장기요양급여비용환수결정처분취소청구의소

서울행정법원 2025. 10. 30. 선고 2024구합66976 판결 [장기요양급여비용환수결정처분취소청구의소] 서울행정법원 제 5 부 판결 사건 2024구합66976 장기요양급여비용 환수결정처분 취소 청구의 소 원고 A 소송대리인 변호사 김준래, 류태희 피고 국민건강보험공단 변론종결 2025. 8. 28. 판결선고 2025. 10. 30.

1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2021. 3. 25. 원고에 대하여 한 45,143,590원의 장기요양급여비용 환수처분을 취소한다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 전남 함평군 소재 장기요양기관인 'B센터'(이하 '이 사건 기관'이라 한다)를 운영하고 있다. 나. 피고는 2021. 3. 25. 노인장기요양보험법 제43조에 따라 원고에게 아래와 같은 환수처분(이하 '이 사건 처분'이 라 한다)을 하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 처분의 위법 여부 가. 처분사유의 인정 여부 1) 요양보호사 C, 조리원 D의 연차사용 관련 가) 원고의 주장 이 부분 처분사유는 이 사건 기관의 요양보호사 C, 조리원 D이 아직 발생하지 않은 연차를 사용함으로써 각 월 기준 근무시간을 충족하지 못하였음에도 <1> 원고가 요양급여를 청구하면서 이들이 월 기준 근무시간을 충족하였음을 전제로 감액 산정 없이 전액을 청구하여 요양급여를 지 급받았음을 이유로 한다. 그러나 원고가 소외 E으로부터 2017. 12.경 이 사건 기관을 영업양도 받으면서 위 요양보호사, 조리원 등과 E 사이 근로관계도 원고에게 포괄적으로 승계되었고, C, D은 기존 근로관계에 따라 이미 발생한 연차를 사용한 것일 뿐이다. 따라서 이들이 발생하지 않은 연차를 사용하여 월 기준 근로시간을 충족하지 못하였음을 이유로 하는 처분사유는 인정될 수 없다. 나) 구체적인 판단 (1) 장기요양기관은 장기요양기관을 운영하려는 자가 보건복지부령으로 정하는 장기요양에 필요한 시설 및 인력을 갖 추어 관할 지자체장 등으로부터 지정을 받아 개설할 수 있고(노인장기요양보험법 제31조), 장기요양기관이 수급자로 부터 장기요양급여신청을 받은 때에는 장기요양급여의 제공을 거부할 수 없으며(같은 법 제35조 재1항), 그 시설, 운영 등에 관하여 노인장기요양보험법에서 정한 바에 따른 엄격한 규제를 받는 한편, 국가 또는 지방자치단체로부터 시설의 설치 · 운영에 관한 비용을 보조받기도하는바, 장기요양기관의 운영은 직무의 공공성이 요구되고 여러 가지 규제를 받는다는 점에서 상업적 영업활동과 본질적으로 차이가 있다. 따라서 노인장기요양보험법에 따른 장기요양기관인 이 사건 기관의 운영자인 원고와 E이 상인임을 전제로, 원고가 소외 E으로부터 이 사건 기관을 포괄적으로 양도받음으 로써 상법상 영업양도 규정에 따라 <2> 당연히 그 소속 근로자의 근로관계도 포괄적으로 이전된다고 볼 수는 없다. (2) 그러나 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시, 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 세부사항 등 관련 규정에서 장기요양기관에 대한 합병 또는 포괄적 양수도 및 그에 따른 직원에 대한 포괄적 고용승계가 적법, 유효할 수 있음을 전제로 하는 규정들<3>을 두고 있음에 비추어 보더라도, 당사자들 사이에 이 사건 기관에 대한 포괄적 양도계약을 