장기요양급여비용환수처분취소청구

서울행정법원 2023. 1. 19. 선고 2021구합64375 판결 [장기요양급여비용환수처분취소청구] 서울행정법원 제 1 4 부 판결 사건 2021구합64375 장기요양급여비용환수처분취소 청구 원고 재단법인 A 소송대리인 변호사 강을영 피고 국민건강보험공단 변론종결 2022. 8. 25. 판결선고 2023. 1. 19.

1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2021. 4. 20. 원고에게 한 156,754,250원의 장기요양급여비용 환수처분을 취소한다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 B종교단체가 운영하는 재단법인으로, 2009. 12. 8. 경남 고성군 C(구 주소: D)에 구 노인복지법(2010. 1. 18. 법률 제9932호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제34조 제1항 제2호에서 정한 노인의료복지시설 중 노인요양공동생활가정인 ‘E’(이하 ‘이 사건 공동생활가정’이라 한다)를 개설하였다. 나. 고성군수는 2021. 2. 2.부터 같은 해 5.경까지 구 노인장기요양보험법(2021. 12. 21. 법률 제18610호로 개정되기 전의 것) 제61조에 따라 현지조사를 실시하였고, 이 사건 공동생활가정의 ‘시설의 장’(이하 ‘시설장’이라고도 한다) 으로 등록된 F가 원고의 법인 대표로 등기된 사실이 없음에도, F가 별도로 개설한 재가장기요양기관인 ‘G센터’(이하 ‘이 사건 센터’라 하고, 이 사건 공동생활가정과 함께 ‘이 사건 각 시설’이라 한다)의 대표 겸 시설장을 겸직한 사실(이하 ‘이 사건 겸직’이라 한다)을 발견하였다. 다. 피고는 2021. 4. 20. 원고에 대하여, 이 사건 각 시설은 설치·운영자가 달라 이 사건 센터가 이 사건 공동생활가정에 병설되었다고 볼 수 없어 F가 위 각 시설의 시설장을 겸직할 수 없으므로, 이 사건 공동생활가정은 노인복지법 시행규칙 <1> 제22조 제1항 [별표 4]의 직원배치기준을 위반하여 시설장이 배치되지 않았다는 전제 하에, 이 사건 공동생활가정에 시설장이 배치되었음을 전제로 2011. 1. 1.부터 2020. 12. 31.까지 기간 중 청구하여 지급받은 인력추가배치가산, 사회복지사·간호사 인력추가배치가산 합계 156,754,250원은 구 노인장기요양보험법(2021. 12. 21. 법률 제1 8610호로 개정되기 전의 것) 제43조 제1항 제4호에 따른 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지급받은 재가 및 시설 급여비용’에 해당한다는 이유로 위 금액에 대한 장기요양급여비용 환수처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 본안 전 항변에 관한 판단 가. 본안 전 항변의 요지 원고는 2021. 12. 6. 이 법원에 청구원인을 교환적으로 변경한다는 내용이 담긴 청구원인 변경신청서를 제출하였고, 그와 같은 청구원인의 변경은 단순한 공격·방어방법의 변경이 아닌 이 사건 소의 기초사실 또는 권리관계의 핵심적인 부분이 변경된 것으로서 소송물이 변경된 것으로 보아 그 청구원인 변경신청이 있은 때를 기준으로 제소기간 도과 여 부를 판단하여야 하는데, 위 청구원인 변경신청서가 제출된 2021. 12. 6. 당시 이 사건 소의 제소기간이 도과하여 부 적법하다. 나. 판단 취소소송은 처분 등이 있음을 안 날부터 90일 이내에 제기하여야 하고, 처분 등이 있은 날부터 1년을 경과하면 제기하 지 못하며(행정소송법 제20조 제1항, 제2항), 청구취지를 변경하여 구소가 취하되고 새로운 소가 제기된 것으로 변경 되었을 때에 새로운 소에 대한 제소기간의 준수 등은 원칙적으로 소의 변경이 있은 때를 기준으로 하여야 하나(대법원 2004. 11. 25. 선고 2004두7023 판결 등 참조), 원고는 이 사건에서 청구취지를 변경하지 아니하였고, 2021. 12. 6.자 청구원인 변경신청이 실질적으로 청구취지의 변경과 동일하다고 보기도 어려우며, 달리 피고의 주장과 같이 이 사건 소에 대한 제소기간의 준수를 2021. 12. 6.을 기준으로 하여야 한다고 볼 수 없다. 피고의 본안 전 항변은 이유 없다. 3. 