장기요양급여비용환수처분취소

서울행정법원 2024. 6. 20. 선고 2022구합85829 판결 [장기요양급여비용환수처분취소] 서울행정법원 제 1 2 부 판결 사건 2022구합85829 장기요양급여비용 환수처분 취소 원고 A 소송대리인 법무법인 지재 담당변호사 이지훈, 전재형 피고 국민건강보험공단 변론종결 2024. 5. 2. 판결선고 2024. 6. 20.

1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2022. 10. 20. 원고에 대하여 한 139,017,770원 및 69,229,230원의 각 장기요양급여비용 환수처분을 취 소한다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 부천시 B, 6층에서 노인장기요양보험법상 장기요양기관인 C요양원(이하 ‘이 사건 요양원’이라 한다) 및 D 주야간보호센터(이하 ‘이 사건 주야간보호센터’라 한다)를 각 개설해 운영하는 자이다. 나. 부천시장은 피고의 행정응원을 받아 2022. 7. 25.부터 2022. 7. 28.까지 이 사건 요양원(조사대상기간: 2019. 6.경부터 2022. 5.경까지) 및 이 사건 주야간보호센터(조사대상기간: 2019. 10.경부터 2022. 5.경까지)에 대하여 각 현지조사를 실시하였고(이하 ‘이 사건 현지조사’라 한다), 원고는 2022. 7. 28. 아래와 같은 내용의 각 확인서에 서 명하였다. 다. 피고는 이 사건 현지조사 결과에 따라 2022. 8. 24. 부당이득 환수 예정통보를 거쳐 2022. 10. 20. 원고에게 노 인장기요양보험법 제43조에 의하여 아래와 같이 장기요양급여비용 환수결정 통보를 하였다(이하 ‘이 사건 환수처분’ 이라 한다). [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 을 제8, 9호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 관계 법령 별지 기재와 같다. 3. 이 사건 환수처분의 적법 여부 가. 원고 주장의 요지 아래와 같이 이 사건 환수처분의 처분사유 중 일부가 인정되지 않으므로, 이 사건 환수처분은 위법하여 취소되어야 한다. 1) 이 사건 요양원의 인력추가배치 가산기준 위반청구(겸직직종 및 고유업무 외 다른 업무수행 등) 중 조리원 M과 관련된 부분(이하 ‘제1쟁점사유’라 한다) 조리원 M은 원고가 2019. 8.경 이 사건 요양원을 설립해 운영할 무렵부터 종사자로 입직하였고, 이후 원고는 2019. 10.경 이 사건 주야간보호센터를 병설로 설립하여 운영하다가 2019. 12. 10. 위 조리원 M을 이 사건 주야간보호센터의 겸직 종사자로 신고하였는데, 다만 그 과정에서 같은 조리원을 이 사건 요양원의 겸직 종사자로도 신고하는 것을 과 실로 누락하였을 뿐이다. 부천시장은 2019. 12. 중순경 이 사건 요양원 및 이 사건 주야간보호센터에 대한 노인장기요양기관 인력배치현황 조사, 점검을 하였음에도 그에 관한 특별한 지도나 처분을 하지 아니하였고, 이는 원고가 조리원 겸직 신고를 한 방식에 문제가 없다는 취지의 공적인 견해표명으로 볼 수 있는바, 부천시장이 노인장기요양기관의 운 영에 관한 포괄적인 감독권을 가지고 있으며, 이 사건 현지조사도 부천시장과 피고가 합동하여 진행한 점, 노인장기요양기관을 운영하는 원고로서는 부천시장의 인력배치 관련 조사 결과를 신뢰할 수밖에 없는 점 등에 비추어 보면, 이 부분 처분사유는 신뢰보호원칙에 위배되어 위법하다. 2) 이 사건 주야간보호센터의 인력추가배치 가산기준 위반 중 사회복지사 P과 관련된 부분(이하 ‘제2쟁점사유’라 한다) 가) 사회복지사 P은 이 사건 요양원의 업무를 수행한 사실이 없고, 다만 이 사건 요양원과 이 사건 주야간보호센터가 병설 관계에 있어서 같은 건물을 사용하기 때문에 물리적으로 완전히 분리·단절되어 있지 아니하므로, 가령 응급상황 에 대처하거나 간단한 문의사항에 대한 답변을 한 정도의 사실만 있을 뿐, 이 사건 요양원의 업무 중 일부를 수행하였다고 평가할 수준에 이르지는 아니하였다. 