하면서 그 직원들에 대한 포괄적 고용승계 합의도 있었다면, C, D 등이 이 사건 기관에서 계속 근로하였음을 전제로그 주장과 같이 연차가 발생하였음을 인정할 여지도 있기는 하다. (3) 그런데, 앞서 든 증거, 갑 제5 내지 8호증, 을 제1, 6 내지15호증의 각 기재, 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 원고가 E으로부터 이 사건 기관을 양도받으면서, C, D 등과 양도인 사이 근로관계도 포괄적으로 승계하였다고 볼 수는 없다. 따라서 이 사건 기관의 요양보호사 C, 조리원 D은 아직 발생하지 않은 연차를 사용함으로써 월 기준 근무시간을 각 충족하지 못하였다고 할 것이므로, 이들이 월 기준 근무시간을 충족하였음을 전 제로 원고가 지급받은 급여비용및 인력추가배치 가산 급여비용을 환수한 이 부분 처분사유가 인정되지 않는다는 원고의 주장은 이유 없다. ① 원고와 E 사이 이 사건 기관에 대한 사업양수양도계약서 및 E의 사실확인서에서는 직원의 고용승계와 관련하여 다음과 같이 기재되어 있다. 위 기재에 의하더라도, 원고와 E은 이 사건 기관의 양도에도 불구하고 C, D 등이 계속적으로 이 사건 기관에 근무하면 서 임금이나 근로시간 등을 이전과 동일한 조건으로 할 것을 합의한 것일 뿐으로 보이고, 원고 주장과 같이 이 사건 기관의 영업양도에 따라 근로자의 근로관계도 그대로 포괄적으로 승계될 것을 정한 것이라고 보이지 않는다. ② 원고는 E으로부터 양수받아 이 사건 기관을 개설하면서 2018. 1. 31. C, D과 사이에 새롭게 근로계약서를 작성하 였는데, 위 각 근로계약서에는 C, D의 채용일자가 2018. 2. 1.로 명시되어 있고, 위 각 근로계약서상 C, D이 이 사건 기관의 이전 운영자인 E과 체결한 근로계약이 원고에게 포괄적으로 승계된다거나, 위 근로계약으로 발생한 연차가 이 전된다는 등의 내용은 전혀 정하고 있지 않다. ③ 행정청이 현장조사를 실시하는 과정에서 조사상대방으로부터 구체적인 위반사실을 자인하는 내용의 확인서를 작 성받았다면, 그 확인서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었거나 또는 그 내용의 미비 등으로 인하여 구체적인 사실에 대한 증명자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 확인서의 증거가치를 쉽게 부정할 수 없다(대법원 2020. 10. 15. 선고 2020두39624 판결 참조). 원고가 이 사건 기관에 대한 현지조사시 작성한 사실확인서에는 '연차는 입사일 기준으로'라고 기재되어 있고, '2018. 2. 1. 개원해서 1개월 만기시 월차 1개, 1년 지난 후 연차 15개 발생. D(조리원) 2018. 8., C(요양보호사) 2018. 2., 7. 미발생 연차사용확인하였음'이라고 기재되어 있으며, 위 확인서가 원고의 의사에 반하여 강제로 작성되었다는 등 위 사실확인서의 증거가치를 부정할만한 사정도 없다. 또한 이 사건 기관에 근무한 사회복지사 G은 C, D과 마찬가지로 E과 사이에 근로계약을 체결하고 근무하다가 원고가 이 사건 기관을 개설한 후 원고와 근로계약을 체결하고 이 사건 기관에서 근무하였는데, 위 G이 이 사건 현지조사시 작성한 사실확인서에도 '2018년도에 1개월 만기시에 월차 1일 발생, 일년 만기시에 15일 발생'이라고 기재되어 있으며, 위 확인서의 증거가치를 부정할만한 사정도 없다. ④ 결국 C, D은 2018. 2. 1. 