장기요양급여비용 환수처분 취소청구의 소

서울행정법원 제 6 부 판결 사건 2024구합52939 장기요양급여비용 환수처분 취소청구의 소 원고 A 소송대리인 법무법인 반우 담당변호사 장덕규 피고 국민건강보험공단 변론종결 2025. 3. 14. 판결선고 2025. 4. 18.

1. 피고가 2024. 1. 17. 원고에 대하여 한 194,585,110원의 장기요양급여비용 환수처분 중 69,418,890원을 초과하는 부분을 취소한다. 2. 원고의 나머지 청구를 기각한다. 3. 소송비용 중 40%는 원고가, 나머지는 피고가 각 부담한다.

피고가 2024. 1. 17. 원고에 대하여 한 194,585,110원의 장기요양급여비용 환수처분을 취소한 다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 2018. 11. 28. 양주시 B건물, 2층에서 ‘C’(이하 ‘이 사건 기관’이라 한다)를 개설한 후 현재까지 방문요양급여를 제공하고 있다. 나. 피고는 ’인력추가배치 가산기준이 되는 팀장급 요양보호사 요건을 갖추지 못한 D를 팀장급 요양보호사로 등록하여 장기요양급여비용을 과다하게 지급받았다’는 이유로 노인장기요양보험법 제43조에 근거하여, 2024. 1. 17. 원고에 대하여 2020. 1.부터 2023. 11.까지 이 사건 기관에 과다하게 지급된 194,585,110원의 장기요양급여비용을 환수하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제4호증(가지번호 포함)의 기재, 변론 전체의 취지 2. 관계 법령 별지 기재와 같다. 3. 이 사건 처분의 위법 여부 가. 처분사유의 존재 여부 1) 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(2021. 4. 15. 보건복지부 제 2021-119호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘이 사건 개정 전 고시’라 한다) 제57조 제1항은 인력배치 가산 기준이 되는 팀장급 요양보호사의 요건을 ‘장기요양기관 근무경력 5년(월 60시간 이상 근무한 기간이 60개월) 이상인 요양보호사’로 규정하고 있다. 이후 2021. 4. 15. 개정된 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(2021. 5. 1. 시행, 이하 ‘이 사건 개정 전 고시’와 통칭하여 ‘이 사건 고시’라 한다) 제11조의2 제5항 제2호, 제57조 제1항은 팀장급 요양보호사의 요건을 ‘장기요양기관에서 요양보호사 실무경력 5년(월 60시간 이상 근무한 기간이 60개월) 이상인 요양보호사’로 규정하고 있다. 2) 그런데 앞서 든 증거들, 을 제1, 2호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고는 피고가 보유한 전산기록과 원고가 제출한 자료 등을 종합하여 D가 요양보호사로서 장기요양기관에 근 무하면서 방문요양급여를 제공한 기간을 2009. 1.부터 2010. 7.까지(19개월), 2011. 1.부터 2011. 11.까지(11개월), 2012. 3., 4., 6.(3개월), 2017. 6.부터 2017. 12.(7개월), 2018. 5. 부터 2019. 2.까지(10개월), 2019. 5.부터 2019. 11.까지(7개월) 등 총 57개월로 산정한 사실 이 인정되고, 그와 같은 근무기간 산정 과정이나 결과에 합리성이 결여되어 있다고 보이지 않는다. 