나) 사회복지사 P은 매일 소정근로시간을 초과하여 근무하기도 하였는바, 설령 이 사건 요양원의 업무를 일부 수행하였다 하더라도 초과근무시간을 감안하면 월기준 근무시간 이상을 충분히 근무하였다. 다) 사회복지사 P은 2020. 1. 2. 이 사건 주야간보호센터에서 근무하기 이전에는 해당 직종에서 근무한 경험이 없었 는데, 신규 종사자에게 이 사건 주야간보호센터뿐만 아니라 이 사건 요양원의 업무까지 수행하도록 하였다는 것은 상식에 반하고, 이 사건 요양원의 경우 대표자인 원고가 사회복지사 자격을 갖추고 있어서 관련 업무를 전담해 수행하였 는바, 2021. 8.경에서야 사회복지사 P에 대한 겸직 신고가 이루어진 점을 감안하면, 실제로 사회복지사 P이 이 사건 주야간보호센터 및 이 사건 요양원의 업무를 모두 수행하기 시작한 것은 위 겸직 신고일 이후부터라고 평가하여야 한다. 라) 사회복지사 P이 이 사건 주야간보호센터의 업무와 이 사건 요양원의 업무를 각 수행한 시간을 구체적으로 산정하 지 아니한 채, 단순히 총 근무시간을 일정한 비율로 나누어 월 기준근무시간 충족 여부를 판단한 것은 그 산정방식이 명백히 잘못되어 부당하다. 3) 이 사건 요양원의 정원초과기준 위반 청구 중 수급자 K을 특례입소자로 신고한 것과 관련된 부분(이하 ‘제3쟁점사유’라 한다) 피고는 수급자 K이 2021. 8. 7.부터 2021. 8. 9.까지 이 사건 주야간보호센터에서 숙박을 하였다고 판단하였으면서 도 같은 기간 이 사건 요양원에 입소하였다고 보아 현원 산정에 반영한 것은 그 자체로 양립하기 어려운 사실관계이므 로 부당하다. 또한 피고도 수급자 K이 2021. 8. 7. 및 2021. 8. 9. 각 이 사건 주야간보호센터의 이동서비스를 편도로 이용한 사실은 인정하고 있는바, 수급자 K은 2021. 8. 7.부터 2021. 8. 9.까지 이 사건 주야간보호센터를 이용하고 귀가하였다가, 수급자 J의 외박일이 10일을 초과하여 특례입소의 요건을 갖추게 된 2021. 8. 10. 비로소 이 사건 요양원에 입소하였던 것뿐이므로, 결국 이 부분 처분사유를 인정함은 잘못이다. 나. 판단 1) 제1쟁점사유에 관한 판단 가) 관련 법리 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하 여 가하는 제재이므로 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있다(대법원 2003. 9. 2. 선고 2002두5177 판결 등 참조). 일반적으로 행정상의 법률관계에서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에게 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해를 표명하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지 막으로 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 말미암아 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 침해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다. 