업무정지처분취소

광주지방법원 2022. 2. 10. 선고 2021구합12787 판결 [업무정지처분취소] 광주지방법원 제 1 행 정 부 판결 사건 2021구합12787 업무정지처분취소 원고 A 소송대리인 변호사 이지훈, 이혜원 소송복대리인 변호사 김치영 피고 여수시장 변론종결 2021. 12. 2. 판결선고 2022. 2. 10.

1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2021. 7. 2. 원고에 대하여 한 업무정지 79일 처분을 취소한다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 여수시 B에서 C센터(이하 ‘이 사건 기관’이라 한다)을 개설하여 운영하고 있는 사람이다. 나. 피고는 국민건강보험공단의 의뢰에 따라 2021. 2. 1.부터 2021. 2. 4.까지 이 사건 기관에 대하여 장기요양급여 제공내역에 관한 현지조사를 시행하였는데, 조사 결과 원고가 아래 표 기재와 같이 2019. 8.부터 2020. 12.까지 총 1 7개월 동안 주야간보호서비스에 관하여 정원초과기준, 인력추가배치 가산 기준 등을 위반하여 장기요양급여비용 총 액 623,416,600원 중 46,980,420원(부당청구비율 7.53%)을 부당청구(이하 ‘이 사건 부당청구’라 한다)하였음을 확인하였다. 다. 이에 따라 피고는 2021. 7. 2. 원고에게 노인장기요양보험법 제35조, 제37조, 같은 법 시행규칙 제29조 및 별표 2에 따라 2021. 8. 2.부터 2021. 10. 19.까지 총 79일의 업무정지처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 을 제1 내지 5, 10호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 원고의 주장 가. 이 사건 처분은 노인장기요양보험법 제63조에 따라 필수적으로 청문을 거쳐야 하는 경우에 해당하는데, 원고는 이 사건 처분에 대한 청문 실시 30분 전에 피고에게 의견서를 제출하여 행정절차법 제31조 제3항에 따라 출석 및 진술이 간주되어야 함에도 위 의견서 제출이 반영되지 않아 청문조서에 ‘청문대상자 불출석으로 진술내용 없음’으로 기재되었고, 피고 측 담당 직원이 청문에 불출석하였으며, 행정절차법 시행령 제19조 제1항에 따라 피고는 청문조서 작성 후 지 체 없이 청문조서의 열람ㆍ확인의 장소 및 기간을 정하여 원고에게 통지하여야 함에도 이를 누락하였다. 따라서 이 사건 처분은 청문에 관한 절차적 하자가 존재하여 위법하다. 나. 이 사건 부당청구가 단순 착오에서 기인한 점, 이 사건 처분으로 원고 및 수급자들이 불편을 입게 되는 점, 원고에 대한 환수처분의 집행이 완료된 점 등을 고려할 때 이 사건 처분은 비례원칙에 반한다. 또한 피고는 노인장기요양보험법 시행규칙 제29조 별표 2에 따라 그 처분기준의 1/2의 범위에서 감경하여 처분할 수 있음에도 그 업무정지 일수를 감경하지 않은 점, 이 사건 처분에 대한 청문 절차에서 원고의 의견서가 반영되지 않은 점, 이 사건 부당청구를 거짓 청구로 단정하여 처분을 한 점 등을 고려하면 이 사건 처분은 재량권이 불행사된 경우에 해당한다. 따라서 어느 모로 보 나 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다. 3. 관계 법령 별지 기재와 같다. 4. 판단 가. 절차적 하자 주장에 관한 판단 1) 인정사실 가) 피고는 이 사건 처분에 앞서 2021. 5. 20. 원고에게 이 사건 처분의 사전통지를 하면서, 이 사건 처분에 대한 청문 일시를 “2021. 6. 24. 10:30”으로, 청문 장소를 “여수시청 1층 무료법률상담실”로, 담당자를 “D과 E”로, 청문주재자를 “F과 G”으로 기재하여 통지하였다. 나) 원고는 2021. 6. 24. 09:57경 여수시청 1층 입구를 통과하여 2층에 위치한 D과에 의견서를 제출하였는데, 담당자 E는 당시 출장 중이어서 D과의 다른 공무원에게 의견서가 제출되었다. 다) 이 사건 처분에 대한 청문은 2021. 6. 24. 10:30경 여수시청 1층 무료법률상 담실에서 실시되었는데, 청문주재자 인 G은 위 의견서를 전달받지 못하였고, 2021. 6. 24.자 청문조서<1>에 “청문대상자 불출석으로 진술내용 없음”이라고 기재하는 한편, 2021. 6. 24.