과징금부과처분취소

의정부지방법원 2025. 8. 27. 선고 2024구단6316 판결 [과징금부과처분취소] 의정부지방법원 판결 사건 2024구단6316 과징금부과처분취소 원고 A 소송대리인 법무법인 지재 담당변호사 이지훈, 김도영, 이혜원, 정재윤, 배연진, 전재형 피고 의정부시장 변론종결 2025. 7. 23. 판결선고 2025. 8. 27.

1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2023. 12. 20. 원고에 대하여 한 862,665,650원의 과징금 처분을 취소한다.

1. 이 사건 처분의 경위 가. 원고는 의정부시에서 2014. 4. 1.부터 B 노인요양센터(이하 '이 사건 기관이라 한다)를 운영하다 2017. 5. 23. 폐 업하였다. 나. 피고는 이 사건 기관에 대해 2017. 12. 11.부터 같은 달 14.까지 조사대상기간을 2014. 4.부터 2016. 8.까지(28 개월)에 대한 장기요양급여제공내역에 대한 현지조사를 실시하였고, 그 결과 ① 공단은 2018. 6. 14. 이 사건 기관에 대하여 177,354,630원의 환수처분을 하였고, ② 피고는 2018. 6. 15. 제37조 제1항 제4호(거짓이나 그 밖의 부정 한 방법으로 재가급여비용을 청구한 경우) 및 같은 법 시행규칙 [별표2]에 따라 위 환수금액을 기준으로 이 사건 기관에 대한 업무정지 94일 처분을 부과할 예정임을 사전통지하면서 청문일시를 2018. 7. 16. 13:30로 통지하였다. 다. 원고는 위 청문기일에 출석하여 환수처분 및 집행정지신청 등 접수에 따라 판결이 날 때까지 이 사건 정지를 유보 해달라는 의견을 제출하였고, 이에 따라 피고는 행정처분을 유예하였다. 라. 이후 수원지방법원 2018구합66471 장기요양급여비환수처분 취소 사건에서 소송 계속 중 피고의 직권 환불결정 에 따라 이 사건 환수금 처분 중 일부가 취소되고 이 사건 기관 관련 177,354,630의 환수처분이 취소대상으로 되었고, 수소법원은 2023. 10.12. 관련 형사사건(의정부지방법원 2021고단598 사기)의 유죄판결 결과 등을 반영하여 이 사건 환수처분 중 172,533,130원을 초과하는 부분에 대한 일부취소판결을 선고하였고, 위 판결은 2023. 11. 7. 확정되었다. 마. 피고는 위 판결의 확정 및 원고의 폐업사실을 확인하고 2023. 12. 20. 원고에게 노인장기요양보험법 제37조의2 제2항에 따라 업무정지 94일에 갈음하여 과징금862,665,650원을 부과하는 처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다) 을 하고, 이를 원고에게 통지하였다. 행정처분 통보서 - 17.5.23, 폐업시설로 노인장기요양과징금부과기준 제37조의 2 제2항에 따라 업무정지명령을 갈음하여 과징금 부과 - 노인장기요양보험법 시행령 별표2 과징금 부과 기준(제15조 관련), 법제37조제1항제4호에 해당하는 경우의 과징금 부과 기준 적용 라. 업무정지기간의 50일을 초과하는 경우: 총 부당금액의 5배 바. 원고는 경기도행정심판위원회에 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였으나, 2024. 3. 11. 기각결정을 받았다. [인정근거] 갑 제1 내지 5호증, 을 제1 내지 9호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 원고의 주장의 요지 가. 절차적 하자 (1) 청문절차의 부존재 사전통지한 업무정지처분과 이 사건 업무정지처분에 갈음한 과징금 처분은 별개의처분이다. 노인장기요양보험법 제6 3조 제1호에 따라 이 사건 업무정지처분에 갈음하여 내려진 이 사건 과징금 부과 처분에 대해서도 별도의 청문절차를 거쳤어야 함에도 이를 거치지 않았고, 최소한 행정절차법 제22조 제3항에 따라 의견제출의 기회는 부여했어야 함에도 이를 부여하지 않아 행정절차법을 위반한 위법이 있다. (2) 사전통지 없는 현지조사의 위법성<1> 피고는 노인장기요양보험법 제61조 및 행정조사기본법 제17조에 따라 이 사건 현지조사의 경우에도 조사개시 7일 전까지 조사대상자에게 서면으로 통지를 했어야 하나, 피고는 이를 하지 아니한 잘못 이 있다. 