개선명령처분취소청구

인천지방법원 2025. 6. 26. 선고 2023구합54338 판결 [개선명령처분취소청구] 인천지방법원 제 1 - 2 행 정 부 판결 사건 2023구합54338 개선명령처분취소 청구 원고 주식회사 A 소송대리인 법무법인 지재 담당변호사 정재윤, 이지훈, 박하은, 김도엽 피고 인천광역시 계양구청장 소송대리인 정부법무공단 담당변호사 최재정 변론종결 2025. 5. 22. 판결선고 2025. 6. 26.

1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2022. 11. 9. 원고에 대하여 한 개선명령(1차) 처분을 취소한다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 인천 계양구 B에서 노인복지법에 따른 노인요양시설인 'C요양원 계양지점'(이하 '이 사건 시설'이라 한다) 을 운영하는 법인이고, 망 D(E생, 이하 '망인'이라 한다)는 2021. 3. 4. 이 사건 시설에 입소하여 생활하였던 자이다. 나. 망인은 2021. 3. 20. 13:15경 위 시설 로비 여자화장실 앞에서 보행기를 밀며 혼자 걷다가 중심을 잃었고, 왼쪽으 로 보행기와 함께 바닥에 넘어지게 되었다(이하 '이 사건 사고'라 한다). 다. 이 사건 시설의 요양보호사, 간호조무사 등 종사자(이하 '종사자'라 한다)는 망인이 2021. 3. 22. 옆구리 통증, 가슴 부위 답답함 등을 호소하자 다음날 흉부외과 진료를 받게 하였는데, X-RAY 촬영 결과 망인의 늑골 9개가 골절된 상태임이 확인되었다. 망인은 2021. 3. 23. F병원에 입원하여 치료를 받았으나 2021. 5. 11. 사망하였고, 망인의 직접사인은 그람음성균에 의한 폐렴 및 상부 위장관 출혈, 직접사인의 원인은 다발성 늑골 골절로 진단되었다. 라. 인천서부노인보호전문기관(이하 '이 사건 기관'이라 한다)은 이 사건 사고 관련노인학대 의심사례 신고가 접수되자 2021. 3. 30. 피고와 합동하여 이 사건 시설에 대한 현장조사를 실시하였다. 마. 이 사건 기관은 현장조사 및 종사자 등에 대한 조사결과, 2021. 4. 15. 피고에게 '망인의 낙상 위험 높음을 인지하 고 있었으나 낙상 당시 망인을 병원에 내원하게 하지 않은 점, 낙상 사고에 대한 내부 보고가 되지 않았고, 관련 서류에 기록을 하지 않은 점, 낙상 사고를 보호자에게 알리지 않은 점 등을 종합하면,「2020 노인보호전문기관 업무수행지침」 방임학대 지표에 의거하여 방임으로 판정한다'는 취지의 현장조사 판정서(인서노보 2021-127호, 이하 '이 사건 판정서'라 한다)를 발송하였다. 바. 피고는 2021. 5. 7. 원고에게 '인천서부노인보호전문기관 2021-127호(2021. 4.15.) 관련 이 사건 시설 종사자가 입소자를 방임한 사실이 확인되어 사회복지지사업법 제40조 제1항 제4호 및 동법 시행규칙 제26조의2 [별표 4] 에 의하여 개선명령 처분을 할 예정이니, 이에 관한 의견을 2021. 6. 4.까지 제출하라'는 취지로 사전통지를 하였고, 원고는 2021. 6. 9. 피고에게 이에 관한 의견서를 제출하였다. 사. 피고는 2021. 9. 2. 원고에게 이 사건 사고 관련 방임 사실에 대하여 개선명령을 하였고(이하 '1차 처분'이라 한다), 이에 불복하여 원고가 2021. 11. 25. 인천지방법원(2021구합57746)에 1차 처분에 대한 취소소송을 제기하였다(이 하 '선행 소송'이라 한다). 위 법원은 2022. 7. 14. '원고가 망인에 대하여 기본적 보호 및 치료를 소홀히 하였다고 판단 되므로, 1차 처분의 처분사유가 존재한다고 인정되나, 위 처분에는 개선명령의 내용(지시사항)이 구체적으로 특정되지 아니한 위법이 있다'는 취지로 원고 승소판결을 선고하였고, 위 판결이 2022. 