그리고 행정청이 공적 견해를 표명하였는지를 판단할 때는 반드시 행정조직상의 형식적인 권한분장에 구애될 것은 아니고, 담당자의 조직상 지위와 임무, 발언 등 언동을 하게 된 구체적인 경위와 그에 대한 상대방의 신뢰가능성에 비추어 실질적으로 판단하여야 한다(대법원 2017. 4. 7. 선고 2014두1925 판결 등 참조). 나) 구체적 판단 위 관련 법리에 비추어 이 사건을 살피건대, 앞서 인정한 사실, 앞서 든 증거들에다가 갑 제2호증의 기재 및 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사실 및 사정, 즉 ① 이 사건 주야간보호센터는 2019. 12. 10. 부천시청 노인 복지과에 인력현황 보고를 하면서 2019. 10. 1.자로 입사한 조리원 M의 근무형태를 ‘전임’으로 신고하였고, 더 나아가 그 무렵부터 이 사건 요양원의 장기요양급여비용을 산정함에 있어 조리원 M을 해당 직종의 가산 적용을 위한 근무인원 수에 포함하여 피고에게 인력추가배치 가산 급여비용 등을 청구한 점, ② 노인장기요양보험법상 장기요양보험료의 부과·징수, 장기요양급여의 관리 및 평가, 재가 및 시설 급여비용의 심사 및 지급, 장기요양급여 제공내용 확인, 부당이 득금의 부과·징수 등은 피고가 관장하는 업무로 규정되어 있을 뿐이어서(제48조 제2항 참조), 설령 부천시청이 노인장기요양기관의 인력배치현황을 조사, 점검한 다음 이 사건 요양원 및 이 사건 주야간보호센터에 대하여 특별한 지도나 처분을 하지 아니하였다 하더라도, 이를 두고 이 사건 요양원의 장기요 양급여비용 산정 및 청구에 관한 공적 견해 표명이라고 보기 어려운 점, ③ 원고는 부천시청의 인력배치현황 조사, 점검이 있기 전부터 이미 조리원 M을 해당 직종의 가산적용을 위한 근무인원 수에 포함하여 장기요양급여비용을 산정하고 있었던 것으로 보이는바, 원고가 행정청의 선행조치를 신뢰하고 이에 기초하여 어떠한 행위를 한 것으로 평가할 수도 없는 점, ④ 원고가 이 사건 요양원의 인력현황을 잘못 신고하거나 장기요양급여비용을 부당하게 산정하여 청구한 것이 소속 직원의 과실에 기인한 측면이 있다 하더라도, 그러한 사정은 이 부분 처분사유의 인정에 아무런 영향을 미치지 않을 뿐더러, 달리 원고의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 이유가 있는 등의 특별한 사정도 찾기 어려운 점 등에 비추어 보면, 제1쟁점사유가 신뢰보호원칙에 위배된다고 주장하는 것은 받아들이기 어렵다. 2) 제2쟁점사유에 관한 판단 가) 관련 법리 민사소송법 규정이 준용되는 행정소송에서 증명책임은 원칙적으로 민사소송 일반원칙에 따라 당사자 간에 분배되고, 항고소송의 경우에는 그 특성에 따라 처분의 적법성을 주장하는 피고에게 그 적법사유에 대한 증명책임이 있다. 피고가 주장하는 일정한 처분의 적법성에 관하여 합리적으로 수긍할 만한 증명이 있는 경우에는 그 처분은 정당하다고 볼 수 있고, 이와 상반되는 예외적인 사정에 대한 주장과 증명은 그 상대방인 원고에게 그 책임이 있다. 또한, 행정청이 현 장조사를 실시하는 과정에서 조사상대방으로부터 구체적인 위반사실을 자인하는 내용의 확인서를 작성받았다면, 그 확인서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었거나 또는 그 내용의 미비 등으로 인하여 구체적인 사실에 대한 증명자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 확인서의 증거가치를 쉽게 부정할 수 없다(대법원 2017. 