자 청문주재자 의견서<2>에도 청문대상자가 불출석하여 어떤 사유로 부당청구에 이르 게 되었는지 명확한 사유는 알 수 없다는 취지로 기재하였다. 라) 담당자 E는 출장으로 인하여 위 청문 절차에 불출석하였고, 2021. 6. 24. 13:00경 사무실에 복귀하여 책상에 놓 여진 원고의 의견서를 확인하였다. 마) 피고는 원고의 위 의견서를 청문에 대한 의견으로 보아 2021. 6. 24. 국민건강보험공단에 검토를 요청하였고, 20 21. 6. 28.경 국민건강보험공단 호남제주지역본부장으로부터 그 검토결과에 관한 회신을 받았고, 2021. 6. 30. 원고의 위 의견서 및 국민건강보험공단 의 위 회신서 등을 토대로 이 사건 처분 여부 및 양정 등을 검토하여 보고서를 작성 하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제3호증, 을 제6 내지 9호증의 각 기재, 증인 E의 증언, 변론 전체의 취지 2) 원고의 의견서 미반영 및 담당자의 청문 불출석의 하자가 있는지 여부 행정절차법 제31조 제3항은 “당사자등이 의견서를 제출한 경우에는 그 내용을 출석하여 진술한 것으로 본다.”라고 규정하고 있고, 행정절차법 시행령 제17조는 “법 제31조 제3항의 규정에 의하여 청문에 출석하여 진술한 것으로 보는 의견서는 법 제35조 제1항 및 제2항의 규정에 의하여 청문이 종결될 때까지 청문주재자에게 제출된 것에 한한다.”라고 규정하고 있다. 위 인정사실에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 원고는 청문 일시로부터 불과 30분 전에 청문 장소가 아 닌 곳에서 의견서를 제출하였고, 이를 청문주재자에게 직접 제출하지 않았을 뿐만 아니라 담당자가 부재 중인 상태에 서 의견서를 제출하였으며, 원고로서는 그 시점에 같은 여수시청에 있는 청문 장소인 1층 무료법률상 담실에 출석하거 나 위 청문 장소에 들러 청문주재자에게 위 의견서를 직접 제출할 수도 있었음에도 청문 장소에는 방문하지 않았는바, 결과적으로 위 의견서가 30분 이내에 청문 장소에 있는 청문주재자에게 전달되지 못하였다고 하더라도 그것이 오로 지 피고 측의 업무 해태에 기인한 것이라고 보기 어려운 점, ② 청문주재자 G은 원고의 의견서가 청문 종결시까지 자신에게 제출되지 않자 같은 일자의 위 청문조서 및 청문주재자 의견서에 원고가 불출석하였고 의견 진술 내용이 없다는 취지로 기재하였는바, 이는 행정절차법 시행령 제17조에 따른 것으로서 정당한 점, ③ 이후 담당자 E에게 전달된 원고의 위 의견서는 실질적으로 청문 절차에서의 의견으로 취급되어 국민건강보험공단에 검토가 요청되었고 피고 또한 내 부적으로 이를 검토하여 이 사건 처분을 하였는바, 이 사건 처분 과정에서 위 의견서가 반영되지 않았다고 볼 수도 없는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분의 청문 절차에 원고의 위 의견서가 반영되지 않은 하자가 있다고 보기 어렵다. 나아가 행정절차법 및 같은 법 시행령에 처분을 담당하는 담당자가 청문 절차에 반드시 출석하여야 한다는 규정이 존 재하지 않고, 처분의 담당자와 청문주재자의 지위는 별개로서 서로 분리되어 있는 이상(행정절차법 제29조), 처분의 담당자인 E가 그 처분의 청문 절차에 출석하지 않았다고 하여 그것이 청문 절차의 하자가 된다고 보기도 어렵다. 따라서 원고의 위 주장은 이유 없다. 3) 청문조서의 열람ㆍ확인 통지를 누락한 위법이 있는지 여부 행정절차법 제34조 제2항은 “당사자등은 청문조서의 내용을 열람ㆍ확인할 수 있으며, 이의가 있을 때에는 그 정정을 요구할 수 있다.”라고 규정하고 있고, 행정절차법 시행령 제19조 제1항 전문은 “청문주재자는 청문조서를 작성한 후 지체없이 청문조서의 열람ㆍ확인의 장소 및 기간을 정하여 당사자등에게 통지하여야 한다.”라고 규정하고 있다. 피고는 위 청문의 청문주재자가 원고에 대하여 청문조서 열람ㆍ확인의 장소 및 기간을 정하여 통지하였음을 알 수 있는 자료를 제출하지 못하고 있기는 하다. 