이 사건 처분의 적법여부 가. 원고 주장의 요지<각주2> 재가노인복지서비스를 제공하는 시설을 사회복지시설에 병설하여 운영하는 경우 사회복지시설의 장은 사업에 지장이 없는 범위에서 재가노인복지서비스 제공 시설의 장을 겸직하여 운영할 수 있다(노인복지법 시행규칙 [별표 9] 6. 나. 1)항, 이하 ‘이 사건 겸직 특례 규정’이라 한다). 이 사건 요양원의 장기요양기관 지정신청서의 ‘신청인(대표자)’란에 ‘F’가 기재되어 있는 점, 고성군수도 이 사건 요양원에 대한 장기요양기관 지정서에서 ‘F’를 ‘장기요양기관의 장’으로 표시한 점, 이 사건 교회가 정관에 따라 소유 부동산을 원고 명의로 등기하기는 하였으나 실질적인 관리는 이 사건 교회에서 하고 있는 점, 노인의료복지시설의 설치신고자는 시설을 설치할 토지 및 건물의 소유권을 증명하여야하기 때문에 이 사건 요양원의 설치신고를 원고 명의로 할 수밖에 없었던 점 등의 사정을 고려하면, 이 사건 공동생활가정의 설치·운영 주체는 원고가 아닌 이 사건 교회의 대표 F라고 보아야 하고, 이 사건 각 시설을 동일인인 F가 설치·운영하고 있으므로, F가 이 사건 겸직 특례 규정에 따라 이 사건 각 시설의 시설장을 겸직한 것은 적법하다. 나. 관계 법령 별지 기재와 같다. 다. 인정사실 1) 원고는 B종교단체가 운영하는 재단법인이고, B종교단체 H교회(이하 ‘이 사건 교회’라 한다)는 1998. 11. 17. 창립 된 B종교단체 소속 교회로, F가 2004. 12. 29.경 이 사건 교회의 대표 목사로 취임하여 현재까지 위 교회를 운영하고 있다. 2) 고성군수는 2008. 7. 29. 구 노인장기요양보험법(2013. 8. 13. 법률 제12067호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제32조 제1항에 따른 재가장기요양기관인 이 사건 센터에 대하여 ‘재가장기요양기관명: G센터, 소재지: 경남 고성군 D, 제공 가능한 장기요양급여의 종류: 방문요양·방문목욕, 장기요양기관의 장(법인은 대표자): F’ 등이 기재된 ‘재가장기요양기관 설치신고증명서’를 발급하였다. 3) 고성군수는 2009. 12. 7. 구 노인복지법 제35조, 구 노인복지법 시행규칙(2010. 2. 24. 보건복지가족부령 제161호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제20조 제3항에 따라 이 사건 공동생활가정에 대하여 ‘시설명: E, 소재지: 경남 고성군 D, 시설의 종류: 유료 노인의료복지시설(노인요양공동생활가정), 설치자(법인은 대표자): (재)A(원고), 시설의 장: F’ 등이 기재된 ‘노인복지시설 설치신고필증’을 발급하였다. 4) 원고는 2009. 9.경 구 노인장기요양보험법 제31조에 따라 이 사건 공동생활가정에 대한 장기요양기관 지정신청을 하면서 위 신청서에 ‘설립구분’은 ‘법인’으로 하고, 신청서 하단의 신청인(대표자)란에 ‘(재)A’이라고 기재하였다. 고성군수는 2009. 12. 8. 구 노인장기요양보험법 제31조, 구 노인장기요양보험법 시행규칙(2010. 2. 24. 보건복지가족부령 제162호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제23조에 따라 이 사건 공동생활가정을 장기요양기관으로 지정하였고, 그 장기요양기관 지정서에는 ‘장기요양기관명: 낮은울타리, 소재지: 경남 고성군 D, 제공가능한 장기요양급여의 종류: 시설급여, 장기요양기관의 장: F’ 등이 기재되어 있다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 6, 14호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 라. 판단 1) 관련 규정 및 법리 가) 구 노인장기요양보험법 제31조 제2항은 ‘장기요양기관으로 지정받고자 하는 자는 보건복지부령으로 정하는 장기요양에 필요한 시설 및 인력을 갖추어야 한다.’고 규정하고, 그 위임에 따른 구 노인장기요양보험법 시행규칙(2019. 1 0. 24. 보건복지부령 제681호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제23조 제2항은 장기요양기관이 갖추어야 할 시설 및 인력기준을 정하고 있다. 