7. 11. 선고 2015두2864 판결 등 참조). 나) 구체적 판단 앞서 인정한 사실, 앞서 든 증거들에다가 갑 제3호증, 을 제1 내지 7호증(가지번호 있는 증거는 가지번호 포함)의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 아래와 같은 사실 및 사정을 종합하면, 이 사건 주야간보호센터 소속 주 간보호 인력인 사회복지사 P이 2020. 1.경부터 2022. 6.경까지 이 사건 요양원의 업무도 일부 수행한 탓에 실제 월 기준근무시간 미만으로 근무하였음에도, 원고는 같은 기간 이 사건 주야간보호센터의 장기요양급여비용을 산정함에 있어 사회복지사 P이 월 기준근무시간을 충족하여 근무한 것처럼 인력추가배치 가산 비용을 청구해 지급받은 사실이 인정되는바, 이와 다른 전제에서 원고가 제2쟁점사유가 부당하다는 취지로 주장하는 것도 받아들이지 않는다. 원고와 이 사건 요양원 및 이 사건 주야간보호센터의 종사자들이 이 사건 현지조사 과정에서 이 부분 처분사유와 관련하여 진술한 내용은 아래와 같다. 원고는 이 사건 현지조사가 상당히 강압적인 분위기에서 이루어졌고, 이에 종사자들은 조사원이 불러주는 내용을 그대로 받아 적는 방식으로 사실확인서 또는 문답서를 작성할 수밖에 없었다는 취지로 주장하나, 위 사실확인서나 문답서가 그 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었다는 등의 특별한 사정을 인정할 만한 아무런 증거가 없고, 오히려 그 기재 내용이 구체적이고 명확할뿐더러 핵심적인 부분에서 종사자들 사이의 진술이 서로 일치하여 신빙성이 있으므 로, 이 사건 현지조사 과정에서 작성된 사실확인서 또는 문답서의 증거가치를 쉽게 배척하여서는 안 된다. 이 사건 현지조사 과정에서 작성된 사실확인서 또는 문답서의 기재 내용에 의하면, 이 부분 처분사유에 관하여 합리적으로 수긍할 만한 증명이 있다고 보이는데, 프로그램일지 등(갑 제4호증)만으로는 원고가 이 사건 요양원의 사회복지사 관련 업무를 전담해 수행하였다는 사실을 인정하기 부족하고, 달리 사회복지사 P이 겸직 신고가 이루어진 2021. 8.경 이후에서야 비로소 이 사건 요양원의 업무까지 수행하였다는 등과 같이 이 부분 처분사유와 상반되는 취지의 원고의 주장을 인정할 만한 증거도 없다. 그밖에 이 사건 요양원과 이 사건 주야간보호센터가 물리적으로 분리되어 있지 아니하여 오인의 소지가 있다거나 사회복지사로 근무하였던 경력이 없는 P이 입사 직후부터 곧바로 두 개 기관의 업무를 겸직하였다는 것은 상식에 반한다는 등의 주장은, 원고가 이 사건 현지조사 과정에서 스스로 진술한 내용과도 모순 되는데다가, 이를 뒷받침할 만한 아무런 근거를 제시하지 아니한 채 단순히 이 부분 처분사유를 부인하는 것에 지나지 아니하므로, 결국 원고 주장과 같은 사정들만으로는 이 부분 처분사유의 존부에 관한 판단을 뒤집을 수 없다. 한편, 피고는 사회복지사 P의 월 기준근무시간 충족 여부를 평가하는 과정에서 이미 근무상황부(갑 제3호증)에 기 재된 초과근무 내역까지 모두 반영하였던 것으로 보이고, 나아가 이 사건 요양원의 업무를 수행한 시간과 이 사건 주야간보호센터의 업무를 수행한 시간을 정확히 구분하여 산정하는 것이 현실적으로 불가능한 상황에서, 원고와 사회복지사 P이 진술한 내용을 토대로 원고에게 가장 유리하게끔 사회복지사 P의 총 근무시간 중 7/10을 이 사건 주야간보호센터의 업무를 수행한 시간으로 인정하였는데, 그럼에도 월 기준근무시간에는 미달하였던 것인바, 피고가 사회복지사 P의 실제 근무시간을 산정한 방법이 현저히 부당하다고 평가하기는 어렵다. 3) 제3쟁점사유에 관한 판단 앞서 인정한 사실, 앞서 든 증거들에다가 갑 제5, 6호증, 을 제11 내지 15호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 아래와 같은 사실 및 사정을 종합하면, 원고는 수급자 K이 실제 2021. 