장기요양급여비용 환수결정처분 취소

서울행정법원 판결 사건 2023구합72806 장기요양급여비용 환수결정처분 취소 원고 A 소송대리인 변호사 김준래, 박동준 피고 국민건강보험공단 변론종결 2025. 6. 26. 판결선고 2025. 10. 2.

1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2022. 11. 21. 원고에게 한 B복지센터에 대한 230,695,190원의 장기요양급여비용 환수 처분을 취소한다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 장기요양기관인 'B복지센터'(이하 '이 사건 기관'이라 한다)를 운영하고 있다. 나. 피고는 이 사건 기관에 대한 현지조사(조사대상기간 2020. 5. ~ 2022. 6.) 결과를 기초로, 2022. 11. 21. 노인장기요양보험법 제43조에 근거하여 원고에게 아래와 같이 장기요양급여비용 환수처분을 하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다). 이 사건 처분사유 가운데 주 · 야간보호급여 부당청구 중 조리원 관련 인력배치기준 위반, 인력추가배치 가산기준 위반은 '2020. 5.부터 2021. 3.까지 및 2022. 2.부터 2022. 4.까지의 기간 동안 조리원이 배치되지 않았고, 2021. 4.부터 2022. 1.까지 및 2022. 5.부터 2022. 6.까지의 기 간 동안 조리원을 고용하기는 하였으나, 주 5일 하루 3시간씩만 고용하여 월 기준 근무시간을 채우 지 못하였다'는 내용이다. [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 기재, 변론 전체의 취지 2. 관계 법령 별지 기재와 같다. 3. 이 사건 처분의 위법 여부 가. 원고의 주장 1) 피고는 이 사건 기관에 대한 현지조사를 실시할 때 행정조사기본법 제17조 제1항에 따라 조사개시 7일 전 조사대상자에게 출석요구서, 자료제출요구서, 현장출입조사서 등을 서면으로 통지하여야 하는데도 이러한 사전통지를 하지 않았다. 2) 관계 법령은 장기요양기관이 영양사 및 조리원이 소속되어 있는 업체에 급식을 위탁하는 경우에는 조리원을 두지 않을 수 있다고 규정하고 있다. 여기서 '위탁'의 범위가 밥, 국, 반찬 등을 포함한 급식의 어느 범위까지를 의미하는 것인지가 불명확한데, 그럼에도 급식의 '위탁'을 '전량위탁'으로 만 한정하여 해석하는 것은 법률유보 원칙에 위배된다. 따라서 밥을 제외한 반찬, 국 등만을 외부 급식업체에 위탁한 경우에도 조리원을 배치하지 않을 수 있다. 이 사건 기관은 반찬, 국 등을 모두 외부 급식업체에 위탁하고, 단지 밥만을 직접 조리해 수급자들에게 제공하였을 뿐이므로, 조리업무 로 인해 요양보호사들의 노동력 공백이 발생하지 않았고, 일부 기간은 시간제 조리원을 두어 조리업무를 전담하게 하였는바, 조리원을 상시 배치한 것과 동등한 수준으로 수급자들에게 양질의 식사를 제공한 이상 이 사건 기관의 조리원 관련 인력배치기준 및 인력추가배치 가산기준 위반은 인정되 지 않는다. 3) 피고 담당자는 급식 부분위탁시 월 기준 근무시간을 충족하지 않는 시간제 조리원을 배치하여도 된다고 안내하였고, 이 사건 기관이 밥을 제외한 나머지 급식에 관하여만 위탁 운영을 하고 있음을 알면서도 아무런 시정조치나 계도 등을 하지 않았는바, 이제 와서 조리원 배치를 문제삼는 이 사건 처분은 신뢰보호 원칙에 위반된다. 4) 어느 한 직종에 관한 인력배치기준을 위반하였다고 하여 인력배치기준을 충족한 다른 직종의 인력추가배치 가산금까지도 환수하는 것은 부당하다는 지적에 따라, 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시 제54조 제1항이 2023.12. 