장기요양급여비용환수처분취소청구의소

서울행정법원 2025. 11. 21. 선고 2024구합67030 판결 [장기요양급여비용환수처분취소청구의소] 서울행정법원 제 6 부 판결 사건 2024구합67030 장기요양급여비용환수처분취소 청구의 소 원고 A 소송대리인 법무법인 지재 담당변호사 김도영, 이지훈 피고 국민건강보험공단 변론종결 2025. 9. 12. 판결선고 2025. 11. 21.

1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2024. 5. 3. 원고에게 한 1,382,704,910원의 장기요양급여비용 환수처분을 취소한다.

1. 처분의 경위 가. 원고: 강릉시 소재 노인요양시설인 B요양원(이하 '이 사건 기관')의 운영자 나. 피고의 2024. 5. 3. 자 장기요양급여비용 환수처분(이하 '이 사건 처분') 1) 근거규정: 노인장기요양보험법 제43조 2) 처분사유 ① K14 인력배치기준 위반 - 아래 위생원들은 세탁물 관련 고유 업무를 수행하였어야 하나, 대부분 주방 업무, 청소 업무만을 수행함. 요양보호사 C은 요양보호사 팀장으로 근무하면서 요양보호사로서의 고유 업무를 수행하지 않아 월 기준 근무시간을 충족하지 못하였음. 이로써 이 사건 기관은 2016. 11.~2023. 11. 인력배치기준을 위반함. ② K15 인력추가배치 가산기준 위반 - 위 ①항과 같은 위생원, C 관련 사유로 인하여 인력추가배치 가산기준을 충족하지 못하였음에도 2016. 11.~2017. 6., 2017. 12.~2018. 2., 2018. 6.~2018. 7., 2018. 9.~2019. 1., 2019. 8.~2020. 12., 2021. 1.~2022. 9., 2 022. 12.~2023. 7. 인력추가배치 가산금을 청구하여 지급받음. ③ J02 서비스 일수·횟수를 늘려서 청구 - 입소자 D의 2022. 1. 3. 병원 입원에 관해 1. 12.까지(최대 10일) 외박 수가를 산정할 수 있는데 1. 13.까지 외박수 가로 급여비용을 지급받음. ④ J12 외박기간 동안 1일당 수가 청구 - 입소자 D의 2022. 1. 3. 병원 입원에 관해 외박 수가(급여비용의 50%)가 아닌 급여비용의 100%를 지급받음. 3) 처분금액: 1,382,704,910원(그중 처분사유 ①로 인한 부분은 1,054,289,180원, ②로 인한 부분은 328,346,2 80원) [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 기재, 변론 전체의 취지 2. 관계 법령 별지 기재와 같다. <1> 3. 이 사건 처분의 위법 여부 가. 사전통지 없는 현지조사의 위법 주장에 대한 판단 1) 원고의 주장 요지 피고는 행정조사기본법 제17조 제1항 본문에 따라 현지조사 7일 전까지 원고에게 서면에 의한 통지를 하지 않았고, 그 예외사유도 존재하지 않으므로 그 현지조사는 위법하고, 위법한 현지조사에 기초한 이 사건 처분도 위법하다. 2) 판단 가) 행정조사기본법 제17조 제1항 본문은 '행정조사를 실시하고자 하는 행정기관의 장은 출석요구서, 보고요구서·자료제출요구서 및 현장출입조사서를 조사개시 7일 전까지 조사대상자에게 서면으로 통지하여야 한다'고 규정하고 있다. 다만 같은 항 단서 제1호는 '행정조사를 실시하기 전 에 관련 사항을 미리 통지하는 때에는 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우에는 행정조사의 개시와 동시에 출석요구서 등을 조사대상자에게 제시하거나 행정조사의 목적 등을 조사대상자에게 구두로 통지할 수 있다'고 규정하고 있다. 