장기요양급여비용환수처분취소

서울행정법원 제 1 4 부 판결 사건 2024구합62462 장기요양급여비용환수처분취소 원고 A 소송대리인 변호사 박병철 피고 국민건강보험공단 변론종결 2025. 3. 13. 판결선고 2025. 3. 27.

1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2021. 2. 8. 원고에 대하여 한 장기요양급여비용 29,667,270원 환수처분 중 122,630원 을 초과하는 부분을 취소한다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 의왕시에서 시설급여를 제공하는 장기요양기관인 B(이하 ‘이 사건 요양원’이라 한다)을 운영한 사람이다. 나. 피고는, 이 사건 요양원에 대한 현지조사 결과(조사대상기간: 2017. 7. ~ 2019. 7., 총 25개 월)를 기초로, 2021. 2. 8. 원고에게 아래 처분사유를 들어 장기요양급여비용 29,667,270원 환 수처분을 하였다(그중 원고가 다투는 처분사유들과 관련된 부분, 즉 122,630원을 초과하는 부분 만을 이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). 다. 제1처분사유는, 이 사건 요양원에서 요양보호사로 근무한 C가 2018. 11. 8. 아직 발생하지 않은 연차를 사용하여 해당 시간을 근로시간으로 인정받을 수 없으므로 2018년 11월 기준 요양보호사 결원이 발생하여 급여비용을 감액하여야 하는데도 해당 급여비용 전액을 청구ㆍ지급받았다는 것 이었다. 제2처분사유는, 제1처분사유와 같은 요양보호사 C의 월 기준 근무시간 미충족의 점에 더하 여, 이 사건 요양원에서 사무국장(2017. 7. ~ 2017. 8.), 시설장(2017. 9. ~ 2018. 11.)으로 근무한 원고의 월 기준 근무시간이 충족되지 않았는데도 상근하는 종사자로 신고한 점, 일부 수급자의 입소사실을 신고하지 않은 점을 모두 고려하여 인력배치현황을 재산정하면 관련된 기간 동안 이 사건 요양원의 인력추가배치가산 급여비용이 인정될 수 없음에도 이를 청구하여 지급받았다는 것이 었다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 변론 전체의 취지 2. 관계 법령과 규정: 별지 기재와 같다. 3. 이 사건 처분의 위법 여부 가. 원고 주장의 요지 1) 요양보호사 C의 미발생 연차 사용으로 2018년 11월의 월 기준 근무시간이 충족되지 않았다고 하더라도, 2018년 11월 기준 요양보호사 종사자들(10인) 전체 근무시간을 모두 합하여 월 기준 근무시간으로 나눈 결과값이 10을 초과하므로, ｢장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시｣(보건복지부고시 제2018-284호, 이하 ‘이 사건 고시’라 한다<각주1>) 제51조 제3항에 따라 요양보호사 인력배치기준을 위반하여 급여비용을 청구ㆍ지급받았다고 볼 수 없다. 2) 원고는 2017년 9월부터 2018년 11월까지 사무국장 및 시설장의 월 기준 근무시간을 충족하여 근무하였고, 특히 원고가 이 사건 요양원의 시설장이자 대표 지위에서 이 사건 요양원을 벗어나 외 부에서 업무를 수행하는 것이 일정 부분 허용되어 원고가 상근의무를 다하지 않았다고 볼 수도 없으므로, 원고의 사무국장 및 시설장 월 기준 근무시간 미달을 전제로 하는 처분사유도 인정되지 않는 다. 3) 이 사건 고시의 해석상 인력추가배치 가산금 지급의 전제가 되는 인력배치기준 충족 여부는 직종별로 판단하여야 한다. 특히 이 사건 고시 제54조 제1항은 2023. 12. 29. 보건복지부고시 제 2023-289호로 개정되면서 직종별로 인력추가배치 가산금을 환수하도록 정하였고, 행정기본법 제14조 제3항에 따라 개정 고시가 이 사건에도 소급적용되어야 한다. 따라서 피고가 인력배치기준 위반과 무관한 직종의 인력추가배치 가산금까지 환수하는 것은 위법하다. 나. 