장기요양급여비용환수처분취소

서울행정법원 제 1 2 부 판결 사건 2024구합89900 장기요양급여비용환수처분취소 원고 주식회사 A 소송대리인 변호사 박병철 피고 국민건강보험공단 변론종결 2025. 6. 19. 판결선고 2025. 9. 4.

1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2021. 6. 18. 원고에 대하여 한 702,269,070원의 장기요양급여비용 환수처분을 취소한 다.

1. 처분 경위 가. 원고는 고양시에서 시설급여 장기요양기관인 B 요양원(C. 이하 ‘이 사건 요양원’이라 한다)을 운영하는 법인이다. 나. 피고는 2021. 4. 5.부터 같은 달 9.까지 이 사건 요양원에 대해 현지조사를 실시하였다(대상기 간: 2017. 10.부터 2020. 6.까지 및 2020. 11.부터 2021. 1.까지로, 조사대상 외 기간: 2020. 7.부터 2020. 10.까지). 다. 피고는 2021. 6. 18. 원고에게 인력배치기준 위반청구(요양보호사 D은 2018. 5.부터 2020. 9.까지 고유업무인 위생원 업무를 하지 않았음에도 위생원 근무를 한 것으로 청구), 인력추가배치 가산기준 위반(D 관련 해당 기간에 가산규정의 적용을 받을 수 없음에도 가산청구) 등<각주1>을 이유로 702,269,070원의 환수처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 관계법령 별지 기재와 같다. 3. 이 사건 처분의 위법 여부 가. 원고 주장 1) 위생원 D과 관련한 인력추가배치 가산기준 위반행위에 대하여 피고는 구「장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시」(2021. 12. 27. 보건복지부고시 제2021-324호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘이 사건 고시’라 한다)에 따라 위생원 직종에 한정하지 않고 가산금을 전액 감 액하여 환수하였다. 그런데 이 사건 고시 제54조 제1항은 2023. 12. 29. 보건복지부고시 제 2023-289호로 개정되면서 직종별로 인력추가배치 가산금을 환수하도록 정하였다. 이는 제재처분 기준이 가벼워진 경우이므로 행정기본법 제14조 제3항 단서<각주2>에 의하여 또는 반성적 고려에 의한 개정이라는 취지를 감안하여 개정 고시가 이 사건에도 소급 적용되어야 한다. 한편, 노인장기 요양보호법 제43조 제1항 제4호는 ‘부정한 방법으로 급여비용을 지급받은 경우라도 그 장기요양비 용에 상당하는 금액을 징수한다’고 규정하고 있음에도 이 사건 고시 제54조 제3항이 위반행위와 무관한 장기요양급여 전액을 환수하도록 감액규정을 둔 것은 법률유보원칙에 위반된다. 결국 피고가 인력배치기준 위반과 무관한 직종의 인력추가배치 가산금까지 환수하는 것은 위법하다.<각주3> 2) 원고는 2020. 5. 19. 이 사건 요양원을 양수하였는바, 이 사건 요양원의 운영주체인 법인 명의 만 변경되고 법인등록번호, 사업자등록번호, 기관번호 등은 변경되지 않았더라도, 주식회사 E의 F 이라는 대표이사가 원고 측 G과 양도양수계약을 체결하여 실질적인 운영주체가 변경되었고, 양도 양수계약에서도 2020. 9. 29.까지 행정처분 및 과태료 처분으로 인한 책임이 양도인 대표이사 F에게 있다고 명시하고 있으며, 그에 따라 2020. 9. 29.까지의 이익에 대하여는 원고의 운영주체는 관 여할 수도 없고 부당이득을 취한 바도 없다. 그럼에도 원고에게 이 사건 처분을 하는 것은 실질적 부당이득이 없음에도 이 사건 처분을 한 것으로 위법하다. 