그렇다면 D가 이 사건 고시에서 정한 근무기간을 충족하지 못하여 팀장급 요양보호사 배치 가산규 정을 적용할 수 없음에도, 원고가 위 규정을 적용하여 부당하게 장기요양급여를 청구한 사실이 합 리적으로 수긍할 수 있는 정도로 증명되었다고 볼 수 있다. 3) 이에 대하여 원고는 ‘D가 2019. 3.경 이전에 이미 요양보호사로서 60개월 넘게 근무하였고, 이 사건 센터에서도 다른 요양보호사들이 업무를 하지 못하는 상황이 발생하면 그 업무를 대신하여 수 행하여 왔으므로 이 사건 고시에서 요구하는 장기요양기관에서의 근무경력 내지 요양보호사 실무경력 5년(월 60시간 이상 근무한 기간 60개월) 요건을 충족하였다’고 주장한다. 그러나 ① 갑 제6호증은 원고가 주장하는 당시 수급자 중 한 명의 주거지와 D의 주거지 사이의 거 리에 관한 자료에 불과한 점, ② 갑 제7, 8호증은 장기요양정보시스템 중 종사자 탭 화면 일부로 요양보호사 D의 근무개월 수가 90개월, 116개월로 기재된 부분이 있기는 하나, 한편 같은 화면에 ‘근무개월 수는 요양보호사가 실제 근무한 개월수와 상이할 수 있음’, ‘근무개월은 팀장급 요양보호사 근무산정월과 상이할 수 있음(월 60시간 이상 근무한 경우에만 산정)’이라는 문구가 함께 기재되어 있으므로 위 각 근무 개월 수 그대로를 D가 요양보호사로서 월 60시간 이상 근무한 기간이라고 볼 수 없는 점, ③ 갑 제9호증 각 사실확인서는 대체로 다른 요양보호사가 아파서 근무를 못하는 경우 등에 D가 대신하여 업무를 하였다는 취지의 내용이 기재되어 있으나, 그와 같은 사실이 있었다고 하더라도 그러한 요양보호 서비스를 앞서 D가 요양보호사로서 월 60시간 이상 근무한 기간으 로 인정한 57개월에 해당되지 않는 기간 동안 제공하면서 월 60시간 이상 요양보호사로서 근무하 였다고 보기 어려운 점 등을 종합하면, 원고가 제출한 증거들만으로는 D가 2019. 3. 이전 요양보호사로서 60개월 이상의 근무경력을 갖추었다고 인정하기 부족하고 달리 증거가 없다. 이 부분 원고의 주장은 받아들이지 않는다. 4) 다음으로 원고는 ‘팀장급 요양보호사의 업무가 요양보호사의 업무 유형에 해당하므로 팀장급 요양보호사로 근무한 기간 역시 요양보호사 실무경력에 포함하여야 한다’고 주장한다. 이 사건 고시 제57조 제1항은 팀장급 요양보호사의 업무를 ‘가산을 적용받고자 하는 급여종류의 모든 수급자의 가정을 매월 1회 이상 급여제공 시간 중에 방문하여 적정 서비스 제공 여부를 확인하고 기록하는 업무’, ‘매월 수급자 욕구사정 및 수급자 별 급여제공계획을 수립하고 기록하는 업무’라고 규정하고 있다. 한편 노인복지법 제39조의2 제1항은 ‘노인복지시설의 설치ㆍ운영자는 보건복지부 령으로 정하는 바에 따라 노인 등의 신체활동 또는 가사활동 지원 등의 업무를 전문적으로 수행하는 요양보호사를 두어야 한다’고 규정하고, 같은 법 시행규칙 [별표 9]는 ‘요양보호사는 이용자에게 신체활동 지원, 가사활동 지원 등의 업무를 수행한다’고 규정하고 있다. 이러한 각 규정의 문언이나 체계에 비추어 보면, 신체활동이나 가사활동을 지원하는 요양보호사의 업무와 급여제공 관리 등을 하는 팀장급 요양보호사의 업무는 같다고 보기 어렵고, 여기에다가 이 사건 고시가 요양보호사로서의 일정한 근무요건을 갖춘 경우에 비로소 팀장급 요양보호사로서 자격을 부여하는 체계를 가지고 있는 점 등에 비추어 보면, 원고의 이 부분 주장도 받아들일 수 없다. 5) 또한 원고는 ‘이 사건 고시에서 요구하는 “장기요양기관에서의 근무경력 내지 요양보호사 실무경력 5년(월 60시간 이상 근무한 기간이 60개월)”이라는 요건은 실제로 요양보호 서비스를 제공하 지 않더라도 요양보호사 자격을 가지고 장기요양기관에 고용되어 있는 것만으로도 충족하는 것으로 해석하여야 한다‘고 주장한다. 