요양보호사 인력배치기준 위반 관련 주장에 관한 판단 노인장기요양보험법령의 위임에 따라 장기요양급여의 제공기준 및 급여비용 산정방법을 정하는 이 사건 고시에 의하면, 급여비용의 가산 또는 감액산정을 위한 ‘근무인원 1인’으로 계산하기 위해서는 해당 직원 1인이 월 기준 근무시간 이상 신고한 직종으로실 근무하여야 하나(제51조 제1항), 근무시간이 월 기준 근무시간에 미치지 못하는 동일 직종 종사자들의 근무시간을 합하여 월 기준 근무시간으로 나눈 결과값을 근무인원수로 산정할 수 있다(제51조 제3항). 이처럼 장기요양기관의 종사자별로 1인당 월 기준 근무시간의 충족 여부를 판단하도록 한 같은 조 제1항에 대해 이 사건 고시 제51조 제3항이 일정한 예외를 인정하고 있는 것은, 특정 직종 종사자들의 근무가 실제로 일정 부분 이루어졌음에도 단지 개별 근무시간이 월 기준 근무시간에 소폭 미달 한다는 이유만으로 이들을 근무인원으로 산정하지 않아 관련 급여비용을 전액 인정하지 않는 것이 지나치게 부당하다는 전제에서, ‘근무인원 1인’으로 산정될 수 없는 종사자들의 근무시간을 합산하 였을 때 월 기준 근무시간을 초과한다면 그 범위 내에서는 일부라도 급여비용을 인정하려는 데에 그 취지가 있고, 이는 근무시간이 ‘월 기준 근무시간에 미치지 못하는’ 동일 직종 종사자들의 근무시간을 합하도록 한 해당 규정의 문언에 비추어 보더라도 분명하다. 이와 달리 원고의 주장처럼 월 기준 근무시간의 충족 여부를 불문하고 해당 직종 종사자들의 근무시간을 전부 합한 다음 월 기준 근무시간으로 나누어 인력배치기준의 충족 여부를 판단하는 것은 위 와 같은 이 사건 고시 제51조 제3항의 문언과 취지에 전혀 부합하지 않을 뿐만 아니라, 그와 같이 해석할 경우 다수의 특정 직종 종사자들의 근무시간 중 월 기준 근무시간을 소폭 초과하는 부분을 합산한 만큼이 근무인원 1인의 월 기준 근무시간을 초과한다면 실제로 해당 기관에서 근무한 인원 수를 초과하는 인원을 배치한 것처럼 근무인원 수를 산정하는 불합리한 결과가 초래될 수 있다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다. 다. 사무국장ㆍ시설장의 월 기준 근무시간 충족 여부에 관한 판단 이 사건 요양원에 대한 현지조사 과정에서 다수의 종사자들은 ‘원고가 시설장 또는 사무국장으로서 제대로 출근을 하지 않았다. 일주일에 1~2회 정도 아이를 데리고 왔다가 2시간 내외로 머무르다 돌 아갔다’는 취지로 진술하였고(을 제1~9호증), 일부 종사자들은 아예 ‘원고의 얼굴을 본 적도 없다’고 진술하기도 하였다(을 제7, 9호증). 위와 같은 진술이 진술자의 의사에 반하여 강제로 이루어 졌다는 등의 사정을 찾아볼 수 없으므로 그 증거가치를 쉽게 부정할 수 없다[대법원 2017. 7. 11. 선고 2015두2864 판결 참조. 사후적으로 원고의 요청에 따라 원고를 두둔하는 취지로 작성된 일부 종사자들의 사실확인서들(갑 제3~5호증)은 다수 종사자들의 진술 내용에 배치되므로 그대로 믿 기 어렵다]. 피고가 해당 진술들에 근거하여 원고의 사무국장ㆍ시설장으로서의 월 기준 근무시간이 충족되지 않았음을 처분사유로 삼은 것은 충분히 합리적이어서 수긍할 수 있다. 나아가 원고 주장과 같이 장기요양기관의 시설장이 해당 시설 바깥에서 수행하는 역할이 일부 있을 수 있다고 하더라도, 원고가 수행한 외근 업무의 내용, 구체적인 시간 등을 파악할 수 있는 자료가 전혀 제출되지 않았을 뿐만 아니라, 위와 같이 원고가 이 사건 요양원 내에 머물러 근무한 시간 자 체가 현저히 부족한 이상 일정한 수준의 외근 업무를 수행하였더라도 원고의 월 기준 근무시간이 충 족되었다거나 시설장으로서의 상근의무를 다하였다고 인정하기에는 부족할 것임이 명백하다. 원고의 이 부분 주장도 받아들일 수 없다. 라. 