나. 판단 1) 인력추가배치 가산기준 위반을 직종별로 감액하여야 하는지 여부 가) 이 부분 처분사유와 관련된 이 사건 고시는, 인력추가배치 가산을 받고자 하는 장기요양기관은 제48조의 인력배치기준을 충족하여야 하고(제54조 제1항), 이를 위반하여 운영한 경우 일부 직종에 대하여 위반기간 동안 급여비용을 감액 산정하며(제66조), 이러한 인력배치기준 위반 감액이 적 용되는 경우에는 해당 월에 제55조의 인력추가배치 가산이 적용되지 않는다고 정하고 있다(제54조 제3항). 이는 장기요양기관의 운영 현실상 일부 직종 종사자의 결원이 발생할 경우 동일 직종의 다른 종사자나 다른 직종의 종사자가 결원인 종사자의 업무를 대신 수행하는 것이 대부분이고 정작 그 로 인해 업무를 대신 수행한 종사자 본연의 업무 수행에 지장이 초래될 위험이 커 특정 직종과 그 외 나머지 직종의 인력배치 여부 사이에 실질적인 관련성이 있기 때문이라고 보인다. 따라서 일부 직종의 인력배치기준을 위반하였다고 인정되는 이상 위 규정에 의하여 인력추가배치 가산 전체가 적용되지 않고, 원고의 주장과 같이 인력배치기준을 위반한 직종에 한하여만 인력추가배치 가산금을 환수하여야 한다고 볼 수는 없다. 나) 원고 주장과 같이 이 사건 고시 제54조 제1항, 제3항이 2023. 12. 29. 보건복지부고시 제 2023-289호로 장기요양기관이 일부 직종의 인력배치기준을 충족하지 못한 경우에도 일정한 범위에서 인력배치기준을 충족한 다른 직종의 인력추가배치 가산은 인정하는 내용으로 개정되기는 하였으나, 위 개정 고시는 그 부칙에서 2024. 1. 1.부터 적용됨을 명시하고 있고 소급적용에 관한 규정을 두고 있지 않다. 다) (1) 행정기본법 제14조 제3항 단서 뒷부분의 ‘제재처분 기준’이란, 행정기본법의 규정 체계(제14조에서 ‘처분’에 관련된 ‘법 적용의 기준’을 일반적으로 정하면서 제22조에서 ‘제재처분의 기준’에 관하여 규율하고 있다) 및 각 조항의 명시적 문언에 비추어 행정기본법 제22조에서 정한 ‘제재처분의 기준’을 지칭하는 것이고, 이는 제재처분의 요건이 아니라 효과에 관한 처분양정기준을 의미하는 것으로 봄이 타당하다. 그런데 위 개정 고시의 내용은 부당이득징수처분의 요건과 관련 있는 장기요양급여비용 지급·산정기준에 관한 것이지, 부정수급행위에 대한 제재처분의 양정기준이 라 할 수 없다. 이 사건에는 행정기본법 제14조 제3항 단서는 적용되지 않는다. (2) 또한 위와 같은 개정은 정책 변경에 따른 것으로 보일 뿐 반성적 고려에서 비롯된 것이라는 점을 인정할 자료도 없으므로(특히 위 개정 고시에 의하더라도 3개 직종 이상이 인력배치기준을 위반 한 경우에는 전 직종에 대하여 인력추가배치 가산을 적용하지 않으므로, 특정 직종과 그 외 나머지 직종의 인력배치 여부 사이에서 상호 관련성이 완전히 단절된 것도 아니다), 위 개정 고시가 이 사건에 소급 적용되어야 한다고 볼 수 없다. (3) 국민이 납부하는 보험료와 국가의 재정지원으로 이루어지는 장기요양보험 제도하에서는 급여비용을 정함에 있어서는 요양보험의 재정 수준, 가입자의 보험료 및 본인부담금 등 부담수준, 요양급여의 수요와 요구되는 요양급여의 수준 등을 종합적으로 고려하여 정하여야 할 것이고, 이러한 요소들은 사회적·경제적 여건에 따라 변화할 수 있다. 따라서 요양급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목 등을 미리 법률에 상세하게 규정하는 것은 입법기술상 매우 어렵다. 