장기요양급여제공제한처분 취소

의정부지방법원 제 1 행 정 부 판결 사건 2021구합12133 장기요양급여제공제한처분 취소 원고 1. A 2. B 3. C 원고들 소송대리인 변호사 김준래, 안윤선 피고 남양주시장 변론종결 2022. 5. 17. 판결선고 2022. 7. 19.

1. 피고가 2021. 3. 22. 원고 B, 원고 C에게 한 각 장기요양급여제공제한 3개월 처분을 취소한다. 2. 원고 A의 청구를 기각한다. 3. 소송비용 중 원고 A과 피고 사이에 생긴 부분은 원고 A이, 나머지 원고들과 피고 사이에 생긴 부 분은 피고가 각 부담한다.

피고가 2021. 3. 22. 원고 A에게 한 장기요양급여제공제한 6개월 처분, 원고 B에게 한 장기요양급 여제공제한 3개월 처분, 원고 C에게 한 장기요양급여제공제한 3개월 처분을 각 취소한다.

1. 처분의 경위 가. 원고 A은 남양주시 D에 있는 ‘E요양원’(이하 ‘이 사건 요양원’이라 한다)의 시설장으로 위 요양원의 전반적인 시설, 종사자 관리 및 사무업무처리를 담당하였다. 원고 B은 이 사건 요양원의 요양보호사로, 원고 C은 이 사건 요양원의 위생원으로 각 근무하였다. 나. 피고는 2020. 11. 9.부터 같은 달 13.까지 이 사건 요양원에 대하여 ‘2018. 11.부터 2020. 9.까지(23개월)’를 조사대상 기간으로 정하여 현지조사를 실시하였다(이하 ‘이 사건 현지조사’라 한다). 다. 이 사건 현지조사 결과, 피고는 원고들에게 아래와 같은 조사결과(이하 ‘이 사건 조사결과’라 한다)를<각주1> 통지한 후 2021. 3. 22. 원고 A에게 장기요양급여제공제한 6개월처분(이하 ‘이 사건 제1 처분’이라 한다), 원고 B에게 장기요양급여제공제한 3개월 처분(이하 ‘이 사건 제2 처분’이라 한다), 원고 C에게 장기요양급여제공제한 3개월 처분(이하 ‘이 사건 제3 처분’이라 하고, 이 사건 제1, 2, 3 처분을 모두 합하여 ‘이 사건 각 처분’이라 한다)을 하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증, 을 제1 내지 5호증(가지번호 있는 것은 각 가지번 호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 각 처분의 적법 여부 가. 원고들 주장의 요지 1) 위생원이 주로 세탁 업무를 수행하였는지에 관한 판단은 주관적이고, 위생원으로 근무하는 원고 C이 세탁 업무를 전혀 수행하지 않았다는 것은 경험칙에 반하므로, 원고 A은 원고 C의 세탁 업무 에 관하여 허위 청구를 한 사실이 없다. 또한 직원들의미발생 연차 선사용 부분도 근로기준법 제60조에 의해 적법하게 부여된 연차를 사용하게 한 것이므로 허위 청구한 것이 아니다. 원고 A이 비용청구에 가담하였다고 하려면 피고는 구체적으로 어떻게 가담하였는지 그 내용과 근거를 제시하여야 하나 이 사건 현지조사결과 통지서나 이 사건 각 처분서에는 그러한 기재가 없다. 2) 구 노인장기요양보험법(2020. 3. 31. 법률 제17173호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제37조의5 제1항이 정하는 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 비용을 청구하는 행위에 가담한 경우’에 해당하기 위해서는 ‘비용청구 이전 또는 그 당시에’ 이를 소극적으로 방조하거나 적극적으로 사실을 은폐하는 등의 행위를 하여야 하므로, 설사 원고 A이 이 사건 현장조사 당시에 허위진술을 지시하 였다거나 원고 B, C이 허위진술을 하였다고 하더라도 이는 ‘비용청구 행위에 가담한 경우’에 해당 하지 않는다. 나. 관계 법령 별지 기재와 같다. 다. 판단 1) 원고 A이 허위 청구에 가담하였는지 여부 앞서 인정한 사실에 을 제6 내지 12호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음 과 같은 사정에 의하면, 원고 A이 이 사건 조사결과 중 부당한 비용청구 행위(이 사건 조사결과 중 가. ①, ② 행위)에 적극 가담하였음을 인정할 수 있다. 다만, 이 사건 조사결과 중 허위진술 지시행 위(이 사건 조사결과 중 가. ③ 행위)는 아래 다른 원고들에 대한 판단에서 보는 바와 같이 ‘허위 청 구에 가담한 행위’에 해당하지 않는다. 가) 원고 C의 세탁업무 관련 ⑴ 관련 규정 구 노인장기요양보험법 제31조 제2항의 위임에 따른 구 노인장기요양보험법 시행규칙(2020. 9. 29. 