이 사건 처분은 위와 같이 절차적으로 위법하게 이루어진 현지조사 결과를 토대로 이루어진 것이므로 역시 위 법하다. 나. 실체적 하자 - 재량권의 불행사 피고는 노인장기요양보험법 시행규칙 [별표2]에 따른 제재처분 기준에 따라 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 급여비용을 청구했다는 이유로 업무정지 일수를 94일로 정하고 이를 기준으로 이 사건 처분의 과징금 금액을 산정하였는 바, 당해 별표의 개별기준은 행정청이 선택할 업무정지일수 및 장기요양급여제공 제한 기간의 상한을 규정한 것으로, 피고는 위 개별기준에서 정하는 일수 및 기간을 초과하지 아니하는 범위 내에서 위반행위의 동기, 내용, 정도 및 결과를 고려하여 적절한 재량권을 행사하여야 함에도 이를 행사하지 아니하고 기계적으로 적용하여 최고한도에 해당하는 업무정지일수 및 과징금을 산정하였는 바, 재량권을 행사하지 아니한 잘못이 있다. 3. 판단 가. 절차적 위법 여부 (1) 청문절차 부존재 주장에 대한 판단 ① 행정청이 처분절차에서 관계 법령의 절차 규정을 위반하여 절차적 정당성이 상실된 경우에는 해당 처분은 위법하고 원칙적으로 취소하여야 한다. 다만 처분상대방이나 관계인의 의견진술권이나 방어권 행사에 실질적으로 지장이 초래 되었다고 볼 수 없는 특별한 사정이 있는 경우에는, 절차 규정 위반으로 인하여 처분절차의 절차적 정당성이 상실되었다고 볼 수 없으므로 해당 처분을 취소할 것은 아니다(대법원 2021. 1. 28. 선고 2019두55392 판결 등 참조). ② 구 노인장기요양보험법 제63조에 의하면, 반드시 청문절차를 거쳐야 할 노인장기요양보험법상의 침익적 행정처분을 열거하여 정하고 있고, 이 부분에 업무정지명령 외에 업무정지처분에 갈음한 과징금 부과처분은 별도 기재되어 있지 않다. 이는 위 법 제37조 제1항 및 및 제37조의 2에 업무정지명령을 함에 있어 이미 사전통지 등 청문절차를 거 칠 것이 전제되어 있기 때문인 것으로 보인다. 위 인정사실에 의하면, 피고는 이 사건 업무정지명령처분에 앞서 사전통지 및 청문절차를 거쳤다고 봄이 상당하다. 원고는 영업정지일수의 근거가 되는 환수금액에 관한 행정소송 결과를 볼 때까지 이 사건 처분 여부를 유예해줄 것을 요청하였고, 피고는 이를 받아들임으로써 일응 원고의 의견이 반영되어 일응 청문절차를 거친 것으로 봄이 상당하다. ③ 법 제36조에 의하면 행정청은 청문을 마친 후 처분을 할 때까지 새로운 사정이 발견되어 청문을 재개할 필요가 있다고 인정할 때에는 청문의 재개를 명할 수 있다고 정하고 있는 바, 청문의 재개 여부는 행정청의 재량사항인 점, 행정절차법 시행령 제13조에서 처분의 사전통지를 생략할 수 있는 사유로 '법원의 재판 결과 등에 따라 처분의 전제가 되는 사실이 객관적으로 증명되어 처분에 따른 의견청취가 불필요하다고 인정되는 경우'를 들고 있고, 이 사건 처분 당시 관련 재판(의정부지방법원 2021고단59 사기, 수원지방법원 2018구합66471 사건에서 이미 원고가 거짓 기타 부정 한 방법으로 급여를 수령한 사실 및 부정 수급 급여액수까지 확정되어 업무정지일수가 94일로 기존의 사전통지내용 과 변동이 없었던 점, 폐업한 장기요양기관의 경우 업무정지명령은 처분이 제재로서 실효성이 없어 업무정지명령에 갈음한 과징금 부과처분이 유일한 수단인 점 등을 종합해보면, 피고가 청문절차 실시 후 다시 이 사건 처분을 할 때까지 상당한 기간이 경과하였다 하더라도 청문절차를 재개할 필요가 있다거나 다시 새로운 청문절차를 거쳐야 한다고 볼 수 는 없다. 