29. 보건복지부고시 제2023-289호로 직종별로 인력추가배치 가산금을 환수하도록 개정되었다. 이는 '법령 등의 변경에 의하여 그 행위가 법령 등을 위반한 행위에 해당하지 않거나 제재처분 기준이 가벼워진 경우'에 해당하므로 행정기본법 제14조 제3항 단서에 따라 위 개정 고시가 이 사건에 적용되어야 한다. 그럼에도 피고가 인력배치기준 위반과 무관한 직종의 인력추가배치 가산금까지 환수한 것은 위법하다. 나. 행정조사기본법 위반으로 인한 절차적 하자 인정 여부 1) 행정조사기본법 제17조 제1항에 의하면, 행정조사를 실시하고자 하는 행정기관의 장은 같은 법 제9조에 따른 출석요구서, 제10조에 따른 보고요구서 · 자료제출요구서 및 제11조에 따른 현장출입조사서를 조사개시 7일 전까지 조사대상자에게 서면으로 통지하여야 하고, 다만 '행정조사를 실시하기 전에 관련 사항을 미리 통지하는 때에는 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다 고 판단되는 경우'(제1호) 등에는 행정조사의 개시와 동시에 출석요구서 등을 조사대상자에게 제시 하거나 행정조사의 목적 등을 조사대상자에게 구두로 통지할 수 있다. 살피건대, 피고가 이 사건 기관에 대한 현지조사를 실시하기에 앞서 그 조사개시 7일 전까지 원고에게 출석요구서 등을 서면으로 통지하지 않은 사실은 당사자 사이에 다툼이 없다. 그러나 현지조사는 이 사건 기관의 인력배치기준 준수 여부, 비용청구의 적법 · 타당성 여부 등 노인장기요양보험 관련 제반사항을 확인하고, 위반사항이 적발될 경우 부당이득금 환수 등의 조치를 취하기 위한 목적에서 시행된 것으로, 그 특성상 관계인의 진술이나 이 사건 요양원이 제출하는 자료에 의존하여 이루어질 수밖에 없다. 따라서 이러한 현지조사 예정사실을 미리 통지하거나 혐의사실을 사전에 고 지할 경우 이 사건 기관이 관련 자료를 조작 · 은닉 · 폐기하거나 관계인들의 진술을 맞추는 등의 방 법으로 현지조사를 무력화시키고 증거를 인멸하여 현지조사의 목적 달성에 장애가 생길 염려가 있 으므로, 이 사건 기관에 대한 현지조사는 행정조사기본법 제17조 제1항 단서 제1호의 '행정조사를 실시하기 전에 관련 사항을 미리 통지하는 때에는 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없 다고 판단되는 경우'에 해당한다고 봄이 타당하다. 2) 나아가 을 제18 내지 20호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 이 사건 기관에 대한 현지조사를 실시한 조사원들은 그 조사개시일인 2022. 9. 13. 이 사건 기관에 대한 조사목적, 조사기 간, 조사 담당자, 조사의 범위, 관계 법령, 조사대상기간등이 기재된 '현장조사서', '장기요양기관 현지조사 안내문', '권리구제제도 안내' 등을 교부하였고, 원고는 '현지조사에 성실히 임하겠음'이라는 내용을 자필로 기재하고 서명한 사실이 인정되는바, 설령 현지조사 7일 전 원고에게 사전통지를 하지 않은 것이 위법하다고 하더라도, 그러한 사유가 현지조사 후 이루어진 이 사건 처분에 이르기 까지 원고나 관계자들의 의견진술권이나 방어권 행사에 실질적으로 지장을 초래하였다고 볼 사정이 없으므로 이 사건 처분을 취소할 만큼 중대한 절차적 하자에 해당한다고 볼 수 없다(대법원 2018. 