장기요양급여비용 환수처분 취소

서울행정법원 제 6 부 판결 사건 2022구합65290 장기요양급여비용 환수처분 취소 원고 사단법인 A 소송대리인 변호사 김준래, 이서임 피고 국민건강보험공단 변론종결 2023. 6. 30. 판결선고 2023. 8. 25.

1. 피고가 2022. 2. 10. 원고에게 한 장기요양급여비용 환수 처분 중 67,380원을 초과 하는 부분 을 취소한다. 2. 원고의 나머지 청구를 기각한다. 3. 소송비용은 피고가 부담한다.

피고가 2022. 2. 10. 원고에게 한 39,895,380원의 장기요양급여비용 환수 처분을 취소한다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 광주 광산구 B(이하 '이 사건 토지'라고 한다)에 있는 건물(이하 '이 사건 건물'이라고 한다) 2층에서 노인요양시설인 C요양원(이하 '이 사건 요양원'이라 한다)을, 1층에서 재가노인복지시설인 D복지센터(이하 '이 사건 복지센터'라고 한다)를 운영하고 있는 법인이다. 이 사건 요양원 및 복지센터는 노인장기요양보험법에 따른 시설급여와 재가급여를 지급받고 있다. 나. 광주 광산구청장(이하 '광산구청장'이라 한다)은 2021. 12. 13.부터 2021. 12. 15.까지 및 2021. 12. 17. 조사대상기간을 2020. 8.부터 2020. 10.경까지로 하여 이 사건 요양원 및 복지센터에 대한 현지조사(이하 '이 사건 현지 조사'라 한다)를 실시하였다. 다. 피고는 2022. 2. 10. 이 사건 현지조사를 기초로 원고가 이 사건 복지센터와 관련하여 아래 표 기재와 같이 장기요양급여비용을 부당하게 청구하여 지급받았다는 이유로 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제4호에 근거하여 장기요양급여비용 39,895,380원의 환수처분(이하 '이 사건 처분'이 라 한다)을 하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 원고의 주장<각주1> 1) 이 사건 처분사유 중 '미지정 입소시설 공간에서 서비스 제공 후 청구' 부분은, 원고가 이 사건 건물 옆에 증축한 2층 건물(이하 '이 사건 증축건물' 이라 한다)이 노인복지법 시행규칙 [별표 9] 2. 나. 3) 마)항에서 요구하는 경사로나 엘리베이터를 갖추지 못하여 노인장기요양보험법령에서 요구하는 시설기준을 갖추지 못하였고, 그에 따라 노인장기요양보험법 제33조에 따른 변경지정을 받지 못하였음에도 위 건물에서 서비스를 제공한 후 장기요양급여 비용을 청구하였다는 것이다. 그러나 이 사건 증축건물은 이 사건 건물과 같은 대지 위에 지어졌고, 2층의 연결통로를 통하여 이 사건 건물과 연결되어 있어 사실상 하나의 건물로 보아야 하는바, 이 사건 건물에 엘리베이터가 설치되어 있었던 이상 이 사건 증축건물에 엘리베이터가 설치되지 않았다고 하더라도 노인복지법 시행규칙 [별표 9]에 따른 시설 요건을 위반한 것으로 볼 수 없다. 또한 이 사건 증축건물은 노인요양 에 필요한 물적 시설을 모두 갖추고 있었고, 원고는 입소자들에게 보다 쾌적한 환경에서 서비스를 제공하기 위해 입소자 중 일부를 이 사건 증축건물로 이동시켰던 것이므로, 이 사건 증축건물이 노인장기요양보험법 제33조 등에 따른 변경지정을 받지 못하였다는 사정만으로 원고가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 장기요양급여비용을 청구하여 지급받았다고 볼 수도 없다. 따라서 이 부분 처분사유는 부존재한다. 2) 설령 이 사건 처분사유가 인정된다 하더라도, 원고가 이 사건 증축건물에서 입소자들에게 서비스를 제공하게 된 제반 사정을 고려하면 위반기간 동안의 장기요양급여비용을 모두 환수하는 것은 원고에게 지나치게 가혹한 것으로서 재량권의 일탈·남용에 해당한다. 