업무정지처분취소

제주지방법원 제 1 행 정 부 판결 사건 2024구합6343 업무정지처분취소 원고 1. A 2. B 원고들 소송대리인 변호사 박병철 피고 제주시장 소송대리인 변호사 전주영 변론종결 2025. 3. 18. 판결선고 2025. 4. 22.

1. 원고들의 청구를 모두 기각한다. 2. 소송비용은 원고들이 부담한다.

피고가 2024. 8. 29. 원고들에게 한 3개월(2024. 11. 1. ~ 2025. 1. 31.)의 업무정지처분을 취 소한다.

1. 처분의 경위 ○ 원고들은 제주시 C에서 노인복지법에 따른 노인의료복지시설인 ‘D요양원’(이하 ‘이 사건 요양원’이라 한다)을 운영하고 있다. 이 사건 요양원은 노인장기요양보험법에 따라 피고로부터 장기요양기관으로 지정받았다. ○ 이 사건 요양원의 입소자인 망 E(이하 ‘망인’이라 한다)이 2024. 2. 21. 이 사건 요양원에서 사 망하는 사고(이하 ‘이 사건 사고’라 한다)가 발생하였다. ○ 제주특별자치도 제주시노인보호전문기관(이하 ‘이 사건 기관’이라 한다)은 익명의 제보자로부터 이 사건 요양원에 관하여 노인학대 의심신고를 접수받고, 이 사건 요양원에 대한 현장조사를 실시 한 결과, 이 사건 요양원에서 망인에 대하여 아래와 같은 행위(이하 ‘이 사건 행위’를 한다)를 하였다는 사실을 알게 되었다. ○ 이 사건 기관은 조사결과를 바탕으로 사례판정위원회의 심의를 거친 다음 2024. 3. 27. 이 사건 행위를 신체적 학대행위로 판정하였다. 원고들은 2024. 4. 26. 이 사건 기관에 재판정을 요청하 였으나, 이 사건 기관은 2024. 5. 20. 위 판정결과를 그대로 유지하는 결정을 하였다. ○ 피고는 이 사건 기관의 판정에 근거하여 사전 통지 및 청문 절차를 거친 다음, 2024. 8. 29. 이 사건 행위와 같은 망인에 대한 신체적 학대를 이유로 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제6호 가목 에 근거하여 이 사건 요양원에 관한 업무정지 3개월의 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 을 제1 내지 7호증의 기재, 변론 전체의 취지 2. 원고의 주장 ⑴ 망인은 고령의 치매 노인으로, 망인에게 욕창이 발생하여 치료과정에서 체위 유지의 필요성이 있어 부득이 잠시 억제대를 사용한 것이고, 망인에게 가족 등 보호자가 없어 이 사건 요양원에 입소 할 당시 제주시청 공무원으로부터 보호자를 대신하여 신체구속에 대한 동의서를 받았다. 따라서 이 사건 행위는 노인장기요양보험법상 수급자의 신체에 대하여 폭행을 가하거나 상해를 입히는 행위에 해당하지 않으므로 이 사건 처분은 처분사유가 인정되지 않는다. ⑵ 이 사건 행위에 참작할 만한 사유가 있고, 이 사건 처분으로 인하여 이 사건 요양원의 입소자들 이 새로운 기관을 찾아야 하는 불편과 경제적 부담을 지게 되는 점 등을 종합하면, 이 사건 처분은 비례의 원칙에 반하는 등 재량권을 일탈 남용하여 위법하다. 3. 관계 법령 별지 기재와 같다. 4. 판단 가. 처분사유의 존부 ⑴ 노인장기요양보험법 제37조 제1항 본문은 “시장은 장기요양기관이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 지정을 취소하거나 6개월의 범위에서 업무정지를 명할 수 있다.”라고 규정하고, 각 호 중 제6호는 “장기요양기관의 종사자 등이 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 행위를 한 경우. 다만, 장기요양기관의 장이 그 행위를 방지하기 위하여 해당 업무에 관하여 상당한 주의와 감독을 게을리하지 아니한 경우는 제외한다.”