8. 2. 그대로 확정되었다. 아. 피고는 2022. 11. 9. 관련 확정판결의 취지에 따라 개선명령의 지시사항을 구체적으로 기재하여 원고에게 다시 별지1 기재와 같이 이 사건 사고 관련 방임 사실에 대하여 개선명령을 하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다). 자. 원고는 이에 불복하여 2023. 2. 1. 인천광역시행정심판위원회에 행정심판을 청구하였으나, 2023. 3. 27. 위 청구가 기각되었다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 3 내지 6, 17, 20호증, 을 제1 내지 5, 11, 13, 15, 17호증(가지번호 포함, 이 하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 원고 주장의 요지 가. 절차적 하자 1) 피고는 이 사건 처분서의 '위반사항'에 '21. 3. 20. 망인의 낙상 관련 방임학대 【인천서부노인보호전문기관2021-1 27호(2021. 4. 15.)】 '라고 기재하였을 뿐, 원고에게 처분의 구체적 근거와 이유를 제시하지 아니하였으므로, 이 사건 처분은 행정절차법 제23조를 위반하여 위법하다. 2) 피고는 행정조사기본법 제17조 제1항 본문에 따라 현지조사 7일 전까지 원고에게 서면에 의한 통지를 하지 않았으 므로, 이 사건 처분은 행정조사기본법 제17조 제1항을 위반한 현지조사에 기초하여 이루어진 것으로서 위법하다. 나. 실체적 하자 1) 이 사건 사고 이후 망인은 아픈 내색이나 행동을 보이지 아니하였고, 부축 없이도 스스로 걷는 등 당시 망인의 상태 에 비추어 응급상황이라고 단정할 수 있는 사정이 없었다. 원고가 망인의 낙상에 대한 기록을 작성하지 않은 것과 보호자에게 이 사건 사고를 알리지 않은 것을 망인에 대한 방임 내지 부당한 학대 등으로 볼 수 없으므로, 이 사건 처분은 처분사유가 존재하지 아니하여 위법하다. 2) 원고는 이 사건 사고 당시 망인의 상태 확인 등 필요한 조치를 제대로 하였고 당시 망인에게 평소와 다른 징후가 관 찰되지 않았던 점, 망인의 보호자가 이 사건 사고에 관하여 원고에 대한 행정처분 등을 원하지 않는다는 진정서를 제출 한 점, 이 사건 시설의 12년의 운영기간 동안 이 사건 이전 노인학대 행위가 발생하지 않은 점, 원고는 이 사건 처분 이 후 추후 유사 위반행위 시 가중처분을 받게 될 수 있는 점, 이 사건 처분으로 원고의 평가등급이 최하위 등급으로 하락 한 점, 피고는 원고에 대해 행정지도 등 경한 행정행위를 할 수 있음에도 이 사건 처분에 이른 점 등을 종합하면, 이 사건 처분은 재량권을 일탈 · 남용한 것으로 위법하다. 3. 관계 법령 별지2 "관계 법령" 기재와 같다. 4. 이 사건 처분의 적법 여부에 관한 판단 가. 절차적 하자에 관한 판단 1) 이유제시의무 위반 여부 가) 행정청이 처분을 할 때는 일정한 경우를 제외하고는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다(행정절차법 제23조 제1항). 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데 그 취지가 있다. 따라서 처분서에 기재된 내용, 관계 법령과 해당 처분에 이르기까지 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는데 별다른 지장이 없었던 것으로 인정되는 경우에는 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않았더라도 이를 처분을 취소하여야 할 절차상 하자로 볼 수 없다(대법원 2019. 