나) 피고 측이 이 사건 기관에 대한 현지조사(이하 '이 사건 현지조사'라 한다) 7일전까지 원고에게 자료제출요구서 등 을 통지하지 않은 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 을 제45호증의 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 인정할 수 있다. 그러나 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지에 따라 인정할 수 있는 다음의 각 사정에 비추어 보면, 피고는 행정조사기본법 제17조 제1항 단서 제1호에 따라 위 현지조사를 실시하였다고 볼 수 있고, 이와 달리 보더라도 위 현지조사에 이 사건 처분을 취소할 정도의 절차상하자가 있다고 보기는 어렵다. 이와 다른 전제에 있는 원고의 주장은 이유 없다. ① 장기요양기관의 제출 자료와 관계인들의 진술에 의존하여 이루어지는 장기요양기관에 대한 현지조사의 특성상 이 를 미리 통지할 경우, 관련 자료를 변경·폐기하거나 관계인들의 진술을 맞추는 방법으로 조사 목적을 제대로 달성하지 못할 우려가 있다. ② 피고 측은 2024. 2. 26. 이 사건 기관에 대해 현장조사를 시작하면서 원고에게 강릉시장 명의의 현장조사서, 장기요양급여 관계서류 제출요구서와 장기요양기관 현지조사 안내문을 교부하였는데, 그 현장조사서에는 조사 목적, 조사 기간, 조사 담당자, 조사 범위 등이 기재되어 있다. ③ 원고는 위 현장조사서 하단에 '조사에 응하겠음'이라는 내용을, 위 장기요양급여 관계서류 제출요구서 하단에 '자료 제출 응하겠습니다'라는 내용을 각 자필로 기재하고 서명한 후, 이 사건 현지조사에 응하였다. 나. 처분사유 ①, ② 중 위생원 관련 처분사유 부존재 주장에 대한 판단 1) 원고의 주장 요지 「장기요양급여제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시」(이하 '장기요양급여 기준고시'라 한다)가 2016. 12. 2 2. 보건복지부고시 제2016-224호로 개정되면서 위생원은 '세탁업무를 주로 한다'는 내용의 제50조 제2항이 삭제되 었으므로 침익적 행정행위 근거규정의 엄격해석의 원칙상 위생원의 고유 업무는 세탁업무에 국한되지 않고, 청소 기타 위생관리 업무를 포함한다. 이 사건 기관의 위생원들은 세탁업무를 수행하면서, 청소 기타 위생관리 업무를 수행하였 으므로 이 부분 처분사유는 존재하지 않는다. 2) 위생원의 업무범위 이 부분 처분사유에 적용되는 구 장기요양급여 기준고시(2023. 12. 29. 보건복지부 고시 제2023-289호로 개정되기 전의 것, 이하 '이 사건 고시'라 한다)에 따른 위생원의 주된 업무는 세탁업무라고 봄이 타당하다. 그와 같이 보는 이 유는 아래와 같다. 가) 이 사건 고시 제48조, 구 노인장기요양보험법 시행규칙(2025. 2. 28. 보건복지부령 제1095호로 개정되기 전의 것) 제23조 제2항 제2호는 급여비용의 가산 또는 감액 산정을 위한 시설급여기관(노인요양시설, 노인요양공동생활가 정)의 시설기준 및 직원배치기준을 노인복지법 시행규칙 [별표 4]에 따르도록 정하고 있다. 구 노인복지법 시행규칙(2 024. 12. 31. 보건복지부령 제1082호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) [별표 4]는 '6. 직원의 배치기준' 비고 제7호에서 "세탁물을 전량 위탁하여 처리하는 경우에는 위생원을 두지 않을 수 있다."