라고 규정하고 있으며, 같은 호 가목은 “수급자의 신체에 폭행을 가하거나 상해를 입히는 행위”를 규정하고 있다. (2) 앞서 든 증거, 갑 제3호증, 을 제9 내지 11호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 판단되는 다음의 근거를 종합하면, 이 사건 행위는 망인의 신체에 폭행을 가한 경우로서 신체적 학대에 해당한다고 판단된다. 따라서 이 사건 처분은 그 처분사유가 인정 되고, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. ① 보건복지부와 중앙노인보호전문기관이 발행한 2023 노인보호전문기관 업무수행지침 중 노인복지 생활시설 학대 판정지표(해당 지침은 대외적 구속력이 있는 법규가 아니지만, 노인요양시설의 운영자와 종사자들이 준수해야 할 것으로 기대되는 내용으로서, 신체적 학대의 범위를 결정하는 데 참고자료가 될 수 있다, 이하 ’이 사건 지침‘이라 한다)에서는 노인복지 생활시설에서의 학대에 관 한 상세한 기준을 제공하고 있는데, 노인을 침대 등에 묶어 움직이지 못하게 하는 행위, 노인의 신체 일부 또는 모두를 사용하지 못하게 장치(예: 끈으로 묶어두기, 수갑채우기, 손 발목 묶기 등)를 설치하는 행위를 신체적 학대에 해당한다고 정하고 있다. ② 망인은 2021. 7월경 이 사건 요양원에 입소한 자로, 2024. 2. 21. 15:47경 이 사건 요양원의 요양보호사가 기저귀 교체를 위하여 망인을 찾아갔으나, 망인이 오른팔과 양쪽 다리가 억제대로 묶 인 상태에서 얼굴을 베개에 파묻고 숨을 쉬지 않은 것을 발견하고 15:56경 119에 신고하였다. 망인은 신고를 받고 출동한 구급대원에 의해 병원으로 이송되었으나, 2024. 2. 22. 18:16경 심실빈 맥을 직접사인으로 하여 사망하였다. 이 사건 기관의 현장조사 과정에서 CCTV 영상을 확인한 결과, 망인에게 억제대를 사용한 사실이 확인되었다. 위와 같은 행위는 이 사건 지침에서 신체적 학대의 대표적 행위로 예시하고 있는 행위로서, 특별한 사정이 없는 한 망인에 대한 신체적 학대에 해당한다고 판단된다.<각주1> ③ 노인장기요양보험법에 따라 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등의 사항을 규정함을 목적으로 하는 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시 제43조 제3항에서는 ’시설급여기관은 급여제공과정에서 수급자를 격리하거나 억제대 등을 사용하여 묶는 등 신체를 제한하여서는 아니 된다. 다만, 수급자 또는 시설급여기관 종사자 등의 생명이나 신체에 위험을 초 래할 가능성이 현저히 높은 경우에 한해 수급자 본인의 치료 또는 보호를 도모하는 목적으로 신체적 제한이 행해질 수 있다. 이 경우 시설급여기관의 장은 수급자 본인이나 가족에게 이 사실을 통지 하여 동의를 받고, 수급자의 심신상태, 신체적 제한을 가한 시간, 신체적 제한을 가할 수밖에 없는 사유 등을 급여제공기록지에 자세히 기재ㆍ관리한다.‘고 규정하고 있다. 이에 원고들은 망인에게 욕창이 발생하여 치료 목적으로 부득이 억제대를 사용하였다고 주장한다. 그러나 망인에 대한 욕창 변화 관찰기록에는 2023. 12월경 발생한 욕창은 2024. 1. 29.경 완치되었다고 기재되어 있고, 투 약일지를 보더라도 망인 사망 무렵 욕창의 치료에 필요한 투약 조치를 한 것은 확인되지 않는다. 그 밖에 원고들은 억제대 사용 당시 망인의 욕창을 치료할 필요가 있었다는 사실을 확인할 수 있는 아 무런 자료를 제출하지 못하고 있다. 