3. 13. 선고 2016두33339 판결 취지 참조). 원고의 주장은 이유 없다. 다. 조리원 관련 인력배치기준 등 위반 여부 1) 관련 규정의 내용 노인장기요양보험법에 의하면, 장기요양기관으로 지정받으려는 자는 보건복지부령으로 정하는 장기요양에 필요한 시설 및 인력을 갖추어야 하는데(제31조 제1항), 그 위임에 따른 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조 제2항 제1호는 재가급여를 제공하려는 장기요양기관의 경우 노인복지법 시행규칙 [별표 9]에 따른 시설 및 인력을 갖추어야 한다고 정하고 있고, 노인복지법 시행규칙 [별표 9]에 의하면 주 · 야간보호를 제공하는 시설은 조리원 1명을 두어야 하나(제4호 가목), 영양사 및 조리원이 소속되어있는 업체에 급식을 위탁하는 경우에는 조리원을 두지 않을 수 있다[위 제4호 가목의 비고 7. (가)]. 노인장기요양보험법 제39조 등의 위임에 따른 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등 에 관한 고시(2022. 9. 26. 보건복지부고시 제2022-219호로 개정되기 전의 것, 이하 '이 사건 고시'라 한다)에 의하면, 급여비용의 가산 또는 감액산정을 위한 기관유형별 · 직종별 인력배치기준은 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조에 따르고(제48조), 급여비용의 가산 또는 감액산정을 위 한 근무인원 1인당 월 기준 근무시간은 '해당 월에 공휴일, 근로자의 날 및 토요일을 제외한 근무가 능일수 × 8시간'으로 하며(제49조 제1항), '근무인원 1인'으로 계산하기 위해서는 해당 직원은 휴 게시간을 제외하고 제49조에 따른 월 기준 근무시간 이상 신고한 직종으로 실 근무하여야 한다(제51조 제1항). 주 · 야간보호기관 등이 요양보호사, 사회복지사, 간호(조무)사, 물리(작업)치료사직 종에 대해 제48조의 인력배치기준을 초과하여 배치한 경우로서 일정한 기준을 충족한 경우 인력추가배치 가산이 인정되는데(제55조), 인력추가배치 가산을 받고자 하는 장기요양기관은 제48조의 인력배치기준을 충족하여야 하고(제54조 제1항), 인력배치기준을 위반하여 운영한 경우 일정한 비율에 따른 인력배치기준 위반 감액이 적용되며(제66조 제1항), 제66조의 인력배치기준 위반 감액이 적용되는 주 · 야간보호기관 등은 해당월에 제55조의 인력추가배치 가산을 적용하지 아니한다 (제54조 제3항). 2) 구체적 판단 앞서 든 증거, 을 제6 내지 14, 23호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 이 사건 기관이 2020. 5.부터 2022. 6.까지 외부 업체(2020. 5. ~ 2022. 5. 는 유한회사 C, 2022. 6.은 D)에 국과 반찬에 관한 급식만을 부분적으로 위탁하고 밥은 이 사건 기관에서 자체적으로 조리하면서 조리원을 배치하지 아니하거나(2020. 5. ~ 2021. 3., 2022. 2. ~ 2022. 4.), 조리원 E, F을 배치하였지만 1일 3시간(오전 9~12시)만 근무한 사실(2021. 4. ~ 2022. 1., 2022. 5. 