인력추가배치 가산금 전체 환수의 위법 여부에 관한 판단 이 사건 고시는, 인력추가배치 가산을 받고자 하는 장기요양기관은 제48조의 인력배치기준을 충족 하여야 하고(제54조 제1항), 이를 위반하여 운영한 경우 일부 직종에 대하여 위반기간 동안 급여비용을 감액 산정하며(제66조), 이러한 인력배치기준 위반 감액이 적용되는 경우에는 해당월에 제55조의 인력추가배치 가산이 적용되지 않는다고 정하고 있다(제54조 제3항). 이는 장기요양기관의 운 영 현실상 일부 직종 종사자의 결원이 발생할 경우 동일 직종의 다른 종사자나 다른 직종의 종사자 가 결원인 종사자의 업무를 대신 수행하는 것이 대부분이고 정작 그로 인해 업무를 대신 수행한 종사자 본연의 업무 수행에 지장이 초래될 위험이 커 특정 직종과 그 외 나머지 직종의 인력배치 여부 사이에 실질적인 관련성이 있기 때문이라고 보인다. 따라서 일부 직종의 인력배치기준을 위반하였다고 인정되는 이상 위 규정에 의하여 인력추가배치 가산 전체가 적용되지 않고, 원고의 주장과 같 이 인력배치기준을 위반한 직종에 한하여만 인력추가 배치 가산금을 환수하여야 한다고 볼 수는 없다. 나아가 원고의 주장과 같이 이 사건 고시 제54조 제1항, 제3항이 2023. 12. 29. 보건복지부고시 제2023-289호로 장기요양기관이 일부 직종의 인력배치기준을 충족하지 못한 경우에도 일정한 범위에서 인력배치기준을 충족한 다른 직종의 인력추가배치 가산은 인정하는 내용으로 개정되기는 하 였으나, 위 개정 고시는 그 부칙에서 2024. 1. 1. 부터 적용됨을 명시하고 있고 소급적용에 관한 규정을 두고 있지 않으며, 위와 같은 개정은 정책 변경에 따른 것으로 보일 뿐 반성적 고려에서 비롯된 것이라는 점을 인정할 자료도 없으므로(특히 위 개정 고시에 의하더라도 3개 직종 이상이 인력배치기준을 위반한 경우에는 전 직종에 대하여 인력추가배치 가산을 적용하지 않으므로, 특정 직종과 그 외 나머지 직종의 인력배치 여부 사이에서 상 호 관련성이 완전히 단절된 것도 아니다), 위 개정 고시가 이 사건에 소급 적용되어야 한다고 볼 수 없다. 원고는 행정기본법 제14조 제3항 단서(”다만, 법령등을 위반한 행위 후 법령등의 변경에 의하여 그 행위가 법령등을 위반한 행위에 해당하지 아니하거나 제재처분 기준이 가벼워진 경우로서 해당 법령등에 특별한 규정이 없는 경우에는 변경된 법령등을 적용한다.“)에 따라 위 개정 고시가 이 사건에 소급 적용되어야 한다는 취지로도 주장한다. 그러나 위 개정 고시의 내용은 장기요양기관 종사자의 실 근무시간을 부풀리기하여 장기요양급여비용을 과다 청구하고 부정수급하는 행위를 더 이상 법령등 위반이 아닌 것으로 취급하겠다는 취지가 아니므로 행정기본법 제14조 제3항 단서 앞부분의 ‘법령등을 위반한 행위 후 법령등에 의하여 그 행위가 법령등을 위반한 행위에 해당하지 아니하는 경우’에 해당하지 않을 뿐만 아니라, 행정기본법 제14조 제3항 단서 뒷부분의 ‘제재처분 기준’이 란 행정기본법 제22조에서 정한 ‘제재처분의 기준’을 지칭하는 것이라고 이해함이 타당하고 이는 제재처분의 요건이 아니라 효과에 관한 처분양정기준을 의미하는 것인데, 위 개정 고시의 내용은 부당이득징수처분의 요건과 관련 있는 장기요양급여비용 지급ㆍ산정기준에 관한 것이지, 장기요양급여비용 부정수급의 경우에 관한 처분양정기준(부정수급액 중 징수대상금액을 결정하는 기준)에 변경을 가한 것은 아니다. 따라서 이 사건에 행정기본법 제14조 제3항 단서는 적용되지 않는다고 보아야 한다. 결국 원고의 이 부분 주장도 모두 받아들일 수 없다. 4. 결론 그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 기각하고, 소송비용은 패소한 원고가 부담하도록 정하여, 주문과 같이 판결한다. 판사 이상덕(재판장) 오민관 방민우

각주1: 이 사건 처분의 일부 처분대상기간에 관해서는 이 사건 고시의 개정 전 규정이 적용되기는 하나, 이 사건의 쟁점과 관련된 부분에는 일부 문구 수정, 위치 이동 등을 제외하면 실질적인 변화가 없으므로 개정 전후를 불 문하고 ‘이 사건 고시’라 지칭한다.