노인장기요양보험법은 요양급여의 실시와 그에 따른 급여비용 지급에 관한 기본적이고도 핵심적인 사항을 이미 법률로 규정하고 있고, 그에 따라 위임될 내용도 그 주된 수범자가 장기요양기관이라는 점에서 예측하기 용 이하다. 따라서 ‘급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목 등에 관하여 필요한 사항’을 반드시 법률에 서 직접 정해야 한다고 보기는 어렵고, 이를 보건복지부령에 위임하였다고 하여 법률유보원칙에 위 반된다고 볼 수 없으며(헌법재판소 2021. 8. 31. 선고 2019헌바73 결정 참조), 달리 그 시행규칙 이나 이 사건 고시가 위임의 범위를 일탈하였다고 할 수도 없다. 2) 이 사건 요양원의 운영주체인 법인의 대표이사가 변경된 이후에도 처분을 하는 것이 위법한지 여부 갑 5호증의 기재에 의하면, 이 사건 요양원을 운영하던 주식회사 E(대표이사 F), H과 G은 2020. 5. 19. ‘법인체의 총 주식을 양도·양수하기로 하는 법인양도양수계약을 체결하였는데, 양도목적물은 ‘주식회사 E 및 현 주주들이 소유하고 있는 주식 100% 및 법인체, 이 사건 요양원 운영권, 보유 부동산, 사업권 및 자산 일체, 사업허가 및 면허사항 일체’인 사실, 특약사항 중에는 원고 주장과 같은 2020. 9. 29.까지 양도인 운영 당시 행정처분 및 과태료 처분으로 인한 책임은 양도인에게 있고, 이후에는 양수인이 책임진다는 내용이 있는 사실이 인정된다. 그러나 다툼 없는 사실 및 갑 4, 6호증의 각 기재, 변론 전체의 취지에 의하면, 주식회사 E은 2020. 9. 29. 법인 명칭만 원고로 변경하였을 뿐[주식회사 E과 원고는 법인등록번호와 본점소재 지, 목적, 장기요양 기관번호(I), 사업자등록번호 등이 전적으로 동일하고, 기관명이 ‘B 요양원’에서 ‘J’ 등으로 변경되었을 뿐이다]임이 인정되므로 이 사건 요양원의 운영주체는 위 양도양수계약 또는 명칭 변경에도 불구하고 법인인 원고로 동일하다. 따라서 원고는 당연히 양도양수계약 이전 또는 그 주장 특약일인 2020. 9. 19. 이전의 처분사유에 대하여도 환수처분에 따를 공법상 의무가 있다. 즉 이 사건 요양원의 운영주체에 변경이 있다고 할 수 없으므로 양도양수계약상 원고 주장 특 약에 따른 책임 문제는 원고의 대표이사나 양수인 G과 F 등 사이의 문제일 뿐이라 할 것이고, 실질적 운영주체가 변경되었으므로 원고에 대해 환수처분을 할 수 없다거나 환수처분이 위법하다는 주장은 그 자체로 성립될 수 없다. 4. 결론 원고의 청구는 이유 없어 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 강재원(재판장) 류지선 황혜련

각주1: 직업치료사 등의 미발생 연가를 근무시간으로 신고하였다는 인력배치기준 위반 및 그에 따른 인력추가배치 가산기준 위반도 처분사유이나, 원고가 다투지 아니하므로, 따로 기재하지 아니한다. 각주2: 행정기본법 제13조(법 적용의 기준) ③ 법령등을 위반한 행위의 성립과 이에 대한 제재처분은 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 법령등을 위반한 행위 당시의 법령등에 따른다. 다만, 법령등을 위반한 행위 후 법령등의 변경에 의하여 그 행위가 법령등을 위반한 행위에 해당하지 아니하거나 제재처분 기준이 가벼 워진 경우로서 해당 법령등에 특별한 규정이 없는 경우에는 변경된 법령등을 적용한다. 각주3: 원고는 각 변론기일, 특히 2025. 6. 19. 변론기일에서 인력추가배치 가산기준 위반에 따른 환수조치와 관 련하여 이 사건 고시상 감액 규정을 직종별로 적용하지 않는 것만 다투는 것으로 주장을 정리하였다. - 1 0 -