업무정지처분취소

수원지방법원 제 1 행 정 부 판결 사건 2023구합75325 업무정지처분취소 원고 A 소송대리인 법무법인 지재 담당변호사 이혜원, 이지훈 피고 화성시장 변론종결 2024. 8. 29. 판결선고 2024. 11. 14.

1. 피고가 2023. 8. 29. 원고에게 한 업무정지 3개월 처분을 취소한다. 2. 소송비용은 피고가 부담한다.

주문과 같다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 2021. 12. 29.경부터 화성시 B에서 C요양원이라는 상호의 장기요양기관(이하 ‘이 사건 요양원’이라 한다)을 운영하고 있다. 나. D기관은 이 사건 요양원에서 노인학대가 발생하였다는 신고를 받아 2023. 2. 2. 이 사건 요양원에 대하여 시설운영 전반 및 수급자에 대한 학대 발생 여부에 관한 현장조사를 실시하였다. D기관은 2023. 3. 6. 사례판정위원회 심의를 거쳐 ‘[이 사건 요양원에 입소 중인 E(이하 ’이 사건 수급자‘라 한다)에 대하여] 2022. 12. 24. 의자에 신체 구속한 건과 상시 우주복 및 손장갑 장시간 착 용(이하 통칭하여 ‘이 사건 각 행위’라 한다)은 필요한 정도를 넘어선 신체구속에 해당됨’이라고 판정하였다. 다. F은 2023. 5. 23. 이 사건 각 행위에 관한 재심의 결과 이 사건 각 행위는 정도를 넘어선 신체구속으로서 학대사례에 해당한다고 판정하였다. 라. 피고는 2023. 6. 27. 원고에게 ‘이 사건 요양원은 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제6호(수 급자의 신체에 폭행을 가하거나 상해를 입히는 행위)에 해당하여, 노인장기요양보험법 시행규칙 제29조<각주1>의 기준에 따라 업무정지 3개월을 통보하기 전에 행정절차법 제21조 규정에 의거하여 처분 사전통지(청문실시 및 의견제출)를 통보’한다는 내용의 행정처분 사전통지 및 의견제출 안내 통지를 하였다. 마. 피고는 청문절차 등을 거쳐 2023. 8. 29. 원고에게 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제6호 (수급자의 신체에 폭행을 가하거나 상해를 입히는 행위)를 이유로 업무정지 3개월의 처분을 하였다 (이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 3호증, 을 제1 내지 4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 원고 주장 요지 1) 이 사건 요양원에서 이 사건 수급자의 신체에 대하여 폭행을 가하거나 상해를 입히는 행위가 있었던 적이 없다. 이 사건 요양원에서 고령의 치매 노인인 이 사건 수급자를 관리하기 위한 차원에서 부득이하게 신체 활동을 제한한 사실이 있으나 이는 노인장기요양보험법상 수급자의 신체에 대하여 폭행을 가하거나 상해를 입히는 행위에 해당하지 않으므로 이 사건 처분은 처분사유가 인정되지 않는다. 2) 이 사건 요양원에서 이 사건 수급자의 신체에 대하여 폭행을 가하거나 상해를 입히는 행위가 있 었더라도 원고가 이 사건 요양원에서 위 행위를 방지하기 위하여 해당 업무에 관하여 상당한 주의와 감독을 게을리하지 아니하였으므로 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제6호 단서에 의하여 그 책임이 면제된다. 3) 이 사건 각 행위에 참작할 만한 사유가 있고, 그 횟수는 1회에 그친 점, 이 사건 처분으로 인하여 원고는 그 동안 쌓아온 신뢰를 잃게 됨은 물론 실질적으로 이 사건 요양원을 다시 운영할 수 없게 되어 그 동안 투자한 막대한 인적, 물적 시설과 재원이 무용지물 되는 회복하기 어려운 손해를 입게 되는 점, 수급자들도 새로운 기관을 찾아야 하는 불편과 경제적 부담을 지게 되는 점 등을 종합하 면, 이 사건 처분은 비례의 원칙에 반하는 등 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이다. 나. 관계 법령 별지 기재와 같다. 다. 판단 1) 처분사유의 존부에 관한 판단 가) 관계 규정 및 판정지표 노인장기요양보험법 제37조 제1항 본문은 “시장은 장기요양기관이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 지정을 취소하거나 6개월의 범위에서 업무정지를 명할 수 있다.”