그러나 팀장급 요양보호사의 배치에 대하여 가산금을 지급하도록 하는 이 사건 고시의 취지는 보다 경험이 많은 우수한 장기요양요원의 배치를 유도하여 수급자에게 양질의 장기요양급여를 제공할 수 있도록 함으로써 장기요양 서비스의 질적 향상을 도모함에 있다 할 것이므로 요양보호사의 경력요 건은 실제로 요양보호 서비스를 제공한 기간만을 의미한다고 봄이 타당하다. 이 부분 원고의 주장 역시 받아들일 수 없다. 나. 신뢰보호의 원칙 위반 여부 1) 원고의 주장 요지 피고는 2021. 6. 14. 원고에 대하여 10,202,290원의 장기요양급여비용 환수결정(이하 ‘이 사건 선행처분’이라 한다)을 하면서 2020. 1.부터의 팀장급 요양보호사 가산금은 환수 범위에서 제외하 였다. 이로써 피고는 D가 2020. 1.부터는 팀장급 요양보호사로서의 요건을 충족시켰다는 취지의 공적인 견해를 표명하였고, 원고는 별다른 귀책사유 없이 피고의 위와 같은 견해표명을 신뢰하여 D 를 팀장급 요양보호사로 등록하여 가산금을 지급받은 것이다. 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙에 반하여 위법하다. 2) 관련 법리 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하 여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 기초하여 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하는바, 어떠한 행정처분이 이러한 요건을 충족하는 때에는 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저 히 해할 우려가 있는 경우가 아닌 한 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하다(대법원 2024. 3. 12. 선고 2022두60011 판결 등 참조). 3) 구체적 판단 앞서 든 증거 및 갑 제2호증, 을 제3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 이 사건 처분 중 이 사건 선행처분이 있었던 2021. 6. 14. 이후 부분은 신뢰보호의 원칙에 반하여 위법하므로, 이 부분 원고의 주장은 일부 이유 있다(한편 원고는 이 사건 선행처분 이전 부분에 대하여도 신뢰보호의 원칙 위반을 주장하고 있으나, 이 사건 선행처분 이전 부분은 원고가 이 사건 선행처분에 따른 견해표명을 신뢰하고 이에 기초하여 어떠한 행위를 하 였다고 보기 어려우므로 이 부분 원고 주장은 받아들이기 어렵다). ① 피고는 2021. 3. 지역본부와 관할지사에 방문요양 팀장급 요양보호사 배치가산금을 청구하여 2017. 3.부터 2020. 12.까지 급여를 제공받은 기관에 대하여 조사하라는 내용의 문서를 발송하였 다. 이에 따라 피고의 양주지소는 이 사건 기관을 조사하였고, 그 과정에서 피고의 담당 공무원은 피고가 보유하고 있는 전산 등 자료 이외에도 원고로부터 D의 장기요양기관 근무경력에 대한 관련 자료를 제공받아 조사 검토하였다. 그 결과 피고는 2021. 6. 14. 원고에 대하여 2019. 3, 2019. 4., 2019. 12. 이 사건 기관에 과다하게 지급된 10,202,290원의 장기요양급여비용을 환수하는 이 사건 선행처분을 하였다. 당시 조사대상 기간 중 2019. 3., 2019. 4., 2019. 12.부터 2020. 12.까지 기간에 원고는 D를 팀장급 요양보호사로 등록하였으나, 피고는 그 중 2019. 3, 2019. 4., 2019. 12.에 대하여만 이 사건 선행처분을 한 것이었고, 2020. 