입사하였으므로, 근로기준법 제60조 제2항에 따라 1개월 개근시 1일의 유급휴가가 발생 하는데, C, D은 고용관계가 승계됨을 전제로 발생하지 않은 연차를 초과 사용하여 월 기준 근무시간을 충족하지 못한 경우가 발생하였음에도, 원고는 이들이 월 기준 근무시간을 충족하였음을 전제로 요양급여를 지급받아 인력배치기준을 위반하여 청구한 부분에 대하여 환수사유가 인정된다고 할 것이다. 2) 수급자 I에 대한 왕복 송영서비스 제공 관련 가) 원고의 주장 피고는 원고가 수급자 I에게 2020. 1. 20. 편도송영만을 제공하였음에도 왕복 송영비를 청구하여 지급받은 부분에 대하여 관계법령에서 정한 이동서비스비용 청구기준에 반한다는 이유로 환수처분을 하였다. 그러나 수급자 I는 위 2020. 1. 20. 8:40경 자택 거실에 넘어져 엎드린 채 발견이 되어, 이 사건 기관 종사자들의 도움으로 이 사건 기관에 도착한 후, 9:20경 진료를 받기위해 J병원으로 이동하여 X-RAY 등 촬영을 하고, 다시 이 사건 기관에 돌아와 점심식사 등을 하였으나 재차 가슴 통증을 호소하여, 원고가 16:35경 다시 이 사건 기관에 등록된 차량을 이용해 I를 J병원으로 송영 하여 I가 J병원에 입원하여 치료를 받도록 한 것으로, 원고는 2020. 1. 20. I에게 왕복송영 서비스를 제공한 것으로 보아야 한다. 나) 구체적인 판단 앞서 든 증거, 갑 제9 내지 12호증, 을 제5호증의 각 기재, 변론 전체의 취지에 비추어 인정되는 다음과 같은 사정을 종 합하여 보면, 원고가 수급자 I를 실거주지가 아닌 병원으로 이동하는 이동서비스를 제공한 경우에는 피고에게 관계법령에 따른 이동 서비스 비용을 청구할 근거가 없다고 봄이 타당하다. 따라서 원고가 이에 대하여 왕복 서비스를 제공하였음을 전제로 서비스비용을 청구한 데 대하여 환수처분을 한 것이 위법하다고 볼 수 없다. 원고의 이 부분 주장도 이 유 없다. ① I에 대한 이동서비스 일지에 의하면, 원고는 I에 대하여 2020. 1. 20. 8:47 및 17:19에 각 송영서비스를 제공함으 로써 왕복 송영서비스를 제공한 것으로 기록되어 있는데, 위 2020. 1. 20. 원고는 I의 거주지에서 이 사건 기관으로의 송영서비스는 제공하였으나, 이 사건 기관에서 I의 거주지로의 송영은 하지 않았다는 점에 대하여는 당사자간 다툼이 없다. ② 원고가 이 사건 기관에 대한 현지조사시 작성한 사실확인서에는 '2020. 1. 20. I 어르신 편도송영을 왕복송영으로 청구하였음'이라고 기재되어 있다. ③ 노인장기요양보험법 제39조 제3항은 장기요양급여비용의 지급과 관련하여 '법 제39조 제1항에 따른 재가 및 시설 급여비용과 특별현금급여의 지급금액의 구체적인 산정방법 및 항목 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다'고 정하고 있고, 그 위임에 따른 노인장기요양보험법 시행규칙은 제32조에서 재가 및 시설 급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목을 규정하면서 '세부적인 산정기준은 보건복지부장관이 정하여 고시한다'고 정하고 있으며, 위 와 같은 노인장기요양보험법과 노인장기요양보험법 시행규칙의 순차적 위임에 따라 보건복지부장관이 고시한 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(보건복지부고시 제2019-309호, 이하 '이 사건 고시'라 한다) 에서는 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등의 사항을 규정하고 있으므로, 이 사건 고시는 상위 법령인 노인장기요양보험법 및 노인장기요양보험법 시행규칙과 결합하여 대외적으로 구속력 있는 '법령보충적 행정규칙'에 해 당한다. 