및 6.), 이처럼 조리원이 상주하지 않아 대신 요양보호사들이 1주씩 돌아가면 서 밥을 짓고, 배달된 반찬 등을 데우거나 그릇에 배분<각주1>하는 등의 식사 준비를 하며, 이후 설거지 등 뒤처리 업무도 담당하였으며, 조리원이 배치된 기간에도 조리원 E, F은 점심시간 전에 퇴근하므로 여전히 설거지 등 뒤처리 업무는 요양보호사들이 수행하였던 사실이 인정된다. 이 사건 기관의 위와 같은 급식 위탁 방식은 노인복지법 시행규칙 [별표 9] 제4호 가목의 비고 7. (가)에 규정된 '급식을 위탁하는 경우'에 해당하지 않는다고 해석함이 타당하고, 이러한 해석이 법률유보 원칙에 반한다고 볼 수 없으므로, 이 사건 기관이 조리원을 두지 않거나, 조리원을 두더라도 월 기준 근무시간을 충족하지 않은 것은 인력배치기준 등 위반에 해당한다. 구체적인 이유는 다음과 같다. 가) 노인장기요양보험법령 등 관계 법령이 장기요양기관의 시설 및 인력기준을 정하고 있는 취지는 장기요양기관이 재가급여 등을 제공할 때에 업무분야에 필요한전문 종사자를 배치함으로써 수급자에게 적정하고 적합한 양질의 서비스가 제공되도록 하기 위한 것이므로, 주 · 야간보호 서비스를 제공하는 장기요양기관에 조리원 1명을 필수적으로 두도록 하는 것은 장기요양기관으로 하여금 조리업무를 전담하는 전문 인력을 갖추도록 함으로써 이용 수급자에게 매 끼니마다 균형 잡힌 식단과 양질의 식사가 제공될 수 있도록 함에 그 의의가 있고, 예외적으로 영양사 및 조리원이 소속되어있는 업체에 급식을 위탁하는 경우 조리원 배치의무가 면제될 수 있다고 하더라도 이는 해당 요양기관 에 조리원을 상시 배치하여 매 끼니마다 적정한 식사가 제공되는 것과 동등한 수준으로 위탁급식업 체로부터 급식을 제공받는 경우로 엄격하게 해석되어야 한다. 따라서 구 노인복지법 시행규칙 [별표 9] 제4호 가목의 비고 7. (가)에 규정된'급식을 위탁하는 경우'란 '밥, 국, 반찬 등이 제공될 수 있도록 급식을 전량위탁하는 것'이라고 해석하는 것이 타당하다. 나) 급식이라는 용어의 의미상 국, 반찬 등과 마찬가지로 밥 역시 해당 범주에 포함된다는 것이 명 백하므로, 밥을 제외한 나머지 급식만을 외부 업체에 위탁하는 것은 '급식 전량위탁'이 아니라 '급식 부분위탁'에 해당한다고 볼 수밖에 없다. 만일 관계 법령이 조리원을 배치하지 않아도 되는 예외 사유로 허용하는 '급식 위탁'의 경우에 원고 주장과 같은 '급식 부분위탁'도 포함된다고 해석한다 면, 각 요양기관별 규모, 시설, 입소자 수 등이 모두 다르기 때문에 어느 수준까지 부분위탁을 허용 할 것인지 그 범위를 일률적으로 정하기 곤란한 문제가 초래되고, 심지어는 요양기관 운영자가 인 건비등을 절감하고 인력배치기준 및 인력추가배치 가산기준에 따른 요양급여비용을 지급받기 위해 대부분의 음식을 요양기관에서 제공하면서도 극히 일부만을 위탁급식업체에 맡겨 놓고도 조리원을 배치하지 않는 부작용이 발생할 가능성도 배제할 수 없다. 다) 이 사건 기관의 요양보호사들은 조리원이 상주하지 않음에 따라 밥을 짓는 취사행위 뿐만 아니라, 반찬 등을 데우거나 배분하는 등의 식사 준비 및 식사 후 설거지 등의 뒤처리 업무까지 모두 수 행하였다. 시간제 조리원을 둔 기간에도 조리원은 취사행위만을 담당하고 퇴근하므로 여전히 요양보호사들이 식사 준비나 뒤처리 업무 등을 수행하였다. 이러한 경우 장기요양기관 종사자들이 본연의 업무를 하여야 하는 시간에 급식 관련 업무를 수행하는 만큼 필연적으로 수급자들에 대한 돌 봄 공백이 초래될 수밖에 없다. 