또한 구 노인장기요양보험법 제39조 제3항은 ‘재가 및 시설 급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다.’고 규정하고, 그 위임에 따른 구 노인장기요양보험법 시행규칙 제32조는 급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목을 정하되 세부적인 산정기준은 보건복지부장관이 정하여 고 시하도록 위임하고 있으며, 그에 따라 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등의 사항을 규정하고 있는 ‘장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시’ 제54조에서 ‘제55조의 인력추가배치 가산을 받고자 하는 장기요양기관은 제48조의 인력배치기준을 충족하여야 한다.’고 규정하고 있다. 따라서 위 고시 제48조의 인력배치기준을 충족하지 못한 장기요양기관이 받은 인력추가배치가산은 관련 법령에 의하여 장기요양급여비용으로 지급받을 수 없는 비용으로서 구 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제3호에 따른 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지급받은 재가 및 시설 급여비용’에 해당한다. 나) 노인장기요양급여는 일상생활을 혼자 수행하기 어려운 노인 등에게 제공하는 신체활동 또는 가사활동의 지원이고, 노인장기요양보험 사업의 핵심은 수급자에게는 적정한 급여를 제공하면서도 한정된 보험재정의 누수를 막아 노인장 기요양보험제도를 건전하게 유지하는 데 있는바, ‘적정한 급여제공’은 급여제공 인력의 적절한 배치를 기본 전제로 하는 것이다. 또한 노인복지법과 그 위임을 받은 노인복지법 시행규칙이 노인의료복지시설 및 재기노인복지시설의 직원의 자격기준과 배치기준을 각기 정하고 있는 취지는 위 각 시설이 장기요양급여를 제공할 때에 업무분야에 필요한 전 문 종사자를 배치함으로써 수급자에게 적정하고 적합한 양질의 서비스 제공을 도모하기 위한 것이므로, 재가노인복지서비스를 제공하는 시설을 사회복지시설에 병설하는 경우 원칙적으로 각 시설마다 배치하여야 하는 시설의 장의 겸직을 허용하는 예외 규정은 엄격하고 제한적으로 해석될 필요가 있다. 다) 구 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조 제2항 제2호에서는 노인전문병원을 제외한 노인의료복지시설의 경우 구 노인복지법 제35조 제3항에 따라 같은 법 시행규칙 [별표 9]에 따른 시설 및 인력을 갖추어야 한다고 규정하고 있고, 이에 따른 구 노인복지법 시행규칙 [별표 4]에서는 노인요양공동생활가정의 경우 시설의 장·사무국장·사회복지사 중 1명을 두어야 한다고 규정하고 있다. 한편 구 노인복지법 시행규칙 제29조 제1항 [별표 9] 6. 나. 1)항에서는 ‘재가노인복지서비스를 제공하는 시설을 사회복지시설에 병설하여 운영하는 경우 사회복지시설의 장은 사업에 지장이 없는 범위에서 재가노인복지서비스 제공 시설의 장을 겸직하여 운영할 수 있다.‘고 규정하고 있다. 즉, 이 사건 겸직 특례 규정은 재가노인복지서비스를 제공하는 시설을 사회복지시설에 ’병설하여 운영‘하는 경우 적용될 수 있는데, 구 노인복지법 시행규칙 각 별표뿐만 아니라 관련 법령에서 위 ‘병설’의 구체적인 의미 또는 요건에 관하여 정의하는 별도의 규정을 두고 있지는 않으나, ① ‘병설’의 사전적 의미는 “두 가지 이상을 아울러 한 곳에 갖추거나 세움”으로서, 문언상으로도 하나의 설립주체가 복수의 시설을 한 장소에 함께 설립한다는 것을 필수적 개념요소로 볼 수 있는 점, ② 구 노인복지법 및 같은 법 시행규칙에서 노인의료복지시설과 재가노인복지시설의 각 설치신고 등에 대 한 규정을 두고 있고, 위 각 시설을 설치하려는 자는 관련 법령에서 정한 각 시설기준 및 직원배치기준을 준수하여 설치신고를 하여야 하는 점, ③ 구 노인복지법 및 시행규칙에서는 노인의료복지시설과 재가노인복지시설을 ‘설치하고자 하는 자’와 위 각 시설의 ‘시설의 장’을 구분하여 규정하고 있는 점, ④ 위 각 시설의 시설장은 위 각 시설이 배치하여야 할 직원의 일종으로 위 각 시설을 설치·운영하는 자와는 구분되고, 위 각 시설을 설치·운영하는 자가 시설장을 고용하 여 배치하는 것이 충분히 가능한 점 등을 고려하여 보면, 노인의료복지시설과 재가노인복지시설을 병설하는 경우의 특례를 적용받기 위해서는 위 각 시설을 설치·운영하는 사람이 동일인이어야 한다고 해석함이 상당하고, 시설장이 동일인인 것만으로는 부족하다. 