라고 규정하고 있는데, 이는 위생원의 주된 업무가 세탁업무임을 전제로, 이를 전량 위탁 처리하는 경우에는 위생원이 담당할 주요 업무라고 할 것이 없기 때문에 위생원을 두지 않아도 무방하다는 취지로 해석된다. 나) 장기요양급여 기준고시는 제정 당시 위생원의 업무범위에 대해 별다른 규정을 두고 있지 않았다가 2015. 11. 2 5. 보건복지부고시 제2015-202호로 전부 개정되면서 제50조 제2항 제2호(이하 '이 사건 규정'이라 한다)에 "위생원은 세탁업무를 주로 하며, 그 밖에 청소 및 환경위생관리 업무를 할 수 있다."라는 규정을 신설하였다. 이는 65세 이 상의 노인 또는 65세 미만의 자로서 치매·뇌혈관성질환 등 노인성 질병을 가진 장기요양급여 수급자를 요양하는 과정에서 발생할 수밖에 없는 상당한 분량의 세탁물에 대한 세탁업무를 위생원이 담당하도록 함으로써 요양보호사나 사회복지사가 요양급여 업무에 전념할 수 있도록 하려는 입법 목적과 관련 법령의 체계를 고려해 위생원의 업무 범위를 명확히 하기 위한 확인적 규정이라고 볼 수 있다. 피고는 이 사건 규정 신설전부터 앞서 본 '세탁물을 전량 위탁하여 처리하는 경우에는 위생원을 두지 않을 수 있다'는 규정을 근거로 위생원의 주된 업무를 세탁물 관리로 해석해 왔고, 이 러한 전제에서 장기요양기관에 대한 현지조사를 진행해 왔다. 다) 이후 장기요양급여 기준고시가 2016. 12. 22. 보건복지부고시 제2016-242호로 개정되면서 이 사건 규정이 삭 제되어 이 사건 고시에 이르기까지 위생원의 업무범위에 관한 규정이 별도로 존재하지 않게 되었다. 그럼에도 불구하고 다음과 같은 이유로 여전히 위생원의 주된 업무는 세탁업무라고 보아야 한다. ① 이 사건 규정 삭제 전의 구 노인복지법 시행규칙(2016. 8. 31. 보건복지부령 제436호로 개정되기 전의 것, 이하 '2 016년 개정 전 노인복지법 시행규칙'이라 한다) [별표 4]도 '세탁물을 전량 위탁하여 처리하는 경우에는 위생원을 두 지 않을 수 있다'는 규정을 두고 있었다. 그런데 이 사건 규정의 삭제에도 불구하고 노인복지법 시행규칙 [별표 4]는 현재까지도 위와 같은 규정을 유지하고 있다. ② 2016년 개정 전 노인복지법 시행규칙 [별표 4]는 노인요양시설 위생원의 배치기준을 '필요수'(해당 직원의 배치에 관하여 시설의 장이 판단하여 결정할 수 있는 것)로 정하고 있었다. 그런데 2016. 8. 31. 개정된 [별표 4]는 위생원을 ' 필요수'에서 '1명(입소자 100명 초과할 때마다 1명 추가)'으로 변경하였는데, 이는 세탁업무 등까지 수행하던 요양보호사의 업무 부담을 덜고 개별 직종 간 업무범위를 명확히 함으로써 전체적인 요양급여의 질을 높이기 위한 취지에서 비롯된 것으로 보인다. ③ 장기요양급여 기준고시는 그 개정 이유에서 이 사건 규정의 삭제 이유가 '필요수 정수화에 따른 불필요한 필요수 인력의 업무범위 삭제'임을 명시적으로 밝혔다. 이 사건 규정의 삭제 이유가 위생원의 업무범위를 변경하기 위한 것이라고 볼 만한 사정이 달리 엿보이지 않는다. ④ 이 사건 규정 삭제 이후 이 사건 고시에 이르기까지 달리 위생원의 업무범위에 관하여 별도의 규정을 두지 않은 것은 기존부터 정수 인력으로 규정되어 있었던 시설의 장, 사무국장, 사회복지사, 의사, 간호(조무)사, 물리치료사, 요양보호사의 업무범위에 관하여 별도의 규정을 두고 있지 않은 법령의 체계에서 비롯된 측면이 있는 것으로 보인다. 