가사 새로운 청문절차를 거쳐야 한다고 하더라도, 사실상 이 사건 처분사유 및 내용, 근거법령 등은 동일하거나 대동소 이하고, 거짓 기타 부정한 방법으로 급여를 수령하였다는 처분사유에 관한 방어권 행사와 관련하여서는 새로운 처분으로 보기 어려운 점, 원고로서는 형사소송, 기존 환수처분에 대한 행정소송, 이 사건 소송에 이르기까지 원고의 입장을 피력할 수 있는 기회를 충분히 보장받은 것으로 보이는 바, 이 사건 처분 당시 피고의 사전통지 및 청문절차 생략이 원고의 의견진술권이나 방어권 행사에 실질적으로 지장을 초래하였다고 볼 수도 없다. 이 부분 주장은 이유 없다. (2) 사전통지를 거치지 않아 현지조사가 위법하다는 주장에 대한 판단 구 노인장기요양보험법 제61조 제2항 제1호는 '보건복지부장관, 특별시장 · 광역시장 · 도지사 또는 특별자치시장 · 특별자치도지사 · 시장 · 군수 · 구청장은 장기요양기관에 장기요양급여의 제공 명세, 재무 · 회계에 관한 사항 등 장기요양급여에 관련된 자료의 제출을 명하거나 소속 공무원으로 하여금 관계인에게 질문을 하게 하거나 관계 서류를 검사하 게 할 수 있다'고 규정하고 있고, 같은 조 제4항은 장기요양기관에 대한 질문 또는 검사의 절차 · 방법 등에 관하여는 행정조사기본법을 준용하도록 규정하고 있다. 행정조사기본법 제17조 제1항 본문은 '행정조사를 실시하고자 하는 행정기관의 장은 출석요구서, 보고요구서 · 자료제출요구서 및 현장출입조사서(이하 '출석요구서등'이라 한다)를 조사개시 7일 전까지 조사대상자에게 서면으로 통지하여야 한다'고 규정하면서, 그 단서 제1호에서 '행정조사를 실시하기 전 에 관련 사항을 미리 통지하는 때에는 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우에는 행정조사의 개시와 동시에 출석요구서등을 제시하거나 행정조사의 목적 등을 조사대상자에게 구두로 통지할 수 있다'고 규정하고 있다. 피고가 이 사건 현지조사 7일 전까지 원고에게 행정조사기본법 제17조 제1항에 따른 사전통지를 하지 않은 사실은 당 사자들 사이에 다툼이 없다. 그러나 이 사건 현지조사는 장기요양기관이 법령에서 정한 시설과 인력을 갖추고 법령을 준수하여 행정기관에 신고 한 대로 수급자들에게 장기요양급여를 제공하고 있는 지 등을 확인하기 위하여 실시되는 행정조사이고 그 특성상 장기요양기관에서 제출하는 자료와 관계자들의 진술에 의존할 수밖에 없다. 따라서 그 조사를 실시하기 전에 관련 사항을 장기요양기관의 운영자에게 미리 통지하는 경우 운영자가 과거의 근무일지,휴가원, 업무분장표, 근무표 등 관련 자료를 변경 · 폐기하거나 수급자 또는 종사자와말을 맞추는 등 증거를 인멸하는 행위를 하여 조사목적을 제대로 달성할 수 없도록 만들 가능성이 크므로, 장기요양급여비용이 관련 법령에 정해진 기준에 적합하게 지급되었는지 여부를 확인하는 행정조사의 경우에는, 장기요양기관으로부터 제출받은 관련 자료와 관계자들의 진술을 토대로 장기요양급여 제공기준 부합 여부를 정확하게 확인하여야 그 행정 목적이 달성될 수 있으므로, 증거인멸 등을 방지할 필요성이 매우 크다 . 피고가 사전통지 의무의 예외조항인 행정조사기본법 제17조 제1항 단서 제1호에 따라 행정조사의 개시와 동시에 행정조사의 목적 등을 원고에게 통지하는 등의 방법으로 이 사건 현지조사를 실시한 이 사건에서 위와 같이 예외사유가 있다고 판단한 과정이나 그 밖에 이 사건 현지조사 과정에 이 사건 처분을 취소할 정도의 절차상 하자가 있다고 볼만한 다른 사정은 보이지 아니한다. 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. 나. 실체적 하자 - 재량권 일탈 · 남용 여부에 대한 판단 (1) 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여야 한다. 