12. 13. 선고 201 8두41907 판결 참조). 나) 앞서 든 증거에 변론 전체의 취지를 더하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사실 및 사정, 즉 ① 이 사건 처분과 그에 앞 선 1차 처분 모두 '이 사건 사고 관련 망인에 대한 방임학대'라는 동일한 사실관계를 근거로 하고 있고, ② 원고는 이미 1차 처분에 대한 사전통지를 받아 해당 사실관계 및 위 처분에 관한 의견서를 피고에게 제출한 바 있으며, ③ 원고는 선행 소송에서도 이 사건과 동일한 취지로 처분사유의 존부에 관해 직접적으로 다툰 점 등을 고려하면, 원고로서는 이 사건 처분의 근거와 이유를 충분히 알 수 있어서 이에 불복하여 행정구체절차로 나아감에 어떠한 지장이 있었다고 볼 수 없다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 2) 현지조사 전 사전통지 누락의 위법여부 가) 행정조사기본법 제17조에 의하면, 행정조사를 실시하고자 하는 행정기관의 장은 같은 법 제9조에 따른 출석요구서, 제10조에 따른 보고요구서 · 자료제출요구서및 제11조에 따른 현장출입조사서(이하 '출석요구서등'이라 한다)를 조사개시 7일 전까지 조사대상자에게 서면으로 통지하여야 하되(제1항 본문), 다만 행정조사를 실시하기 전에 관련 사항을 미리 통지하는 때에는 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우(제1항 단서 제1호) 등에는 행정조사의 개시와 동시에 출석요구서 등을 조사대상자에게 제시하거나 행정조사의 목적 등을 조사대상자에게 구두로 통지할 수 있다. 나) 피고가 이 사건 시설에 대한 현지조사를 실시하기에 앞서 그 조사개시 7일전까지 원고에게 출석요구서 등을 서면으로 통지하지 아니한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없다. 그러나 앞서 든 증거에 변론 전체의 취지를 더하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사실 및 사정, 즉 ① 이 사건 시설에 대한 현지조사는 이 사건 사고 관련 망인에 대한 방임 및 학대 여부를 확인하고, 위반사항이 적발될 경우 개선명령 등의 조치를 취하기 위한 목적으로 이루어진 것으로, 그 특성상 종사자의 진술이나 이 사건 시설이 제출하는 자료에 의존하여 이루어질 수밖에 없는 점, ② 현지조사 예정사실을 미리 통지할 경우 이 사건 시설이 관련 자료를 조작 · 은닉 · 폐기하거나 종사자들의 진술을 맞추는 등의 방법으로 조사를 무력 화시키고 증거를 인멸하여 현지조사의 목적 달성에 장애가 생길 염려가 있었던 점 <1> 등을 종합하면, 위 현지조사는 행정조사기본법 제17조 제1항 단서 제1호가 정하고 있는 '행정조사를 실시하기 전에 관련 사항을 미리 통지하는 때에는 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우'에 해당한다고 봄이 상당하고, 그 밖에 당시 불법 적인 방식으로 조사가 진행되거나 원고의 권익이 침해되었다고 볼 만한 사정도 전혀 없다. 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. 나. 실체적 하자에 관한 판단 1) 처분사유의 존부 위 처분의 경위, 앞서 든 증거 및 갑 제8, 9, 11, 14호증, 을 제16호증의 각 기재 또는 영상에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사실 및 사정들을 모두 종합하면, 원고는 이 사건 시설의 보호를 받던 망인을 방임하였고, 이 는 사회복지사업법 제40조 제1항 제4호 및 같은 법 시행규칙 제26조의2 [별표 4]에서 정한 '학대'에 해당한다고 인정 하기에 충분하다. 