나. 관계 법령 별지 관계 법령 기재와 같다. 다. 판단 1) 인정사실 가) 2016년경 노인복지시설을 확충하고자 하는 사업자를 대상으로 하는 국가보조금 교부 사업이 시행되었고, 광주 광산구청(이하 '광산구청'이라 한다)은 이를 지역사업자들에게 안내하였다. 원고는 2016. 10.경 이 사건 건물의 증축에 필요한 보조금을 지원받기 위해 이 사건 증축건물 1층을 주 차장으로, 2층을 주·야간보호실로 활용하겠다는 내용의 사업계획서를 광산구청장에게 제출하였고, 이후 현장 답사를 나온 담당부서 공무원에게 이 사건 증축건물을 이 사건 건물 옆에 붙여서 짓되, 건물 간 연결통로를 개설하여 하나의 건물처럼 활용하겠다는 계획을 밝혔다. 나) 광산구청장은 2017. 2. 15.경 원고에게 이 사건 증축건물에 관한 보조금 교부결정을 하였고, 이후 원고는 당초 계획대로 건물 2층에 연결통로를 개설한 설계도면을 작성하여 2017. 8. 31. 광산구청장에게 이 사건 증축건물에 관한 건축허가를 신청하였다. 이후 광산구청장은 2017. 9. 26. 이 사건 증축건물에 관하여 건축허가를 하였다. 다) 원고는 이 사건 증축건물의 1층을 주·야간보호실로, 2층을 침실 및 휴게공간으로 변경하기 위 해 광산구청장에게 2017. 11. 6.경 건축허가변경신청을 하였고, 2017. 11. 13. 증액된 공사금액을 반영하여 노인복지시설 국고보조사업계획 변경신청을 하였다. 광산구청장은 2017. 11. 28.경 원고의 위 건축허가변경신청을 허가하였다. 라) 원고는 위와 같이 변경된 설계에 따라 2018. 7. 16. 이 사건 증축건물을 완성하였고, 2018. 11. 8. 이 사건 증축건물에 관하여 광산구청장으로부터 사용승인을 받았다. 마) 원고는 이 사건 증축건물이 완공된 뒤 노인장기요양보험법 제33조 제1항에 따라 광산구청장에게 장기요양기관 변경지정신청을 하였다. 그런데 광산구청의 담당공무원은 이 사건 증축건물을 답 사한 후 이 사건 증축건물에 노인복지법 시행규칙 [별표 9] 2. 나. 3) 마)항에서 규정하고 있는 엘리베이터 또는 경사로가 설치되어 있지 않음을 이유로 원고의 위 변경지정신청을 거부하였다. 바) 원고는 2022. 2.경 이 사건 증축건물에 엘리베이터를 설치하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제3 내지 17, 25, 27호증, 을 제1 내지 4, 6, 7호증의 각 기재 및 영상(가지번호 있는 것은 가지번호 포함), 변론 전체의 취지 2) 처분사유의 존부에 관한 판단 가) 관련 법리 노인장기요양보험법 제33조 제1항에서 장기요양기관의 시설 및 인력 등 보건복지부령으로 정하는 중요한 사항을 변경하려는 경우에 지방자치단체장으로부터 변경지정을 받도록 규정하고 있는 근본 적인 취지는 장기요양기관의 시설과 인력 등이 노인요양서비스의 제공에 적합한 수준을 구비하도록 하기 위함이지 행정상 신고나 등록 그 자체를 강제하기 위함이 아니다. 따라서 비록 장기요양기관 이 행정절차상 변경지정을 받지 못하였다고 하더라도 노인요양서비스의 제공에 필요한 물적 시설과 인력을 갖추고 있는 경우에는 노인장기요양보험법상 부당이득징수의 대상으로 보아 제재하여야 할 정도의 공익상 필요성을 인정하기 어렵다(대법원 2019. 11. 28. 선고 2017두59284 판결, 대법원 2020. 3. 12. 선고 2019두40079 판결 등의 취지 참조). 나) 구체적 판단 살피건대, 앞서 본 바와 같이 원고가 이 사건 증축건물에 관하여 노인장기요양보험법 제33조 제1항에 따른 변경지정을 받지 못한 사실은 인정된다. 