다른 정수 인력의 업무범위에 관한 별도의 규정이 없는 이 사건 고시의 규정 체계상 위생원을 필요수 인력에서 정수 인력으로 변경하면서 정수 인력 중 오직 위생원에 관해서만 이 사건 규정과 같은 업무범위에 관한 규정을 두는 것은 법령의 체계와 조화를 이루지 못하기 때문이다. 라) 원고는 위생원의 고유한 업무가 세탁·청소 등 위생 관련 업무를 모두 포괄하는 것으로 해석하여야 한다는 전제에서 위생원이 그 범주 내의 업무를 수행하였다면 주로세탁업무를 수행한 것이 아닌 경우에도 위생원이 고유업무를 수행한 것으로 보아야 한다고 주장하나, 다음과 같은 이유로 그와 같이 보기는 어렵다. ① 노인요양시설의 경우 고령이나 노인성 질병 등으로 혼자 거동하기 어려운 노인이 입소하여 생활하기 때문에 갑작스 러운 배변이나 구토 등으로 오염된 빨래가 수시로 발생한다. 그런데 구 노인복지법 시행규칙 [별표 4]의 기준에 따르면 1명의 위생원이 30~100명의 수급자한테서 나오는 빨래 전부에 관한 세탁업무를 담당하게 되므로, 위와 같은 노인요양시설의 세탁업무 특성에 비추어 볼 때 세탁기와 건조기를 이용하여 세탁 업무를 수행하더라도 세탁업무는 단시 간 내에 끝낼 수 있는 성질의 것이 아니다. ② 위생원이 세탁업무 외의 다른 업무를 수행하여 세탁업무에 요양보호사 등 다른 직종의 도움을 받게 된다면 해당 직종 고유의 업무수행에 지장이 초래될 수 있을 뿐만 아니라, 이는 위생원 수를 정수로 규정한 이 사건 고시의 취지에도 반한다. ③ 위생원의 주된 업무를 세탁업무로 정한 이 사건 규정은 이미 세탁기 보급률이 상당한 수준에 이른 이후에 신설된 규정이고, 비록 이 사건 규정이 고시 개정 과정에서 삭제되었으나 앞서 본 바와 같이 이는 관계 규정들과의 조화를 위한 것일 뿐만 아니라 전량 위탁처리에 관한 규정도 그대로 존속하고 있다. ④ 장기요양사업은 국민들로부터 징수한 보험료와 국가·지방자치단체의 부담금 등을 재원으로 하고, 이 사건 고시가 장기요양급여비용의 산정과 관련하여 기관유형별·직종별 인력배치기준을 별도로 두는 취지는 요양기관이 적절한 전 문 인력을 배치하여 수급자에게 양질의 요양서비스를 제공하도록 하기 위한 것이므로, 인력배치기준에 따라 급여비용을 지급받을 수 있는 전문 인력 및 그 업무의 범위를 규정의 해석을 통해 지나치게 확대하는 것은 바람직하지도 않다. 3) 이 사건의 경우 을 제2, 6 내지 9, 10 내지 16, 26호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 따라 인정할 수 있는 다음의 각 사정을 종합하면, 위생원 E, F, G, H, I이 세탁업무를 주로 수행하였다고는 볼 수 없으므로 이 부분 처분사유가 인정되고, 이에 일부 반하는 듯한 증인 심대섭의 증언은 이를 그대로 믿기 어렵거나 그 증언만으로는 위 인정사실을 뒤집기에 부족하다. ① 행정청이 현장조사를 실시하는 과정에서 조사상대방으로부터 구체적인 위반사실을 자인하는 내용의 확인서를 작 성받았고, 그 확인서가 작성자의 의사에 반하여 작성된 것이 아니며, 그 내용의 미비 등으로 인하여 구체적인 사실에 대한 증명자료로 삼기 어려운 것도 아니라면, 그 확인서의 증거가치를 쉽게 부정할 수는 없다(대법원 2017. 7. 11. 선 고 2015두2864 판결 참조). ② ❶ E(근무기간: 2016. 12. 1.~2017. 1. 18.)은 이 사건 현지조사 과정에서 '출근해서 퇴근할 때까지 주방에서만 근 무하신 거냐'는 질문에 '네'라고, '청소 업무도 하셨나요', '빨래 업무를 하신 적이 있나요'라는 질문에 '안 했다'고 답변하였다가, 다시 조사원에게 전화를 걸어 '주방 보조도 하고 청소도 하고 빨래도 했다'고 진술하였고, '세탁기로 어르신 옷을 빨래하신 거냐? 