1. 이후 D를 팀장급 요양보호사로 등록하여 가산금을 지급받은 부분은 위 환수 범위에 포함시키지 않았다. 이 사건 선행처분이 이루어진 경위와 시점 및 처분의 범위를 함께 고려하여 보면, 피고는 원고에게 2020. 1. 이후부터는 D가 팀장급 요양보호사로서의 요건을 충족함에 따라 이 사건 기관이 D를 팀장급 요양보호사로 등록하는 것이 가능하다는 공적인 견해를 표명한 것이라고 볼 수 있다. ② 피고는 이 사건 선행처분을 한 후 이 사건 처분에 이르기까지 약 2년 7개월 동안 이 사건 기관이 D를 팀장급 요양보호사로 등록한 것을 문제 삼지 않았다. 또한 앞서 본 바와 같이 이 사건 고시는 ‘장기요양기관 근무경력 5년 이상 또는 요양보호사 실무경력 5년 이상’이라고만 규정하고 있을 뿐 그 근무기간 동안 구체적으로 어떤 업무를 수행하여야 하는지는 명시하지 않고 있어 위 요건의 해석을 둘러싼 논란의 여지가 있었고, 이 사건 선행처분은 피고가 원고가 제출한 자료들까지 모두 검토 한 후 행한 것이므로, 원고는 2020. 1. 이후에도 D가 팀장급 요양보호사로서의 요건을 충족하지 못했다는 것을 알았거나 중대한 과실로 이를 알지 못하였다고 보기 어렵다. 따라서 원고로서는 별다른 귀책사유 없이 이 사건 기관이 D를 팀장급 요양보호사로 등록하는 것이 가능하다고 정당하게 신뢰한 것으로 보인다. ③ 원고는 이 사건 선행처분 이후 계속하여 D를 이 사건 기관의 팀장급 요양보호사로 등록하여 이 사건 기관을 운영하여 왔다. 만약 원고가 D가 여전히 팀장급 요양보호사로서의 요건을 충족하지 못하여 이 사건 기관이 D를 팀장급 요양보호사로 등록하는 것이 가능하지 않다는 사실을 알았다면, 원고로서는 D를 이 사건 기관의 팀장급 요양보호사로 계속 등록하지는 않았을 것이고, 팀장급 요양보호사의 요건을 갖춘 다른 사람을 팀장급 요양보호사로 등록하거나 D로 하여금 팀장급 요양보호사 요건을 채우도록 한 다음 D를 팀장급 요양보호사로 등록함으로써 이 사건 기관이 정상적으로 팀장급 요양보호사를 등록할 수 있도록 조치할 수 있었을 것으로 보인다. ④ D가 2020. 1. 이후부터는 팀장급 요양보호사로서의 요건을 충족하고 있음을 전제로 하는 이 사건 선행처분에 반하여 이루어진 이 사건 처분으로 인하여 원고는 거액의 금원이 환수되는 중대한 불 이익을 받게 되는데 반하여, 이 사건 처분이 이루어지지 아니할 경우 공익 내지 제3자의 정당한 이 익이 훼손된다고 볼 만한 구체적인 사정은 찾기 어렵다. 다. 취소의 범위 이 사건 처분 중 이 사건 선행처분이 있었던 2021. 6. 14. 이후 환수대상금액 부분은 위법하므로 취소되어야 한다. 그런데 피고가 제출한 자료에 의하면 이 사건 처분 중 2021. 7.부터 2023. 11. 까지 부분은 환수대상금액이 특정되므로 이를 취소하고, 2021. 6. 14.부터 2021. 6. 30.까지 부분은 적법하게 환수되어야 할 정당한 금액을 산출할 수 없으므로 2021. 6. 환수대상금액 전부를 취 소할 수밖에 없다. 따라서 이 사건 처분 중 정당한 환수금액은 69,418,890원(= 이 사건 처분에 따른 총환수대상금액 194,585,110 원 – 2021. 6. 부터 2023. 11. 까지의 환수대상금액 125,166,220원)이므로, 이를 초과하는 부분은 위법하여 취소되어야 한다. 4. 결론 그렇다면, 이 사건 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있으므로 이를 인용하고 나머지 부분은 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 나진이(재판장) 조용민 윤서진