라고 규정하고, 각 호 중 제6호는 “장기요양기관의 종사자 등이 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 행위를 한 경우. 다만, 장기요양기관의 장이 그 행위를 방지하기 위하여 해당 업무에 관하여 상당한 주의와 감독을 게을리하지 아니한 경우는 제외한다.”라고 규정하면서 같은 호 가목에서 ‘수급자의 신체에 폭행을 가하거나 상해를 입히는 행위’를 들고 있다. 노인장기요양보험법에 따라 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등의 사항을 규정함을 목적으로 하는 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시 제43조 제3항에서는 “시설급여기관은 급여제공과정에서 수급자를 격리하거나 억제대 등을 사용하여 묶는 등 신체를 제한하 여서는 아니 된다. 다만, 수급자 또는 시설급여기관 종사자 등의 생명이나 신체에 위험을 초래할 가 능성이 현저히 높은 경우에 한해 수급자 본인의 치료 또는 보호를 도모하는 목적으로 신체적 제한 이 행해질 수 있다. 이 경우 시설급여기관의 장은 수급자 본인이나 가족에게 이 사실을 통지하여 동의를 받고, 수급자의 심신상태, 신체적 제한을 가한 시간, 신체적 제한을 가할 수밖에 없는 사유 등 을 급여제공기록지에 자세히 기재ㆍ관리한다.”고 규정하고 있다. 2022 노인보호전문기관 업무수행지침 중 노인복지 생활시설 학대 판정지표에서는 특히 노인복지 생활시설에서의 학대에 관한 상세한 기준을 제공하고 있는데, 위 판정지표에서는 억제대로 노인의 신체를 구속하는 행위, 노인에게 강제적으로 불필요한 약물이나 의료처치를 하여 생명을 저해하는 행위를 각 신체적 학대에 해당한다고 정하고 있다. 억제대로 노인의 신체를 구속하는 행위의 대표 적 행위에는 ① 생명유지 또는 치료 목적 외에 억제대(벨트, 조끼, 장갑 등)를 사용하는 행위, ② 보 호자에게 사전 동의와 사후 정황보고 또는 본인 동의 없이 억제대를 사용하는 행위, ③ 전신 억제대를 사용하는 행위, ④ 장시간 억제대를 사용하는 행위가 각 포함된다. 나) 인정사실 앞서 든 증거, 갑 제4, 5, 6, 8 내지 11, 18호증의 각 기재, 변론 전체의 취지에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. (1) 이 사건 수급자는 2021. 4. 3.부터 2022. 7. 8.까지 서울 중랑구 소재 G 요양원에서 요양하다 가 2022. 7. 23. 이 사건 요양원에 입소하였다. 이 사건 요양원에 입소할 당시 이 사건 수급자에 대하여 작성된 연계기록지에는 아래와 같은 내용이 기재되어 있다. (2) 이 사건 수급자가 입소할 당시 원고는 이 사건 수급자의 며느리인 H에게 “낙상을 예방하기 위 하여 휠체어 타실 때 안전벨트를 착용합니다. 낙상을 예방하기 위하여 목욕 시 벨트를 착용합니다.”라는 문구 등이 기재된 안전관리 통지서를 교부하였고, H은 위 통지서에 서명하였다. (3) 원고는 2022. 8. 27. H에게 치매복(일명 우주복)을 구매한 사실을 알렸고, 이 사건 수급자의 딸인 I이 2023. 7. 13.경 원고에게 자해방지 특수잠금장치 억제장갑을 보내주기도 하였다. (4) 원고는 2022. 12. 12. H과 이 사건 수급자에 대한 상담을 진행하였는데, 그 상담내용은 아래와 같다. (5) 이 사건 요양원은 2022. 12. 13. 이 사건 수급자에 대한 사례관리 회의를 하였는데, 그 주요내 용은 아래와 같다. (6) 2022. 12. 24. 13:21경부터 13:58경까지 이 사건 요양원 원장실을 촬영한 CCTV에는, 이 사건 수급자가 13:21경부터 의자에 허리부분이 안전띠로 묶인 채(손은 제외) 앉아 잠을 자고 있는 장면, 이 사건 수급자가 13:28경부터 13:31경까지 스스로 간식을 먹는 장면, 이 사건 수급자가 13:50경 스스로 안전띠를 풀고 의자에서 일어나 원장실에서 퇴장하는 장면, 이 사건 수급자가 13:55경 원장실에 들어와 의자에 앉아 있다가(이때 이 사건 수급자 주변에 안전띠는 보이지 않는 다) 13:58경 스스로 음료수를 마시는 장면 등이 촬영되어 있다. (7) 2022. 1. 25.부터 2023. 4. 18.까지 이 사건 요양원에서 요양팀장으로 근무했던 J은 “2022. 