요양보호사들이 선생님은 세탁은 하지 않았고 5층건조기에 세탁된 빨래들을 넣고 돌리면 선생님이 건조된 빨래를 매일은 아니고 가끔각층으로 가져다주었다고 한다'는 조사원의 질의에 '네 맞아요. 세탁은 제가 하지 않고 건조된 빨래를 각층에 가져다 줬다', '청소도 하고 주방일도 하고 해서 매일은 아니고 가끔 (건조된 빨래를 각층에 가져다주는 일을) 했다'고 답변하였다. ❷ F(근무기간:2017. 1. 19.~2021. 5. 31.)는 위 현지조사 과정에서 '요양보호사가 각층 세탁기로 빨래를 하고 나서 5층 건조기에 돌려놓으면 위생원이 건조된 빨래를 각층으로 가져다줬다는데 맞냐'는 조사원의 질의에 대해 '네, 맞아요'라고 하면서도 '5층에도 세탁기가 2개있어서 어르신 빨래를 했다'고 답변하기는 하였으나 '어르신 세탁물이 많으면 5층 세탁기로 내가 했다', '매일은 아니고 층에서 세탁물이 많으면 돌렸다', '건조된 빨래는 갤시간이 없어서 그냥 갖다 줬다'고 진술하였다. ❸ G(근무기간: 2021. 6. 1.~2022. 3.11.)은 위 현지조사 과정에서 '미화원이었다. 청소했다', '1층에서 5층까지 청소하고, 계단이나 엘리베이터도 청소했다', '요양보호사 선생님들이 세탁기 넣고 돌리고 건조하고 그랬다', '나는 가끔 시간나면 빨래 끝난 거 나눠줄 때도 있었다', '요양보호사들이 (세탁기를 돌려서) 내 일이라고 생각 안 했다'는 취지로 진술하였다. ❹ H(근무기간: 2022. 3. 1.~2022. 8. 31.) 도 위 현지조사 과정에서 '요양보호사가 빨래를 세탁기에 넣어서 돌려주면 건조기에서 꺼내는 일을 가끔 하신 거냐'는 조사원의 질의에 대해 '그렇다'고 답변하였고, '빨래를 해주면 1~4층에 갖다 주기만 했다', '청소도 하고 그랬다', '그 외위생원으로 다른 일은 하지는 않았다'는 취지로 진술하였다. 그 외 요양보호사 J(근무기간: 2013. 4. 1.~2024. 2. 28.)는 '지금 위생원(I)이 그나마 많이 도와줬다. 그 전에 있던 선생님은 솔직히 빨래에 신경 안 썼다', K(근무기간:2012. 11. 5.~2022. 12. 31.)는 '위생원은 주로 5층에서 계셨던 거 같다. 저희가 세탁을 하면 그것을 건조해서 내려다주는 업무를 가끔 했다. 그 업무 외에는 주로 1층에서 사무실, 화 장실 청소 등을 했다', L(근무기간: 2021. 4. 1.~2023. 3. 31.)는 '(어르신들 빨래는) 요양보호사가 했다', '위생원은 청소업무를 한다고 들었다', M(근무기간: 2014. 2.15.~2021. 3. 31.)은 '목욕하는 (요양보호사가) 세탁 당번이었다', '각층별로 빨래를 해서 5층에 올라가서 건조하고, 건조되면 가지고 내려와서 정리했다', '위생원이 있을 때는 건조된 빨래를 각층에 내려줄 때도 있었다', 'E이 있을 때는 건조된 빨래를 내려줄 때도 있었다', '다른 위생원들은 요양보호사들이 너무 바쁘면 가끔 건조된 빨래를 내려줬다', '위생원들은 주방에 거의 많이 들어간다', N(근무기간: 2013. 1. 6.~ 2022. 12. 31.)는 '위생원이 가끔 빨래를 건조해서 갖다 주시곤 했다'고 진술하는 등 다수의 이 사건 기관의 요양보호사들은 대체로 빨래는 요양보호사의 업무였고 위생원은 건조된 빨래를 가끔 가져다주는 정도의 업무를 했을 뿐이며, 위생원은 주방 업무나 청소 업무를 하였다고 진술하였다. 