따라서 장기요양기관이 이 사건 고시에서 정한 절차와 요건을 준수하여 장기요양급여를 실시한 경우에 한하여 장기요양급여비용을 지급받을 수 있다고 보아야 한다(대법원 2018. 10. 12. 선고 2016두33117 판결, 대법원 2021. 1. 14. 선고 2020두38171 판결 등 참조). 그런데 이 사건 고시 제34조는 주 · 야간보호급여의 이동서비스비용 등에 관하여 정하면서, 주 · 야간보호급여의 이동서비스비용은 주 · 야간보호급여를 이용하는 수급자에게 장기요양요원 등이 특별자치시장 등에게 신고된 차량을 이용 하여 수급자의 거주지에서 장기요양기관으로, 장기요양기관에서 수급자의 거주지로 이동서비스를 제공한 경우 산정하고, 그 금액은 급여를 제공하는 주 · 야간보호기관으로부터 수급자의 실거주지까지의 최단거리(편도)에 따르며, 이 동서비스비용은 이용 횟수에 관계없이 1일 1회만 산정하고, 수급자가 이동서비스를 편도만(기관으로 이송 또는 수급자의 거주지로 이송하는 경우) 이용한 경우에는 비용의 50%를 산정한다고 정하고 있다. 이 사건 고시에 의하면 이동서비스 비용은 수급자와 거주지와 장기요양기관을 오고가는 이동서비스를 제공한 경우에 만 산정할 수 있으므로, 원고가 I를 거주지가 아닌 병원으로 송영하였다면, 이에 대하여는 위 이동서비스 비용을 지급받을 수 없다고 할 것이다. 이 사건 고시에서 명문상 위와 같이 정하고 있음에도 이를 달리 해석하여야 한다고 보기 어 렵고, 위 고시조항에서 '이용횟수에 관계없이 1일 1회만 산정한다'고정하고 있는 점 등에 비추어 볼 때 위 이동서비스비용의 지급은 원고가 제공하는 모든 송영서비스에 대한 비용을 보전해주기 위한 것이 아니라 일정한 조건을 만족하는 경우에 대하여 특별히 지원을 하는 것이라는 점이 명백하다는 점에서도, 원고가 I를 거주지가 아닌 병원으로 송영한 경우에 대하여는 이동서비스비용을 청구할 수 없다고 봄이 타당하다. 3) 조리원 K의 월 기준 근무시간 충족 여부 관련 가) 원고의 주장 피고는 조리원 K이 이 사건 기관에서 조리원으로서 업무를 수행한 시간만을 기준으로 하여 월 기준 근무시간을 충족하지 못하였다고 판단하였으나, ① 출 · 퇴근 시간도 근무시간에 포함되어야 하고, ② K이 조리원 업무 뿐 아니라 보조원(운전원)의 업무를 도와 수급자들의 승 · 하차를 보조하는 업무를 수행한 시간도 근무시간에 포함되어야 하는바, 이 러한 시간을 포함하는 경우 K이 월 기준 근무시간을 충족하지 못하였다고 볼 수 없다. 나) 구체적인 판단 앞서 든 증거 및 갑 제15호증의 기재, 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 이 사건 기관에서 조리원으로 근무한 K이 월 기준 근무시간을 충족하지 못하였음에도, 원고는 K이 월 기준 근무시간을 충족하였음을 전제로 급여비용을 청구한 사실이 인정된다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. ① 원고 주장에 의하더라도 원고는 K이 이 사건 기관에서 조리원으로서의 업무를 수행한 시간만으로는 월 기준 근무시간을 충족하지 못한다는 점은 인정하고 있는 것으로 보인다. 