라) 아울러 조리업무를 전담하는 전문 인력인 조리원이 아닌 다른 직종 종사자들이 자신의 본연의 업무를 담당하며 부수적으로 요양기관 내에서 밥을 취사하는 등의 업무를 수행할 경우, 비록 밥을 제외한 나머지 국 및 반찬 등을 영양사 및 조리원이 소속된 외부 위탁업체로부터 제공받는다고 하더라도 위생 및 영양상태, 급식의 양과 질 등 측면에서 밥을 포함한 전체적인 식사가 조리원을 상시 배치한 것과 동등한 수준으로 입소자들에게 제공된다고 보기도 어렵다. 마) 원고는 이 사건 고시 제51조 제2항에 따라 다른 직종 종사자들이 조리원의 업무 일부를 도왔더 라도 이를 통해 업무 공백이 충족된 이상 인력배치기준 위반에 해당하지 않는다는 취지로도 주장하나, 이 사건 고시 제51조 제2항은 특정 직종의 종사자가 부득이한 사유로 다른 직종의 업무를 일부 도운 경우에도 자신의 고유업무를 수행한 것으로 인정할 수 있다는 규정일 뿐 그 다른 직종 종사자의 근무시간이 충족된 것으로 인정할 수 있다는 규정이 아니다. 바) 또한 원고는 급식 부분위탁을 한 경우에는 월 기준 근무시간 규정이 적용되지 않으므로 시간제 조리원을 두어도 인력배치기준 등 위반이 아니라는 취지로 주장한다. 그러나 앞서 본 것처럼 이 사건 고시는 주 · 야간보호 서비스를 제공하는 장기요양기관은 조리원 1명을 필수적으로 두되, 밥, 국, 반찬 등이 제공될 수 있도록 급식을 전량위탁하는 경우에만 조리원을 두지 않을 수 있다고 정하고 있을 뿐, 원고 주장처럼 급식 부분위탁의 경우 조리원에게 이 사건 고시 제49조 제1항이 정한 월 기준 근무시간이 적용되지 않는다는 규정은 두고 있지 않다. 노인장기요양보험법이 추구하는 수급자에 대한 적정하고 적합한 양질의 서비스 제공 여부는 개별 · 구체적인 사안에 따라 일률적으로 판정하기 어려운 정성적인 기준에 해당하므로, 관계 규정은 장기요양기관 종사자의 월 기준 근무시간을 정하고 해당 근무시간을 충족하였는지 여부에 따라 근무인원을 산정하여 급여비용을 산정하는 구조를 취하고 있다. 따라서 급식을 전부위탁하면 조리원을 두지 않아도 된다는 명확한 규정이 있는 경우에만 이 사건 고시 제49조및 제51조 등이 정한 근무인원 산정에 관한 예외로서 조리원이 배치된 것으로 볼 수 있는 것이지, 원고 주장처럼 급식 부분위탁의 경우에는 시간제 조리원을 둘 수 있다거나 이 사건 고시 제49조 제1항이 적용되지 않는다고 임의로 확장해석할 수는 없다. 한편 원고는 '원고가 위탁업체에 지급한 급식비 금액'이 '수급자들의 본인부담금 식사재료비 금액'에 비하 여 크므로 '급식 전량위탁'으로 볼 수 있다고도 주장하나, 원고 주장과 같이 볼 아무런 근거가 없다. 원고의 주장은 모두 받아들이기 어렵다. 라. 신뢰보호 원칙 위배 여부 갑 제8 내지 11, 16, 17호증<각주2>의 각 기재에 의하면, 원고가 2022. 1.경 및 2022. 8.및 9.경 피고 고객센터에 전화하여 위탁급식 및 조리원 업무 범위에 관하여 문의한 사실은 인정되나, 앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음의 사정들을 고려하면, 이 사건 처분이 신뢰 보호원칙에 위반된다고 볼 수 없다. 원고의 주장은 이유 없다. 1) 먼저 원고가 2022. 8. 및 9.경 피고 고객센터 직원과 나눈 대화 내용은 이 사건 처분이 처분대 상으로 삼은 기간인 2020. 5. ~ 2022. 6. 이후 상담한 내용이므로 이를 신뢰의 대상이 된 공적 견해표명으로 볼 수 없다. 2) 원고가 2022. 1.