8. 7. 입소하여 주간에는 이 사건 주야간보호센터를, 야간에는 이 사건 요양원을 이용하였음에도, 수급자 J의 외박으로 인한 특례입소의 요건을 갖춘 것처럼 수급자 K의 이 사건 요양원 입소일을 2021. 8. 10.로 신고한 사실을 인정할 수 있는바, 이와 다른 전제에서 원고가 제3쟁점사유가 부당하다는 취지로 주장하는 것도 받아들일 수 없다. 가) 원고와 이 사건 요양원 및 이 사건 주야간보호센터의 종사자들이 이 사건 현지조사 과정에서 이 부분 처분사유와 관련하여 진술한 내용은 아래와 같다. 나) 위 각 문답서가 진술자의 의사에 반하여 강제로 작성되었거나 또는 그 내용의 미비 등으로 인하여 구체적인 사실에 대한 증명자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정은 찾기 어려우므로 증거가치를 부정할 수 없고, 그 기재 내용에 의하면, 이 부분 처분사유에 관하여 합리적으로 수긍할 만한 증명이 있다고 봄이 타당하다. 다) 평면도(을 제14호증), 이 사건 주야간보호센터의 요양보호사 근무내역(을 제15호증) 등에 의하면, 이 사건 요양원과 이 사건 주야간보호센터는 같은 건물, 같은 층에 위치하면서 같은 설비를 사실상 공유하며 혼재되어 있고, 또한 이 사건 주야간보호센터의 종사자들은 야간에는 근무를 하지 않는 것으로 보이는바, 수급자 K이 주간에는 이 사건 주야간보호센터를 이용한 다음 야간에 귀가하지 아니하고 숙박하였다면 결국 이 사건 요양원 종사자들의 감독 아래에 놓이게 될 수밖에 없는 만큼 이 부분 처분사유에 이 사건 주야간보호센터에서 숙박한 것으로 기재되어 있는지, 아니면 이 사건 요양원에 숙박한 것으로 기재되어 있는지 여부와 관계없이, 수급자 K은 이 사건 요양원에 숙박한 것으로 봄이 상당하 며, 이 사건 주야간보호센터를 이용한 것과 이 사건 요양원에 입소한 것이 서로 양립이 불가능한 모순된 사실관계라고 보이진 않는다. 라) 나아가 인수인계장(을 제13호증)의 기재에 의하면, 수급자 K은 2021. 8. 7. 이 사건 주야간보호센터를 이용하기 위하여 이동서비스를 제공받고, 같은 날부터 이 사건 요양원에 입소하여 숙박하였으며, 2021. 8. 9. 병원에 다녀올 목 적으로 이동서비스를 제공받은 사실이 있을 뿐이라고 보이는바, 원고가 수급자 K에 관하여 2021. 8. 7.부터 2021. 8. 9.까지 계속하여 왕복으로 이동서비스를 제공한 것처럼 장기요양급여비용을 청구한 것이 부당청구에 해당함은 물론 이고, 2021. 8. 7. 및 2021. 8. 9. 각 편도로 이동서비스를 제공한 사실만으로는 수급자 K이 2021. 8. 9. 자택으로 귀가하였다가 그 다음날에서야 이 사건 요양원에 입소한 것이라고 판단하기 부족하므로, 이와 다른 전제에서 원고가 수 급자 K의 이 사건 요양원 입소일을 2021. 8. 10.이라고 주장하는 것은 받아들이지 않는다. 다. 소결론 따라서 이 사건 환수처분의 처분사유 중 일부가 부당하다는 원고 주장은 모두 이유 없고, 이 사건 환수처분은 적법하다 . 4. 결론 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다. 판사 강재원(재판장) 김준영 류지선