따라서 이와 다른 전제에서 처분사유의 존부를 다투는 원고의 주장은 받아들일 수 없다. (1) 사회복지사업법(2023. 6. 13. 법률 제19453호로 개정되기 전의 것, 이하 같다)은 '구청장은 사회복지시설에서 부당행위 등이 발견되었을 때 사회복지시설의 개선, 사업의 정지, 시설의 장 교체, 시설의 폐쇄를 명할 수 있다'고 하면 서(제40조 제1항 제4호), 그 행정처분의 세부 기준을 보건복지부령에 위임하였다(제40조 제3항). 사회복지사업법 시행규칙은 '시설 거주자에 대한 부당한 체벌, 폭행, 학대 등 인권침해가 발생한 경우'를 위 법 제40조 제1항 제4호가 정한 '부당행위'의 하나로 정하면서, 1차 위반의 경우 개선명령, 2차 위반의 경우 시설의 장 교체, 3차 위반의 경우 시설의 폐쇄를 명한다고 규정하고 있다(제26조의2, 별표 4, 2. 개별기준). 사회복지사업법과 같은 법 시행규칙은 위 '학대'의 의미에 관하여 따로 정하지 않고 있으나, 사회복지사업법은 노인복지법에 따른 복지에 관한 사업을 '사회복지사업'의 하나로(제2조 제1호 다목), 사회복지사업을 할 목적으로 설치된 시설을 '사회복지시설'로 각 규정하고 있고(제2조 제4호), 앞서 본 바와 같이 이 사건 시설은 노인복지법에 따른 노인요양시설인 점, 노인복지법은 '노인에 대하여 신체적, 정신적, 정서적, 성적 폭력 및 경제적 착취 또는 가혹행위를 하거나 유기 또는 방임하는 것'을 노인학대로 규정하고(제1조의2 제4호), '자신의 보호 · 감독을 받는 노인의 기본적 보호 및 치료를 소홀히 하는 방임행위'를 노인학대 관련범죄의 하나로 규정하고 있는 점(제1조의2 제5호 카목, 제55조의3 제 1항 제2호, 제39조의9 제3호) 등을 종합하면, 사회복지사업법 제40조 제1항 제4호 및 같은 법 시행규칙 제26조의2 [별표 4]에서 정한 '학대'에는 이 사건 처분사유인 '방임', 즉 '자신의 보호 · 감독을 받는 노인에 대하여 기본적 보호 및 치료를 소홀히 하는 행위'가 포함된다고 해석함이 타당하다 <2> . 한편, 사회복지법령상 위와 같은 방임행위를 학대로 보기 위해서는 노인을 보호 · 감독할 책임이 있는 요양보호사 등의 시설 종사자가 노인에게 치료를 요하거나 병원진료 등이 필요한 상태임을 인식하였거나 이를 쉽게 예상할 수 있었음에도 이를 게을리 한 채 적절한 부조나 의료적 치료를 하지 아니하고 방치하여 두는 정도 등에 이른 경우라고 봄이 타당하다. (2) 망인은 이 사건 사고 당시 90세로, 입소한 지 3주가 채 되지 않았다. 이 사건 시설 입소 당시 작성된 기록의 '보호자 요청사항 및 유의점'란에는 '거동 불안정으로 이동시 휠체어 이용 원하심, 낙상주의 요청', '일상생활을 하는데 가장 불편한 점'란에는 '거동 어려우심, 휠체어 이용', '본 센터에서 특별히 신경 써 주었으면 하는 점'란에는 '거동, 낙상하지 않도록'이라고 각 기재되어 있었는바, 망인은 거동이 불편하여낙상위험이 매우 높은 상태였고, 이로 인해 망인의 보호자는 망인 입소 당시부터 원고에게 망인 이 낙상하지 않도록 주의를 해 달라는 당부를 거듭하였던 것으로 보인다. (3) 이 사건 사고 당일 시설 CCTV 영상에 의하면, 보행기를 사용하여 걷던 망인이 몸의 전체 중심을 잃고 왼편으로 크게 넘어져 쓰러지는 모습이 확인된다. 로비데스크에서 다른 일을 하고 있던 종사자들은 이 사건 사고가 발생하자 망인에게 달려가 망인의 상태를 관찰하고 망인을 침대에 옮기는 조치를 취하였다. 