라) 노인복지법상 복지시설의 설치 및 그 시설에 대한 장기요양급여기관 지정 등과 같은 공법상 법률관계를 설정함에 있어서는 일반적인 사법관계에 적용되는 명의신탁관계 및 소유권에 관한 법리가 그대로 적용되어야 한다고 볼 수 없다 . 2) 구체적 판단 앞서 인정한 사실에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음의 사정을 종합하여 위 법리에 비추어 보면, 이 사건 공동생활가정을 설치·운영하는 자는 F가 아닌 원고라고 할 것이므로, 이 사건 각 시설은 설치·운영하는 주체가 상이하여 이 사건 공동생활가정에 이 사건 센터가 병설되었다고 보기 어렵고, 결국 이 사건 각 시설의 시설장을 겸직할 수 있다는 이 사건 겸직 특례 규정은 적용될 수 없다. 원고의 주장은 이유 없다. 가) 이 사건 공동생활가정에 대한 노인의료복지시설 설치신고서(갑 제6호증)의 신고인 및 장기요양기관 지정신청서( 갑 제15호증)의 신청인은 원고이고, F가 아니다. 위 장기요양기관 지정신청서의 상단 신청인(대표자)의 ‘① 성명’ 및 ‘② 주민등록번호’란에 F의 인적사항이 기재되어 있기는 하나, 위 장기요양기관 지정신청서 하단의 ‘신청인(대표자)’란에는 원고의 명칭이 기재되어 있고 날인도 원고의 것이며, 위 지정신청서 상단의 ‘⑥ 법인등록번호’ 및 ‘⑦ 법인명’란에 원고의 법인등록번호 및 법인명 또한 기재되어 있으므로, 원고의 주장과 같이 위 장기요양기관 지정신청서에 F의 인적사항이 일부 기재되어 있는 사정만으로 F가 이 사건 공동생활가정에 대한 장기요양기관 지정신청을 하였다고 볼 수는 없다. 나) 이 사건 공동생활가정에 대한 장기요양기관 지정서(갑 제17호증)의 ‘장기요양기관의 장’란에 F의 성명이 기재되어 있기는 하나, 이 사건 공동생활가정에 대한 노인복지시설 설치신고필증(갑 제2호증)에서는 원고를 설치자로, F를 시설의 장으로 분명하게 구분하고 있는 점을 고려하여 보면, 위 장기요양기관 지정서의 기재는 이 사건 공동생활가정의 시설장이 F라는 의미일 뿐 F가 위 공동생활가정의 설치·운영 주체라는 근거가 될 수 없다. 다) 원고는 노인의료복지시설의 경우 설치신고자가 시설을 설치할 토지 및 건물의 소유권을 증명해야 하는데, 이 사건 교회 정관에 따라 교회 토지와 건물을 원고 명의로 등기하였기 때문에 형식적으로 원고가 이 사건 공동생활가정의 설치신고를 할 수밖에 없었다고 주장하나, 이는 오히려 원고가 공법상 법률관계에서 원고 명의로 이 사건 공동생활가정을 설치·운영하기로 하였다는 근거가 될 뿐 F가 위 공동생활가정의 설치·운영자라는 점에 대한 근거가 될 수 없다. 라) 구 노인복지법 시행규칙 [별표 4] 2. 나.항에 따르면 이 사건 공동생활가정과 같은 노인요양공동생활가정의 경우 예외적으로 타인 소유의 토지 및 건물을 사용하여 시설을 설치할 수 있고, 다른 노인의료복지시설과 달리 임대차계약· 지상권설정계약 등 사용계약의 당사자가 법인일 것을 요하지도 않으므로, F의 명의로 이 사건 공동생활가정의 설치신고를 하는 것도 충분히 가능했을 것으로 보인다. 마) 이 사건 교회가 그 소유 부동산을 원고에게 명의신탁하였다는 사정은 이 사건 교회와 원고 사이의 사법상의 법률관계에 불과하고, 원고와 이 사건 교회 및 F 사이에 이 사건 공동생활가정이 설치된 부동산을 실질적으로 F가 관리하였다는 사정은 피고와의 관계에서 이 사건 공동생활가정의 설치·운영자를 원고라고 인정하는데 방해가 되지 않는다. 4. 결론 그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 이상훈(재판장) 이아영 변이섭

1 이 사건 각 시설이 설치되었을 당시 적용되는 구 노인복지법 및 시행규칙은 이 사건 처분 당시까지 여러 차례 개정 되었으나, 위 각 시설이 갖추어야 할 요건 중 이 사건에서 문제되는 부분과 이 사건 겸직 관련 특례 규정의 내용은 동일 하다. 2 원고는 2021. 12. 6. 청구원인 변경신청서를 제출하여 소장에 기재된 청구원인을 교환적으로 변경하였으므로, 이 하 이를 기초로 판단한다.