12. 초부터 이 사건 수급자의 치매 증상이 악화되었고, 배회 및 폭력성이 감당하기 힘들 정도로 증 가하여 안전에 큰 문제가 발생할 수 있는 상황이었다. 이 사건 요양원 직원들은 2022. 12. 13. 이 사건 수급자에 대한 사례관리를 진행하여 이 사건 수급자가 앉아 있을 때 안전띠를 착용하기로 결정 하였다. 같은 이유로 증상이 악화될 때만 착용하던 치매복과 치매장갑 역시 종전보다 자주 착용하게 되었다.”는 취지로 진술하였다. 다) 구체적 판단 피고는 이 사건 각 행위가 필요한 정도를 넘어선 신체구속행위로서 학대행위에 해당한다는 이유로 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제6호 가목(수급자의 신체에 폭행을 가하거나 상해를 입히는 행 위)을 적용하여 이 사건 처분을 하였는바, 이 사건 처분에 위와 같은 처분사유가 존재하는지 여부에 관하여 살펴본다. 위 인정사실과 앞서 든 증거에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 피고가 제출한 증거들만으로는 이 사건 처분사유가 인정된다고 보기 어려우므로 이 사건 처분은 위 법하다(위와 같이 판단하므로 원고의 나머지 주장에 관하여는 더 나아가 살피지 아니한다). (1) 이 사건 수급자가 이 사건 요양원으로 전원 할 당시부터 이 사건 수급자는 ‘변을 손으로 빼내서 휴지에 싸서 구석진데 버리거나 주머니에 넣고 있는 행동’을 보이는 등 중증 치매 환자의 모습을 보 였다. (2) 원고가 H을 상대로 진행한 2022. 12. 12.자 상담내용이나 이 사건 요양원의 2022. 12. 13. 자 사례관리 회의내용에 의하면, 이 사건 수급자는 2022. 12.에 이르러 심해진 배회증상과 균형감 각의 약화로 인하여 낙상의 위험이 컸던 것으로 보이고, 배변관리도 매우 어려운 상태에 있었던 것으로 보인다. 이에 원고는 2022. 12. 12. H에게 위와 같은 사정을 설명하고 추후 이 사건 수급자에게 ‘안전띠 억압이 있을 것이나 2시간 이상 연속으로 하지는 아니할 것’임을 고지하였고, H은 이 에 동의하였다. (3) 원고는 2022. 12. 24. 이 사건 요양원에서 행사가 진행되는 동안 이 사건 수급자를 돌볼 인력 이 부족하게 되자 이 사건 수급자를 원장실 의자에 앉힌 후 허리부분을 안전띠로 묶었고, 원고 내지 직원들이 돌아가며 이 사건 수급자를 보았다. 앞서 본 사실(CCTV 영상 등)에 의하면, 위와 같은 결박은 이 사건 수급자의 낙상방지를 위해 이루어졌다고 봄이 타당하고, 몸이 결박되어 있는 동안 이 사건 수급자는 손을 자유롭게 움직일 수 있었을 뿐만 아니라 스스로 결박된 벨트를 풀어내기도 하였다. 또한 위와 같은 결박이 필요한 정도를 넘어서서 오랫동안 지속되었다거나 이 사건 요양원 직원들이 H으로부터 동의 받은 범위를 넘어 이 사건 수급자를 결박하였다고 볼 만한 사정은 발견되 지 않는다. (4) 한편 J이 D기관 조사과정에서 “이 사건 수급자가 매일 손장갑, 우주복(치매복)을 착용하였다.”고 진술한 사실은 인정된다. 그런데 ① 원고는 이 사건 수급자 가족의 동의 아래 우주복(치매복)을 구입하여 이 사건 수급자로 하여금 이를 착용하게 하였는바, 이 사건 수급자가 우주복(치매복)을 착용함에 있어 가족들의 포괄적인 동의가 있었다고 할 것인 점, ② 이 사건 수급자가 수인하 기 어려울 정도의 방법, 시간, 빈도로 우주복(치매복)을 착용하였다고 볼 만한 객관적인 자료를 찾 아 볼 수 없는 점, ③ J은, “이 사건 수급자가 매일 손장갑, 우주복(치매복)을 착용하였다.”고 진술 한 취지는 이 사건 수급자가 2022. 12.경부터 치매 증상이 악화되면서 치매복과 치매장갑을 종전보다 자주 착용하였다는 의미라고 밝혔던 점 등에 비추어 위 진술만으로는 이 사건 수급자에 대하여 필요한 정도를 넘어서서 상시 또는 장시간 우주복 및 손장갑을 착용하게 하였다고 보기 어렵다. 3. 결론 그렇다면, 원고의 청구는 이유 있어 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다. 판사 곽형섭(재판장) 주문식 남지연

각주1: 위 행정처분 사전통지 및 의견제출 안내 통지 중 ‘노인장기요양보험법 시행규칙 제37조 라항’은 ‘노인장기요양보험법 시행규칙 제29조’의 오기인 것으로 보인다. - 1 0 -