원고가 이 사건 기관에 대한 현지조사시 작성한 사실확인서에도 '조리원 K (근로시간이) 8시 20분 ~ 16시 30분 확인했음'이라고 기재되어 있다. ② 원고는 출 · 퇴근 시간도 사용자의 지배하에 있는 시간으로서 근무시간에 포함되어야 한다고 주장하나, 이 사건 고시는 '근무인원 1인'으로 계산하기 위하여는 직원 1인이 휴게시간을 제외하고 제49조에 따른 월 기준 근무시간 이상 신고한 직종으로 '실근무'해야 할 것을 정하고 있는 점(제51조 제1항), 위와 같이 월 기준 근무시간을 정하면서 이를 충 족할 것을 조건으로 장기요양급여를 지급받도록 정하고 취지는 장기요양기관의 운영자로 하여금 요양기관에 필요한 인력을 충분히 확보하도록 함으로써 제공되는 장기요양급여의 질적 수준 저하 방지 및 개선을 도모하도록 하기 위한 것인바, 위 장기요양기관시설 근로자가 기관에 부재하는 출 · 퇴근 시간을 월 기준 근무시간에 포함시키는 것은 그 취지에도 반한다는 점 등에 비추어 볼 때, 원고의 위 주장은 받아들일 수 없다(원고는 대법원 2005두12572, 대법원 20 08두17899 판결 등을 들어 출 ·퇴근 시간도 근무시간에 포함된다고 주장하나, 위 판례는 출 · 퇴근 시간에 발생한 재 해에 대하여 산업재해보상보험법에 의하여 근로자가 보상받을 수 있는지 여부를 쟁점으로 하는 것으로 이 사건과 그 사실관계 및 쟁점을 달리한다). ③ 한편, 판례에 의하더라도 근로시간이란 근로자가 사용자의 지휘 · 감독 아래 근로계약상의 근로를 제공하는 시간을 말한다는 것인데(대법원 2006. 11. 23. 선고 2006다41990 판결 참조), K의 출 · 퇴근시간이 원고의 지휘 · 감독 아래 근로계약상 근로를 제공하는 시간에 해당한다거나, K이 위 출 · 퇴근시간에 그 주장과 같이 보조원의 업무를 일부 수행하였다고 인정할만한 아무런 객관적 자료도 없다. 4) 사회복지사 L의 월 기준 근무시간 충족 여부 관련 가) 원고의 주장 근로기준법에 따르면 근로자가 출장, 외근 등으로 외부에서 근무한 시간 역시 근로시간에 포함되는데, 사회복지사 L는 ① 독거노인의 자택에 방문하여 상태를 살펴보는 등의 업무로 다른 지역으로의 출장이 빈번하게 있었는데 이러한 외 부 근로시간은 근로시간에 포함되어야 하고 ② L는 이 사건 기관 시설장의 배우자로서 정해진 근무시간 외에도 사회복 지사로서의 업무뿐 아니라 이 사건 기관의 운영에 필요한 부가적인 업무(급여제공계획 수립, 요양보호사 매치 및 교육, 보호자 상담 및 교육, 직원 복무관리 및 일반관리업무 등) 등을 수행하여 월 기준 근무시간을 초과하는 근무를 제공하 였으므로, L가 월 기준 근무시간을 충족하지 못하였다고 볼 수 없다. 나) 구체적인 판단 (1) 이 부분 처분사유는 사회복지사 L가 2018. 10. ~ 11., 2019. 2. ~ 4.,7., 9.,12., 2020. 2., 5., 7., 9.~ 11. 기간 동 안 근무시간 중 이 사건 기관에서 상당한 거리가 떨어진 병원에 가서 진료를 받는 등의 사유로 월 기준 근무시간을 충족하지 못하였음을 이유로 한다. (2) 피고는 아래와 같이 L가 근무시간 중 이 사건 기관에서 상당한 거리가 떨어진 병원, 약국 등에서 결제를 한 내역 등 을 토대로 근무시간에서 제외되는 시간을 산정한 후, 이에 따라 월 기준 근무시간을 충족하지 못하였음에도 이를 충족 한 것을 전제로 가산한 점수를 재산정하였다. <4><5> (3) 앞서 본 증거 및 을 제16 내지 21호증의 기재, 이 법원의 M치과의원, N약국, O약국, P의원, Q치과의원, R한의원, S약국, T의원, U약국, V치과의원, W한의원, X이비인후과병원, Y정형외과, Z가정의학과의원, AA약국, AB 의원에 대한 문서제출명령 회신 결과에 의하면, <6> 위 표 기재 '외부 진료일' 일자에 사회복지사 L가 이 사건 기관에서 상당 거리 떨어진 병원, 약국 등에서 결제를 하였던 사실이 인정되는바, 이러한 내역을 토대로 L가 이 사건 기관에서 근무한 