기간인 2018. 12.부터 2021. 2.까지 총 97,767,220 원으로서, 노인장기요양보험법 시행규칙 제29조 [별표 2]에서 정한 산정방법에 의할 때 월 평균 부당금액이 3,621,008원이고, 부당청구액 비율은 6.38%이다. 위 [별표 2]에서 정한 업무정지 처분기준에 의하면, 1차 위반에 해당하는 경우 월 평균부당금액이 '240만 원 이상 840만 원 미만'이고, 부당청구액의 비율이 '4% 이상 5% 미만'일 때 업무정지기간을 70일로 하고, 부당청구액의 비율이 5% 이상인 경우에는 초과 1%마다 업무정지기간을 3일씩 가산하며, 그 부당청구액 비율의 소수점 이하는 1%로 본다고 정하고 있다. 따라서 부당청구액의 비율이 6.38%로서 5%를 1.38% 초과하는 이 사건 기관의 경우, 70일에 6일[= 초과하는 비율 2%(소수점 이하 올림) × 3일]을 가산하여 야 하므로 76일의 업무정지처분이 가능하다. 이 사건 처분은 위와 같은 처분기준에 따른 것이고, 위 처분기준이 그 자체로 헌법과 법률에 합치되지 않거나 합리성이 없다고 보이지는 않는다. (2) 노인장기요양보험법 시행규칙 제29조 [별표 2] 제1호 라목 본문은 업무정지처분의 감경사유를 규정하고 있으나, 라목 단서의 1)에서 '법 제37조 제1항 제4호에 해당하는 경우 중 거짓으로 급여 - 1 4 - 비용의 전부 또는 일부를 청구한 경우'에는 업무정지처분을 처분기준보다 감경할 수 없도록 정하고 있다. 그런데 이 사건 처분사유가 된 원고의 부당청구는 감산 사유가 있거나 가산 배제 사유가 있어 청구할 수 없는 급여비용까지 청구한 것이고, 앞서 본 사정들에 비추어 볼 때 이는 '거짓으로' 급여비용을 청구한 경우 또는 이에 준하는 경우에 해당한다고 볼 수 있다. 따라서 원고에 대하여 노인장기요양보험법 시행규칙 제29조 [별표 2] 제1호 라목 본문에 따른 감경을 하지 않았다 하더라도 위 법하다고는 볼 수 없다. (3) 원고는 2017. 12.부터 2021. 2.까지 상당히 장기간에 걸쳐 여러 유형에 해당하는 부당청구행 위를 하였고, 이로써 지급받은 급여비용이 합계 97,767,220원에 달하는바, 그 의무위반의 정도가 가볍지 않다. 노인장기요양보험 재정의 건전성을 확보하고 더 많은 수급자가 혜택을 누릴 수 있도 록 하기 위해서는 급여비용을 엄격하게 통제·관리할 공익적 필요는 매우 크고, 이 사건 처분을 통해 달성하고자 하는 위와 같은 공익이 그로 인해 원고가 입게 되는 불이익에 비해 결코 작다고 할 수 없다. (4) 따라서 피고가 앞서 본 여러 사정을 두루 참작하여 그 재량권 내에서 원고에 대한 업무정지기간을 노인장기요양보험법 시행규칙이 정한 최고한도 그대로 정한 것은 적법하고, 이것이 사회통념상 현저하게 부당하다고 보기는 어렵다. 3. 결론 원고의 청구는 이유 없으므로, 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 이주영(재판장) 김종신 윤민수

- 1 5 - - 1 6 - - 1 7 - - 1 8 - - 1 9 - - 2 0 -