그러나 당일 기록 된 망인의 건강관리기록부에는 낙상 유무가 '무'로, 특이사항 등을 기재하는 기록부의 '어르신 증상'란에는 '오후에 낙상하셨으나 가벼운 엉덩방아만 찧으셔서 괜찮으심'이라고 만 기재되었다. (4) 한편 망인의 보호자가 2021. 3. 20. 이 사건 시설로 망인을 면회하러 갔을때, 위 시설 팀장은 이 사건 사고가 발생 한 이후였음에도, 망인에게 무슨 일이 있었는지 문의하던 망인의 보호자에게 아무 일도 없었다고 답변하였다. 비록 이 사건 사고 당시 망인의 호흡, 맥박 등에 이상이 없었고, 출혈이나 피부 외상이 없었으며, 망인이 당일 오후 시설 실내를 스스로 또는 보행기를 이용해 걷는 등 특별한 통증 호소를 하지는 않았던 것으로 보이기는 하나, 고령의 망인에게는 작은 충격으로도 신체에 중대한 결과가 생길 가능성이 매우 높고, 사고 당시 촬영된 영상에 의하면 망인에게는 상해를 의 심하기에 충분한 충격이 있었던 것으로 보이므로, 당시 망인의 상태가 응급상황으로 보이지는 않았더라도 종사자 등은 망인에게 별도의 치료 등이 요해질 수 있음을 쉽게 예상할 수 있었다. 특히 망인의 보호자는 원고에게 망인의 낙상에 대한 각별한 주의를 요청해 왔으므로, 원고는 적어도 망인의 보호자에게 이 사건 사고 사실을 통지하였어야 함이 마땅 하나, 이를 누락하여 망인에 대한 적시의 보호와 치료를 불가능하게 했다. (5) 이 사건 시설의 시설장은 2021. 3. 22. 출근하여 망인의 낙상에 관한 보고를 받고 망인 상태를 살폈으나, 병원 치료가 불필요하다고 판단하여 병원 진료를 유보하였다. 이 사건 시설 종사자는 2021. 3. 22. 저녁 망인을 도와 복약을 지도할 때 망인이 가슴 부위의 답답함을 호소하자 그제서야 망인의 보호자에게 연락을 취하였고, 다음날 이미 예약되 어 있던 망인의 비뇨기과 진료에 추가하여 흉부외과 진료를 의뢰하였다. (6) 진료 결과, 망인이 '제1 늑골을 침범하지 않은 다발 골절상'을 입은 사실이뒤늦게 확인되었다. 망인은 다발성 늑골 골절을 원인으로 한 그람음성균에 의한 폐렴및 상부위장관 출혈로 사망하였는데, 진료기록 감정의는 '입원 초기 당시 망인에게 흉부에 쑤시는 양상의 통증이 지속되었던 것으로 기록되어 있다. 폐렴은 골절의 흔한 합병증으로 보고되어 있고, 갈비뼈 골절에 의한 증상은 3개월까지 지속되며, 특히 노인은 회복까지 오랜 시간으로 경과하는 것으로 보고되어 있다'는 감정의견(을 제16호증)을 내놓았다. (7) 한편, 이 사건 기관이 종사자 등을 조사할 당시 종사자는 낙상대처 교육을 받은 적이 있는지에 관해 '정확히 기억은 안 나는데 없진 않겠죠'라고 진술하였고, 평소 노인학대 예방교육을 들은 적이 있는지에 관해서는 '얼마 전에 4시간인 가 하는 인권교육 휴대폰으로 들었어요. 학대예방교육은 평소에 원장님이 이거 조심해라 이런 식으로 자주 이야기해주 시죠'라고 진술하였는바, 이 사건 시설의 평상시 학대 예방 교육및 관리는 다소 느슨하게 이루어진 것으로 보이고, 달 리 원고가 이 사건 시설 종사자들에 의해 발생할 수 있는 노인학대 방지 등을 위해 노력해왔다는 사정은 보이지 않는다 . (8) 결국 망인의 나이, 평소 상태와 보호자의 당부 내용, 이 사건 사고의 발생 경위, 이 사건 사고에 관한 종사자 등의 인식과 조치, 시설장의 대응, 이 사건 시설의 학대 예방 및 관리 실태, 사회복지사업법의 입법취지 등을 종합적으로 고 려할 때, 비록이 사건 시설 종사자가 망인에 대해 고의적 내지 악의적 방임, 학대를 저지른 것은 아니라 할지라도, 당시 망인에게 치료를 요하거나 병원진료 등이 필요한 상태임을 인식하였거나 이를 쉽게 예상할 수 있었음에도 이를 게을리 한 채 보호자에 대한 통지 등의 적절한 부조나 의료적 치료를 하지 아니하고 방치하여 두는 정도의 방임에 이르렀음이 넉넉히 인정된다. 2) 재량권의 일탈 · 남용 여부 가) 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지는 처분사유인 위반행위의 내용과 당 해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 개인이 입게 될 불이익을 비교 · 형량하여 판단하여야 하고(대법원 2000. 