그러나 앞서 본 인정사실, 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합해 보면, 이 사건 증축건물은 노인요양서비스의 제공에 필요한 물적 시설을 충분히 갖추고 있었다고 보이므로, 변경지정을 받지 못한 상태에서 이 사건 증축건물에서 요양서비스를 제공하고 장기요양급여비용을 청구하여 지급받았다는 사정만으로는 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제4호의 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재 가 및 시설 급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우'에 해당한다고 볼 수 없다. 따라서 이 부분 처분사유는 존재하지 않아 위법하고, 이를 지적하는 원고의 주장은 이유 있다. (1) 노인복지법 시행규칙 [별표 9] 2. 나. 2)항은 주·야간보호를 제공하는 재가노인복지시설에 대하여 생활실, 프로그램실 또는 물리(작업)치료실을 구비하도록 규정하고 있는데, 이 사건 증축건물의 1층에는 프로그램실 및 물리치료실과 생활실이, 2층에는 침실과 휴게실이 각 설치되어 있어 위 규정에 따른 시설을 모두 구비하고 있다. (2) 노인복지법 시행규칙 [별표 9] 2. 나. 3) 마)항은 재가노인복지시설에 설치된 침실이 2층 이상 인 경우에는 건물 내에 경사로나 승객용 엘리베이터를 설치하여야 한다고 규정하고 있고, 이 부분 처분사유 발생 당시 이 사건 증축건물에는 2층에 침실이 설치되어 있었음에도 1층과 2층을 오갈 수 있는 경사로나 엘리베이터가 설치되어 있지 않았던 사실은 앞서 본 바와 같다. 그러나 위 [별표 9] 6. 가. 2)항은 주·야간보호시설을 사회복지시설에 병설하여 운영하는 경우에는 생활실, 침실 외의 시설은 사업에 지장이 없는 범위에서 병용할 수 있다고 규정하고 있는데, ① 이 사건 증축건물이 이 사건 건물과 동일한 부지에 건축되었고, 설계 당시부터 이 사건 건물에 부속하 여 이 사건 요양원 및 복지센터로 사용될 계획이었던 점, ② 이 사건 증축건물은 이 사건 건물과 이 격거리를 거의 두지 않은 채 벽을 맞닿는 구조로 지어졌고, 2층에는 이 사건 건물로 오갈 수 있는 연결통로가 설치되어 있어 구조상으로도 이 사건 건물과 하나로 보기에 큰 무리가 없는 점, ③ 실제 광산구청 소속 담당 공무원들은 이 사건 증축건물의 구조와 용도에 대하여 잘 알고 있었음에도 설계도면에 경사로나 엘리베이터를 반영하도록 지시하지 않은 채 이 사건 증축건물에 관한 건축허가를 하였는바, 당시 이 사건 증축건물과 이 사건 건물이 사실상 하나의 건물에 해당한다고 보아 이 사건 증축건물에 별도로 위와 같은 시설을 설치할 필요가 없다고 판단하였던 것으로 보이는 점(광산구청 노인장애인아동과장은 이 사건 증축건물에 관한 사용승인 시 별도의 경사로나 엘리베이터의 설치 없이도 이 사건 건물에 설치된 엘리베이터를 이용하면 노인장기요양보험법상 시설기준에 저촉되지 않음을 전제로, 이 사건 증축건물 2층에 기존의 승객용 엘리베이터 이용을 위한 이동 통로가 필요하 다는 의견을 밝혔다), ④ 계단을 이용하지 않을 경우 이 사건 증축건물의 1층에서 2층으로 이동하 기 위해서는 우선 이 사건 건물 1층으로 이동하여 엘리베이터를 이용하여 2층으로 올라간 후 다시 연결통로를 통해 이 사건 증축건물로 가야 하는 불편함이 있기는 하나, 그와 같은 불편함은 단일한 건물 내에서의 이동이라고 하더라도 장기요양시설의 규모가 대규모인 경우에는 똑같이 발생할 수 있는 문제인 점, ⑤ 이 사건 증축건물의 등기부등본이 별도로 만들어졌고 건축물대장에도 이 사건 증축건물이 이 사건 건물과 별개의 건물로 기재되어 있기는 하나, 이는 민법상 독립 건물에 해당하는 이 사건 증축건물의 특성을 반영한 당연한 결과일 뿐이고, 이 사건 증축건물과 이 사건 건물이 노인장기요양보험법상 하나의 건물로 병설된 것인지는 별개의 기준을 가지고서 판단해야 하는 점, ⑥ 이 사건 증축건물이 