것으로 볼 수 없는 시간을 제외한 것은 타당하다고 보인다. (4) 더욱이 피고는 원고가 이 사건 처분에 앞서 L가 연차휴가를 내고 병원 진료를 받았으나 휴가계 제출을 누락한 것이라고 하면서 10장의 휴가계를 제출한 데 대하여, 원고가 제출한 휴가계에 따라 총 12일에 대하여 유급휴가를 인정하고 이를 근무시간에 포함하여 산정하는 등 L가 근로시간임에도 이 사건 기관이 아닌 외부에 있었던 것으로 확인되는 시간 중 상당 부분은 원고 및 L의 소명에 따라 근로시간으로 인정하기도 하였다. (5) 원고는 L가 다른 지역으로의 출장 등 외부에서 업무수행을 할 필요가 있었다거나, 정해진 근무시간 외에도 이 사건 기관의 시설장의 배우자로서 이 사건 기관 운영 관련 업무 등을 수행하였다고 주장하나, 이를 뒷받침할 아무런 객관적 증거가 없다. 3. 결론 그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 이정원(재판장) 조은엽 이지은 1 <이미지6> 2 상법상 영업양도의 대상이 되는 것은 상인의 조직재산으로서의 영업 또는 상인의 기업활동에 있어서의 기업자의 지위이므로 상법상 영업양도에 관한 규정은 양도인이 상인이 아닌 경우에는 적용될 수 없다(대법원 1969. 3. 25. 선고 68다1560 판결)¦ 3 예를 들어, 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시 제11조의4(장기근속 장려금)에서는 일정 기간 동안기관기호가 동일한 장기요양기관에서 하나의 직종으로 계속 근무하고 있는 종사자에 대하여 장기근속 장려금을 산정할 수 있는데(제1항), 제1항의 '기관기호가동일한 장기요양기관에서 계속 근무한다' 함은 퇴사, 휴직 등 없이 하나의 기관(기관기호가동일한 장기요양기관)에서 장기근속 장려금 산정 시점까지 계속 근무하는 것을 말하며, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 기관기호가 동일한 장기요양기관에서 계속 근무한 것으로 본다고 정하면서 (제3항), '근무하고 있는 장기요양기관이 중간에 합병 또는 포괄적 양수 · 양도 등으로 인해 장기요양기관기호가 변경 되었다고 하더라도 직원에 대한 포괄적 고용승계가 이루어진 경우'(제7호)를 정하고 있다. 또한 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 세부사항 제21조(퇴사특례 적용을 위한 근무기간 세부 기준)는 퇴사특례를 적용받기 위한 근무기간은 특례적용 사유발생 당시 해당 직종으로서 같은 장소 또는 같은 장기요양기관에서 근무한 기간을 말하고, 다만 다음 각 호 중 어느 하나에 해당하는 경우에는 같은 장기요양기관으로 본다고 정하면서, 합병 또는 포괄적 사업의 양수·양도 등으로 인하여 직원에 대한 포괄적 고용승계가 이루어진 경우(제2호)를 정하고 있다. 4 피고는 이 사건 처분시 2018. 10. 18. AC 약국에서 결제된 내역과 관련하여서도 근무시간에서 제외하였으나, 이 법원의 AC약국에 대한 문서제출명령에 대하여 AC약국에서 회신하지 않았음을 고려하여 이 부분은 근무시간으로 인 정하는 것으로 보인다(그러나 이를 고려하더라도 2018. 10. L가 월 기준 근무시간을 충족하지 못하였다는 점은 달리 지지 않는다) 5 2019. 2. 11. R한의원에서 결제된 내역과 관련하여서는 그 접수 및 진료시간은 알 수 없으나, 결제 시간이 19:02 임을 고려하여 근무가 가능하다고 판단하였다. 6 이 법원의 문서제출명령에 대하여 AD약국, AC약국, AE약국(폐업)을 제외한 위 16개 기관이 회신하였다.