경 피고 고객센터 직원에게 상담할 당시 피고 고객센터 직원이'반찬만 급식 위 탁하고 밥은 직접 짓는 경우 요양보호사가 조리행위를 전담하지 않고 분담하여 부분적으로만 조리원 업무를 수행하는 것은 문제가 없다'는 취지의 답변을 한 사실은 인정되나, 장기요양급여의 청구 및 지급 · 심사 업무를 담당하고 있지 않은 해당 직원의 답변을 피고의 공적 견해표명으로 평가하 기는 어려울 뿐만 아니라, 원고 스스로도 '가스레인지를 켜려면 무조건 조리원이 별도로 있어야 한 다는 말이 있다'고하는 등 당시에도 급식 부분위탁을 하면 조리원을 배치하여야 한다는 의견이 존 재하였던 것으로 보이는바, 그 답변만으로 장기요양기관을 운영하는 자로서 관련 법령에 따른 인력배치기준을 충족하여 수급자에게 양질의 서비스를 제공하고 급여지급과 비용청구가 적정하게 이루 어지도록 할 의무가 있는 원고가 자신의 의무를 다하였다고 보기도 어렵다. 3) 나아가 피고가 원고에게 급식의 전량위탁이 이루어지지 않은 경우에도 조리원을 배치하지 않아도 된다는 취지의 행정지도를 하였다고 볼 만한 별다른 자료도 없을 뿐만 아니라, 단순히 피고가 밥을 제외한 나머지 급식에 관하여만 위탁 운영을 하고 있는 장기요양 기관들에 대하여 시정조치나 안내 등을 하지 않았다는 사정만을 들어 피고가 그러한 방식의 운영이 인력배치기준 위반에 해당하지 않는다는 신뢰를 부여한 것이라거나 지도 · 감독의무를 방기한 것이 라고 볼 수도 없다. 마. 개정 고시 적용 여부 행정기본법 제14조 제3항은 "법령 등을 위반한 행위의 성립과 이에 대한 제재처분은 법령 등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 법령 등을 위반한 행위 당시의 법령 등에 따른다. 다만, 법령 등을 위반한 행위 후 법령 등의 변경에 의하여 그 행위가 법령 등을 위반한 행위에 해당하지 아니하거나 제재처분 기준이 가벼워진 경우로서 해당 법령 등에 특별한 규정이 없는 경우에는 변경된 법령 등을 적용한다."고 규정하고 있다. 그러나 이 사건 처분은 법령 등을 위반한 행위에 대하여 가하 여지는 제재처분이 아니라 지급요건을 충족하지 못하였음에도 잘못 지급된 돈을 원래대로 돌려놓기 위한 목적으로 이루어지는 부당이득반환의 성격을 지닌 처분일 뿐이므로(제재처분에 관하여는 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호 등에서 따로 정하고 있다), 이 사건 처분에 행정기본법 제14조 제3항 단서가 적용되지 않는다. 따라서 행정기본법 제14조 제3항 단서가 적용됨을 전제로 한 원고의 주장은 받아들일 수 없다. 4. 결론 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 황혜련육아휴직으로인한서명날인불능재판장(재판장) 류지선 강재원

- 1 0 - - 1 1 - - 1 2 - 각주1: 요양보호사들의 진술서에 이 사건 기관으로 배달된 반찬 등을 배분하는 업무는 명시적으로 나오지는 않 으나, 원고는 2020. 8경부터 이 사건 기관 인원 수보다 적게 급식 납품량을 주문하였으므로(원고의 2024. 7. 9. 자 준비서면 및 을 제7호증), 배달온 국과 반찬을 인원 수에 맞추어 다시 배분하는 작업이 수반되었을 것으로 보 인다. 각주2: 피고는 위 서증들에 대하여 부지로 인부의견을 밝혔으나, 부지로 다투는 서증에 관하여 그 제출자가 성립 - 1 3 - 을 증명하지 않은 경우라 할지라도 법원은 다른 증거에 의하지 않고 변론 전체의 취지를 참작하여 그 성립을 인정할 수 있는데, 갑 제16, 17호증은 전문 속기사가 작성한 문서이고, 갑 제8 내지 11호증은 이와 같은 내용이므 로, 그 진정성립을 인정할 수 있다. - 1 4 -