원고들 주장과 같이 망인에게 피부 이상증상이 발생하여 욕창 이 재발하지 않도록 이를 치료할 필요가 있었다고 하더라도, 그 치료를 위해 신체 구속의 필요하였다는 원고들의 주장은 쉽게 수긍하기 어렵고, 필요최소한의 범위를 넘어선 신체구속을 정당화할 사유도 될 수 없다. ④ 망인에 대한 장기요양급여제공 기록지에 의하면, 이 사건 요양원 종사자들은 망인의 신체억제에 관한 내용을 기록하지 않았고, 망인이 무연고자로 가족 등의 동의를 받기 어려운 사정을 감안하더라도, 망인에 대하여 위와 같이 불필요하거나 필요최소한의 범위를 넘어선 신체 구속이 이루어진 사정을 인정한 데에는 무리가 없다. 나. 재량권 일탈 남용 여부 ⑴ 제재적 행정처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유인 위반행위의 내용과 위반의 정도, 처분에 의하여 달성하려는 공익상의 필요와 개인이 입게 될 불이익 및 이에 따 르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익침해의 정도와 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교 교량하여 판단하여야 한다. 이러한 제재적 행정처분의 기준이 부령 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 않아 대외적으로 국민이나 법 원을 기속하는 효력이 없다. 따라서 그 처분의 적법 여부는 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단하여야 한다(대법원 2022. 4. 14. 선고 2021두60960 판결, 대법원 2018. 5. 15. 선고 2016두57984 판결). ⑵ 앞서 인정한 사실 및 앞서 든 증거에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음의 근거를 위 법 리에 비추어 보면, 원고가 주장하는 사정을 감안하더라도 이 사건 처분에 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법이 있다고 할 수 없다. 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. ① 행정처분의 기준에 관한 노인장기요양보험법 시행규칙 제29조, [별표 2] 2. 가. 13) 가)항에 의하면, 이 사건 처분사유는 6개월의 업무정지(1차 위반)에 해당한다. ② 위와 같은 처분기준이 그 자체로 헌법이나 법률에 합치되지 아니하거나 위 처분기준에 따른 이 사건 처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 보기 어렵고, 피고는 여러 사정을 감안하여 업무정지 6개월을 업무정지 3개월로 감경하 여 이 사건 처분을 하였다. ③ 이 사건 처분사유는 이 사건 요양원에서 억제대를 사용하여 망인의 신체를 구속함으로써 신체적 학대 행위를 하였고, 이 사건 사고 당시 망인의 신체가 구속된 상태였던 것으로 보이는 바, 위와 같은 행위의 상대방이 망인이 자기보호능력이 부족한 고령의 노인이라는 점을 고려하면, 부당행위의 정도가 결코 경미하다고 볼 수 없다. ④ 노인요양시설에서 노인에 대한 폭행 등 노인복지법, 노인장기요양보험법에서 정한 입법 목적의 달성을 저해하는 행위를 하는 경우 이를 제재함으로써 보호되는 공익이 이 사건 처분으로 인하여 원고들이 입는 불이익보다 작다고 볼 수 없다. ⑤ 이 사건 처분으로 인하여 이 사건 요양원의 입소자들이 거처를 옮기게 되어 어느 정도 혼란을 겪을 것으로 보이나, 피고가 이 사건 처분으로부터 영업정지 기간 개시일까지 2개월 이상의 기간을 부 여하였고, 원고들로 하여금 입소자들의 전원조치 계획을 수립하게 한 점 등을 고려하면, 그 정도가 감내하기 어려운 정도에 이른다고 보기는 어렵다. 다. 소결 이 사건 처분은 적법하다. 5. 결론 원고들의 청구는 모두 이유 없으므로 기각한다. 판사 홍순욱(재판장) 류지원 이승현

각주1: 이 사건 기관은 망인에 대한 신체구속과 사망 사이의 인과관계를 알 수 없다는 이유로, 이 사건 행위를 ‘방 임행위’로 판정하지는 않았다.