실제로 이 사건 건물보다 쾌적한 환경으로서 입소자들이 더 양질의 요양서비스를 제공받은 것으로 보이고, 달리이 사건 증축건물에 경사로나 엘리베이터가 설치되어 있지 않음을 이유로 입소자들에게 큰 불편이나 문제가 발생하였다고 볼 만한 사정이 없는 점 등을 종합하 면, 이 사건 증축건물은 이 사건 건물과 사실상 하나의 건물로서 병설되었다고 봄이 타당하므로, 이 사건 건물에 엘리베이터가 설치되어 있었던 이상 당초 이 사건 증축건물에 경사로나 엘리베이터가 설치되어 있지 않았다고 하더라도 노인장기요양보험법상 시설기준을 위반한 경우에 해당한다고 볼 수 없다. (3) 또한 원고는 이 사건 건물의 난방배관과 변기 등에 누수가 발생하여 입소자들의 생활과 복지에 불편함이 발생하자 부득이 아직 변경지정을 받지 못한 이 사건 증축건물로 입소자 중 일부를 이동시 켜 생활하도록 한 것으로 보이는바, 원고가 이 사건 증축건물의 가동으로 인한 추가 관리비 등의 발생을 감수하고서 입소자들의 복지를 위해 위와 같은 조치를 취한 점, 입소자들이 생활하기에 이 사건 증축건물이 이 사건 건물보다 쾌적해 보이는 점, 원고가 경제적인 이익을 목적으로 추가 입소자를 받아 이 사건 증축건물을 가동한 것이 아닌 점 등의 사정도 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제4호의 해당 여부를 판단함에 있어 함께 고려하여야 한다. 3) 재량권 일탈·남용 여부에 관한 판단 앞서 본 바와 같이 이 사건 처분사유 중 미지정 입소시설에서의 서비스 제공의 경우 그 처분사유가 존재하지 않으나, 설령 그렇지 않다고 하더라도 이 부분 처분은 달성하려는 공익보다 원고가 입게 될 불이익이 더욱 커 비례의 원칙에도 위배된다고 판단된다. 그 이유는 다음과 같다. 가) 이 사건 증축건물에 관한 보조금 교부 결정, 건축허가, 건축허가변경, 사용승인은 모두 광산구청 측에서 하였는데, 당시 경사로나 엘리베이터의 설치 등을 지적하거나 요청한 바 없고, 이에 원고 로서도 노인장기요양보험법에 따라 이 사건 증축건물을 변경지정하는 데 아무런 문제가 없을 것으로 신뢰하였던 것으로 보인다. 나) 원고는 이 사건 건물의 난방배관과 변기 등에 누수가 발생하자 입소자들의 복지를 위해 부득이 아직 변경지정을 받지 못한 이 사건 증축건물로 입소자 중 일부를 이동시켰던 것으로 보인다. 이 사건 증축건물은 노후화된 이 사건 건물보다 입소자들의 생활에 있어 더 쾌적한 환경을 제공하였던 것으로 보이고, 달리 입소자들이 이 사건 건물 대신 이 사건 증축건물에서 생활함으로써 어떤 위험이 나 불편을 겪었다고 볼 만한 사정이 없다. 다) 원고는 경제적인 이익을 위한 추가 입소자를 받기 위해 이 사건 증축건물을 가동한 것이 아니 고, 기존 입소자들의 복지와 편의를 위해 추가 관리비 등의 발생을 감수하고서 이 사건 증축건물을 가동한 것이다. 이와 같이 원고가 부득이한 사정 내지선의로 입소자들에게 보다 양질의 요양서비스를 제공하였음에도 이 부분 처분사유와 관련하여 지급된 장기요양급여비용 전액을 환수하는 것은 그 자체로 원고에게 가혹한 측면이 있다. 3. 결 론 그렇다면 원고의 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있으므로 이를 인용하기로 하고, 나머지 청구를 기각하기로 하며, 소송비용의 부담에 관하여는 이 사건 소송의 쟁점과 진행 경과 등을 고려하여 행 정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제99조를 적용하여 주문과 같이 판결한다. 판사 이주영(재판장) 박정미 강민균

각주1: 원고는 이 사건 처분 중 '주·야간보호 이동서비스 기준 위반', '주·야간보호 목욕서비스 가산기준 위반'에 따른 장기요양급여비용환수결정 부분에 대해서는 다투지 않고 있다. - 1 0 -