그러나 앞서 본 인정사실, 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 예정 된 이 사건 처분의 내용, 청문주재자, 담당자, 청문 일시 및 장소 등은 처분의 사전통지시 모두 고지되었고, 당사자의 진술내용 또한 청문조서에 미기재되었으며, 청문주재자가 원고의 위 의견서를 실질적으로 진술내용에 반영한다고 하더라도 원고가 위 의견서를 스스로 작성하여 그 내용을 알고 있는 것이므로, 원고로서는 청문조서의 내용을 모두 추측 할 수 있었다고 볼 수 있는 점, ② 원고는 위 청문 이후에 행정절차법 제34조 제2항에 따라 스스로 청문조서 내용의 열람ㆍ확인을 피고에 대하여 구할 수 있음에도, 원고가 청문조서의 열람ㆍ확인에 실제로 나아가거나 피고가 그러한 열람 ㆍ확인 요구에 불응한 바는 없는 것으로 보이는 점, ③ 앞서 본 바와 같이 원고의 위 의견서가 청문 절차 및 이 사건 처분 과정에서 실질적으로 검토되어 반영된 이상 원고에 대한 청문조서의 열람ㆍ확인 통지 유무가 원고의 권리에 실질적 인 영향을 미쳤다고 보기 어려운 점 등에 비추어 보면, 설령 피고 및 청문주재자가 원고에 대하여 청문조서 열람ㆍ확인을 적극적으로 통지하지 않았다고 하더라도 그것이 위법하다고 평가될 정도의 하자라고 보기 어렵다. 따라서 원고의 위 주장 또한 이유 없다. 나. 재량권 일탈·남용 주장에 관한 판단 앞서 본 처분의 경위, 인정사실, 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 이 사건 부당청구가 단순 착오에서 기인하였다고 하더라도 그 기간 및 위반내용 등에 비추어 그러한 착오가 정당화된 다고 보기 어렵고, 부당청구 금액 또한 약 4,700만 원에 이르는 점, ② 이 사건 처분으로 원고 및 수급자들이 불편을 입게 된다거나 원고에 대한 환수처분의 집행이 완료되었다는 등의 사정은 원고의 부당청구에 대한 제재 과정에서 수반 되는 불가피한 결과이거나 그 제재 자체로서, 제재의 정도가 원고의 위법행위에 상응하는 한, 그러한 불편이나 집행의 완료 등은 원고에 대한 제재를 감경하여야 할 사유에 해당한다고 보기 어려운 점, ③ 노인장기요양보험법 시행규칙 별표 2 행정처분의 기준 중 2. 나. 1)항에 의하면 원고와 같이 부당청구액의 비율이 7.53%이고 월 평균 부담금액이 2,7 63,554원(= 46,980,420원/ 17개월, 원 미만 버림)인 경우 업무정지기간은 70일에 3일씩 세 번을 가산하여 총 79 일이 되는바, 이 사건 처분이 업무정지 기간을 79일로 한 것은 위 제재처분 기준에 근거한 것일 뿐만 아니라, 원고의 부당청구 기간이 길고 총 금액이 다액인 점을 함께 고려한 것으로 보이는 점, ④ 위 별표 2 중 1. 라.항은 “하나의 위반 행위에 대한 행정처분이 업무정지처분에 해당하는 경우는 위반 행위의 동기, 내용, 정도 및 결과 등을 고려하여 그 처분기준의 2분의 1의 범위에서 감경하여 처분할 수 있다.”라고 규정하고 있는데, 이는 무조건적인 감경 규정이 아닐 뿐만 아니라 앞서 본 바와 같이 부당청구 기간, 위반내용, 부당청구 금액 등을 고려할 때 이 사건 처분에 감경이 반드시 필 요하다고 보기 어려운 점, ⑤ 위 별표 2 중 1. 라. 1)항은 ‘거짓으로’ 급여비용을 청구한 경우를 감경 불가 사유로 삼고 있는데, 위 조문의 구조 및 취지상 ‘거짓으로’ 급여비용을 청구한 경우만 감경에서 제외되는 것이 아니라 거짓 청구가 아니더라도 제반 사정을 고려하여 감경 제외 여부를 결정하는 것이므로, 이 사건 처분의 담당자 E의 증언에서와 같이 이 사건 처분시 피고가 원고의 부당청구를 “거짓 또는 부정한 방법”에 의한 청구로 보아(증인 E의 증언 녹취서 6쪽) 제반 사정을 고려하여 감경을 하지 않기로 한 것은 정당하고, 원고의 주장과 같이 이 사건 처분이 반드시 원고의 부당청구를 “거짓”에 의한 청구로 단정하여 그 감경을 하지 않은 것으로 보이지는 않는 점, ⑥ 한편 이 사건 처분에 대한 청문 절차에서 청문 종결시까지 원고의 의견서가 제출되지 않았더라도 그 이후에 위 의견서를 실질적으로 청문 과정에서 제출된 것으로 보아 이 사건 처분 과정에서 위 의견서가 검토된 이상, 위 의견서가 누락되어 위 의견서 기재 내용에 관하여 재량권이 불행사되었다고 보기 어려운 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분이 비례의 원칙에 위배되거나 재량권을 불 행사하는 등으로 재량권의 일탈·남용에 해당하여 위법하다고 보기 어렵다. 따라서 원고의 위 주장은 이유 없다. 5. 결론 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 재판장 판사 박 현 판사 김준영 이주영

1 을 제9호증 6쪽. 2 을 제9호증 7쪽. - 1 0 -