보건복지부령 제752호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제23조 제2항 제2호는 이 사건 요양원 이 해당하는 ‘노인복지법 제34조에 따른 노인의료복지시설’의 시설 및 인력 요건에 관하여 ‘노인복지법 시행규칙 [별표 4]에 따른 시설 및 인력’이라고 규정하고 있는데, 노인복지법 시행규칙 [별표 4]는 입소자가 30명 이상인 노인요양시설의 직원배치기준에 관하여 ‘위생원 1명(입소자 100명 초 과할 때마다 1명 추가)’이라고 규정하고 있으며, “세탁물을 전량 위탁하여 처리하는 경우에는 위생원을 두지 않을 수 있다”고 규정하고 있다. 이와 같은 법령의 내용을 종합하여 보면, 이 사건 요양원의 경우<각주2> ‘세탁 업무’를 주된 업무로 하는 위생원 1명을 반드시 두어야 한다. 한편, 위 인력 요건을 위반하는 경우 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(2020. 12. 21. 보건복지부고시 제2020-298호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘이 사건 고시’라 한다) 제66조 제1항에 따라 감액된 급여비용만을 받게 된다. 또한 위 고시 제54조 제1, 2항, 제55조에 의하면 위 와 같은 인력 요건을 위반하는 경우 인력배치기준을 초과 배치하는 경우 받을 수 있는 ‘인력추가배 치 가산금’도 받을 수 없게 된다. ⑵ 원고 C이 세탁업무를 하였는지 여부 ① 이 사건 현지조사 당시 이 사건 요양원에 근무하였던 요양보호사 G, H, I, J, K, L는 모두 ‘빨래는 요양보호사들이 하였고, 위생원인 원고 C은 세탁은 하지 않고 쓰레기 정리 및 분리수거, 청소 및 물품정리 등의 업무를 하였다’는 취지의 사실확인서를 작성하였다. ② 행정청이 현장조사를 실시하는 과정에서 조사상대방으로부터 구체적인 위반사실을 자인하는 내 용의 확인서를 작성받았다면, 그 확인서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었거나 또는 내용의 미비 등으로 구체적인 사실에 대한 증명자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 확인서의 증거가치를 쉽게 부정할 수 없다(대법원 2017. 7. 11. 선고 2015두2864 판결 등 참조). 위와 같이 이 사건 현지조사 과정에서 이 사건 요양원에 근무하였던 다수의 종사자들이 모두 동일 한 취지의 진술을 하고 있고, 그 진술내용이 모두 일관되고 서로 부합할 뿐 아니라 내용 또한 명확 한 점, 대부분의 종사자들이 근무한 기간이 짧지 않고 이 부분 처분사유에 해당하는 기간 전반에 걸쳐 있으며, 현지조사 당시에 이 사건 요양원에서 근무하던 종사자들 역시 같은 취지의 진술을 하고 있는 점을 고려하면, 이 사건 요양원에 위생원으로 신고 등록된 원고 C은 세탁 업무를 하지 않았다 고 봄이 타당하다. 나) 미발생 연차 관련 ⑴ 관련 규정 구 노인장기요양보험법 제39조 제1항, 제3항 및 구 노인장기요양보험법 시행규칙 제32조의 위임에 따른 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시는 장기요양기관 급여비용의 가산 또는 감액산정을 위한 인력배치기준의 전제가 되는 월 기준 근무시간(제49조)에 관하여 규정 하면서, “근로기준법 제60조 제1항부터 제6항에 의한 연차 유급휴가 등 국민건강보험공단 이사장 이 정하는 사유에 해당하는 경우에는 근무시간으로 인정한다”고 규정하고(제51조 제4항), 인력배치기준을 위반하여 운영한 경우 수급자 전원에 대하여 인력 결원비율(결원수)에 따라 위반기간이 해당하는 월의 급여비용을 감액하여 산정하도록 규정하고 있다(제66조 제1항). 이 사건 고시는 법령의 위임에 따라 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정한 행정규칙이므로 구 노인장기요양보험법령의 관계 규정들과 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가진다(대법원 2008. 4. 10. 선고 2007두4841 판결, 대법원 2013. 4. 11. 선고 2012두 2658 판결 취지 참조). 따라서 장기요양기관은 이 사건 고시에 따른 월 기준 근무시간 및 인력배치기준을 준수하여 장기요양급여비용을 청구하여야 하므로 장기요양기관의 신고인력은 신고된 기간 에 월 기준 근무 시간 이상 실제로 근무하였어야 하고, 휴가는 근로기준법 제60조에 의한 연차 유급휴가 등에 해당하여야 근무시간으로 인정될 수 있다. 