4. 7. 선고 98두11779 판결 참조), 부령에 처분기준이 규정되어 있는 경우에는 그 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 위 처분기준에 따른 제재적 행정처분이 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한 섣불리 그 처분이 재량의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 안 된다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 참조). 나) 앞서 든 증거, 을 제10호증의 각 기재에 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정을 종합하면, 원고가 주장하는 여러 사정들을 모두 감안하더라도 이 사건 처분에는 재량권을 일탈 · 남용한 위법이 없으므로, 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. (1) 사회복지를 필요로 하는 노인들에 대한 존엄성과 인간다운 생활을 할 권리를 보장하고, 사회복지서비스의 질을 높 이고 사회복지 체계를 구축하기 위한 사회복지사업법의 입법목적에 비추어 볼 때, 사회복지시설 등의 운영에 관한 적절한 관리 감독및 제재의 필요성은 매우 높다. (2) 이 사건은 고령의 노인이었던 망인의 낙상 사고 이후 원고가 망인의 보호자에 대한 통지 및 신속한 치료 등을 미흡 하게 하여 결국 망인이 사망에까지 이른 사건으로, 그 과실 및 그로 인한 피해 결과가 결코 가볍지 않다. (3) 이 사건 처분은 사회복지사업법 제40조 제1항 제4호, 같은 법 시행규칙 제26조의2 [별표 4]에서 정한 처분기준에 부합하는 것으로서, 제재처분 중 가장 경한 처분이다. 또한 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않 는다거나 위 처분기준에 따른 이 사건 처분이 원고의 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정과 취지에 비추어 지나치게 가혹한 것으로서 현저히 부당하다고 볼 수도 없다. (4) 이 사건 처분으로 인하여 피고가 달성하고자 하는 공익은, 원고에게 노인 학대 예방을 위한 자체 계획 및 종사자 교육을 시행하고, 입소자 안전사고 발생 시 보호자 고지 및 기록에 관한 내부지침을 수립하게 하여 노인들의 복리를 증진 하는 것이고, 이러한 공익은 사건 처분으로 인하여 원고가 입게 될 불이익에 비해 결코 작다고 볼 수 없다. 4. 결론 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 기각한다. 판사 김원목(재판장) 김성수 장유진

1 실제로 이 사건 기관에 이 사건 사고 관련 노인학대 의심사례를 신고한 망인의 자녀는 '시설 방문 전에 연락을 하고 갔더니 서류를 다 위조해놓은 것처럼 느껴졌다'고 진술하였다(을 제2호증 제8면). 2 위와 같은 체계적 해석이 충분히 가능한 이상, 원고의 주장(소장 제8면)과 같이 노인복지법 제1조의2 제4호의 의 미가 분명하 지 않다거나 예측가능성이 없어 명확성의 원칙에 반하는 것으로 보이지도 아니한다.