이 경우 제재적 행정처분의 기준이 부 령의 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리 준칙을 규정한 것에 지나지 아니하여 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없고, 당해 처분의 적법 여부는 위 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단되어야 하므로, 위 처분기준에 적합하다 하여 곧바로 당해 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없다. 다만 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 위 처분기준에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한 섣불리 그 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 안 된다(대법원 200 7. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 참조). (2) 살피건대, 앞에서 본 인정사실 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음 각 사정들을 종합해보면, 폐업, 경제적 불이익 등 원고가 드는 사정이나 증거들만으로는 이 사건 처분이 사회통념상 현저하게 타당성을 잃었다거나 비례 원칙에 위배되어 재량을 일탈 · 남용한 위법이 있다고 보기 어렵다. 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. ① 이 사건 과징금 관련 규정에 의하면, 특별자치시장 · 특별자치도지사 · 시장 · 군수· 구청장은, 장기요양기관이 거짓이나 그 밖에 부정한 방법으로 급여비용을 청구한 경우에 있어 폐업 또는 대표자 인격 변경 등으로 인하여 업무정지명령이 제재수단으로서 실효성이 없어 과징금 처분이 타당하다고 판단되는 때에는 업무정지명령을 갈음하여 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 청구한 금액의 5배 이하의 금액을 과징금으로 부과할 수 있고, 그 경우 과징금의 부과기준은 '업무정지기간이 10일 이하인 경우 총 부당 금액의 2배, 업무정지기간이 10일 초과 30일 이하인 경우 총 부당금액의 3배, 업무정지기간이 30일 초과 50일 이하인 경우 총 부당금액의 4배, 업무정지기간이 50일 초과인 경우 총 부당금액의 5배'이다. 피고의 이 사건 처분은 위 처분기준에 부합한다. 위 과징금 부과기준이 헌법이나 법률에 위반된다고 볼 만한 사정은 없다. ② 원고의 이 사건 주된 부정수급 방법이 서비스를 제공하지 않고도 급여를 청구하는 것으로 장시간 반복적으로 이루 어졌는 바, 그 행위태양이 좋지 못하다. ③ 과징금 산정의 기준이 되는 업무정지 일수는 「노인장기요양보험법 시행규칙」 [별표 2] 행정처분의 기준에 근거하 여 산정하는바, [별표 2] 행정처분의 기준을 보면 제1호 (라)목에 "하나의 위반행위에 대한 행정처분이 업무정지처분에 해당하는 경우는 위반행위의 동기, 내용, 정도 및 결과 등을 고려하여 그 처분기준의 2분의 1의 범위에서 감경하여 처분할 수 있다고 정하고 있으나, 그 경우에도 "법 제37조 제1항 제4호에 해당하는 경우 중 거짓으로 급여비용의 전부 또는 일부를 청구한 경우"는 감경제외사유로 명시하고 있는 바, 감경사유를 적용하여 감경하지 않았다 하더라도 재량권을 불 행사했다고 볼 수 없다. ④ 고령이나 노인성 질병 등의 사유로 일상생활을 혼자서 수행하기 어려운 노인 등에게 실질적으로 장기요양급여의 혜 택이 제공될 수 있게 하고, 그 재원이 되는 노인장기요양보험 재정의 건전성을 확보하기 위해서는 장기요양 급여비용의 청구와 지급을 적정하게 관리하고 통제할 공익적 필요가 매우 크다. 이 사건 처분을 통하여 달성하고자 하는 공익이 경제적 손실 등 이 사건 처분으로 원고가 입게 되는 불이익보다 가볍다고 할 수 없다. 4. 결론 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 정수경

1 2025. 3. 31.자준비서면에서 위법사유로 추가하였음.¦