한편 근로기준법 제60조 제2항은 “사용자는 계속하여 근로한 기간이 1년 미만인 근로자 또는 1년 간 80퍼센트 미만 출근한 근로자에게 1개월 개근 시 1일의 유급휴가를 주어야 한다”고 규정하고 있 다. 따라서 구 노인장기요양보험법 시행규칙, 노인복지법 시행규칙이 정하는 인력배치기준의 적용 에 있어서는 ‘1개월 개근’의 요건을 충족한 경우에 ‘연차 유급휴가 1일’을 ‘근무시간’으로 인정할 수 있다고 보아야 하고, 만약 위 ‘1개월 개근’의 요건을 충족하지 못하였음에도 ‘연차 유급휴가 1 일’을 부여한 경우에는 이를 ‘근무시간’으로 인정할 수 없고, 그 결과 이 사건 고시 제49조가 정하는 ‘월 기준 근무시간’에 미달하는 경우에는 해당 인력을 배치하지 않은 것으로 보아야 한다(근로기준법 제60조 제2항의 규정이 ‘1개월 개근’의 요건을 갖추지 못한 경우 ‘1일의 유급휴가’를 주는 것을 금지하는 규정은 아니라 하더라도, 앞서 본 이 사건 고시를 비롯한 구 노인장기요양보험법 관련 법령의 취지를 고려할 때 이와 같이 해석함이 타당하다). ⑵ 이 사건의 경우 이 사건 조사결과에 의하면, F 등 이 사건 요양원의 직원 다수에 대해 총 239회에 걸쳐 입사일 기준 연차 사용일까지의 개월 수보다 더 많은 연차일수가 미리 사용된 사실이<각주3> 인정된다. 이에 대하여 원고 A은 고용노동부에 질의하여 그에 따라 연차를 부여한 것이라고 주장하나, 고용노동부 가 구체적으로 어떠한 답변을 하였는지 알 수 없으므로 위 주장은 더 나아가 살펴 볼 필요 없이 이 유 없다. 다) 원고 A의 가담 여부 원고 A은 이 사건 요양원의 시설장으로 그 업무 내용에 비추어 이 사건 요양원의 비용청구를 주도하거나 적극 가담하였을 것임은 명백하다(원고 A이 시설장임에도 불구하고 비용청구 행위에 관여 하지 않았다는 특별한 사정이 있다면, 이는 원고들이 적극적으로 주장 입증해야 할 것이다). 2) 이 사건 제1 처분에 재량권의 한계를 일탈 남용한 위법이 있는지 여부 살피건대, 원고 A은 이 사건 요양원의 시설장으로 부정한 비용청구 행위를 주도하거나 위 행위에 적극 가담하였을 것인 점, 위 행위가 2018. 11.부터 2020. 9.까지 23개월 동안 장기간에 걸쳐 반 복적으로 이루어졌던 점, 이로 인한 부당 청구금액이 397,273,100원에 이르는 거액인 점, 이 사건 제1처분은 구 노인장기요양법 시행규칙 제29조 및 별표 2가 정한 기준에 따른 처분인 점 등을 고려하면, 이 사건 제1 처분이 위 원고의 행위에 비하여 지나치게 과중하다고 보기는 어려우므로, 이 사건 제1 처분은 적법하다. 3) 원고 B, C이 허위 청구에 가담하였는지 여부 침익적 행정처분은 상대방의 권익을 제한하거나 상대방에게 의무를 부과하는 것이므로 헌법상 요구 되는 명확성의 원칙에 따라 그 근거가 되는 행정법규를 더욱 엄격하게 해석 적용해야 하고, 행정처분의 상대방에게 지나치게 불리한 방향으로 확대해석이나 유추해석을 해서는 안 된다(대법원 2021. 11. 11. 선고 2021두43491 판결 등 참조). 구 노인장기요양보험법 제37조의5 제1항은 침익적 행정처분인 ‘장기요양급여 제 공제한처분’의 요건으로 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 비용을 청구하는 행위에 가담할 것’을 요구하고 있는데, 위 법리를 고려하면 위 요건에 해당하기 위해서는 비용을 청구할 당시 또는 그 이전에 위 행위에 가 담하여야 할 것이고, 비용 청구가 있은 이후 사후적인 조사 과정에서 위 사실을 은폐하기 위하여 허위의 진술을 한 경우까지 ‘비용청구 행위’에 가담한 것으로 보기는 어렵다. 따라서 이 사건 현지조사 과정에서 위 원고들이 허위의 진술을 하였다고 하더라도 이는 위 조항이 정하는 요건에 해당하지 않으므로 이 사건 제2, 3처분은 법적 근거 없이 이루어진 것으로 위법하다 (한편, 피고는 원고 B에 대한 이 사건 제2 처분을 취소하였다고 주장하나, 이를 입증할 자료는 제출 하지 아니하였다). 3. 결론 그렇다면 원고 B, C의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하고, 원고 A의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 이영환(재판장) 진영현 강진우

- 1 0 - - 1 1 - 각주1: 조사결과통지서(갑 제4호증)의 내용에 어법에 맞지 않거나 모호하거나 이해하기 어려운 표현들이 있어 이를 다소 수정하였음 각주2: 정확한 입소자 수는 알 수 없으나, 요양보호사가 30명이 넘으므로 입소자가 30명 이상임은 분명하다. 각주3: 즉 입사일 기준 1개월이 되지 않았는데 1일 이상의 연차를 사용하는 등의 행위 - 1 2 -