위와 같은 진술 내용을 종합하면, 위생원 E, F, G, H은 주방 업무나 청소 업무를 하면서 요양보호사들이 세탁을 한 후 건조기에 넣어둔 옷의 건조가 완료되면 이를 개지 않은 상태에서 각층에 분배하는 정도의 업무만을 간헐적으로 수행하였을 뿐인바, 위 위생원들이 세탁업무를 주로 수행하였다고 볼 수 없다. ③ 한편 위생원 I(근무기간: 2022. 9.~)은 이 사건 현지조사 과정에서 '근무시간에 1층 청소한 적은 한번도 없으며, 주방에서 주방보조 업무한 적 한번도 없다. 각층에서 나오는 빨래는 5층 세탁실로 가져가서 세탁하고 건조시켜서 각층으로 가져다주고 5층세탁기에서 다 못하면 각층 세탁기에서 세탁한다. 각층에서 세탁한 세탁물은 본인이 5층으로 가져 와 건조기에 건조시키고, 완성된 빨래는 각층에 가져다준다. 시간이 있을 때는 건조된 세탁물을 개어서 가져다주고 그 러지 못할 때는 각층 요양보호사가 빨래를갠다'는 내용의 사실확인서를 작성하여 피고 측에 제출하였다. 그런데 요양보호사 J는앞서 본 바와 같이 위생원들이 세탁업무를 주로 하지 않았다는 취지로 진술하다가, 'I선생님은 다른 선생님 과 다르게 작년(2023년) 후반부터는 많이 도와줬다'고 진술하였고, 요양보호사 O는 'I은 처음에는 위생원 업무 안 하고 주방 일 도와줬다. 그래서 빨래는 요양보호사들이 다했다', '몇 달 전부터 요양보호사들이 세탁해서 5층 건조기에 넣은 세탁물을 위생원이 잠깐 잠깐씩 각층으로 갖다 주고 있다. 작년 12월부터인가?3~4개월 전부터 그렇게 하고 있다'고 진술하였다. 요양보호사 팀장 C도 2024. 2. 27. 'I위생원도 다른 위생원과 마찬가지로 1층, 5층 (세탁실) 청소, 주방보조 업무를 주로 하면서 세탁업무를 거의 하지 않다가, 2023년 겨울 즈음부터 5층에 있는 세탁기에 각층세탁기 로 해결하지 못하는 세탁물을 가져와서 세탁도 하고 건조기에 돌리고 건조된 세탁물을 각층 생활실로 가져다주고 있다. 각층에 있는 세탁기는 매일 요양보호사가 세탁물을 넣고 돌리고 있으며 세탁된 빨래를 5층 건조기에 넣고 있다'는 내 용의 사실확인서를 작성하여 피고 측에 작성하였다. 그 밖에 I이 위생원일 당시에 이 사건 기관에 근무하였던 요양보호사들은 대체로 'I은 위생원 업무를 안 하는 거 같다', '각층 빨래 세탁은 요양보호사들이 각층에서 하고, 세탁한 세탁물을 5층에 가져다주면 위생원(I)이 건조된 빨래를 가져다주었다'고 진술하는 등 대부분의 세탁업무는 요양보호사들이 하였다는 취지로 진술하였다. 위와 같은 진술내용 등을 종합하여 보면, I 역시 적어도 2023. 11.경까지는 세탁업무를 주로 수행하지 않은 것으로 보이고 이에 2023. 11.까지 I이 세탁업무를 주로 수행하지 않았다고 보아 이 사건 처분의 대상으로 삼은 피고의 판단이 객관적으로 불합리하다거나 부당하다고 보이지는 않는다. ④ 원고는 세탁업무 중 직접 세탁하는 활동은 세탁기에 의해 수행되고, 사람의 노동력이 필요한 부분은 세탁기에 세 탁물을 넣고 동작 버튼을 누르는 행위, 세탁물을 건조기에 옮겨 동작 버튼을 누르는 행위, 건조가 완료된 세탁물을 입소자들에게 전달하는 행위가 전부이며, 이에 소요되는 시간이 얼마 되지 않아 위생원의 직접 관여에 의해 이루어지는 세탁업무의 비중이 클 수 없다는 취지로도 주장한다. 그런데 이 사건 기관은 건물의 1~5층을 사용하였고 그중 2~4층에서 입소자들이 생활하였다. 구 노인복지법 시행규칙 [별표 4]는 노인요양시설의 입소자가 30명~100명일 때 위생원 1명을 배치하도록 하고 있고 이 사건 기관은 이에 따라 위생원 1명을 배치하였으므로 이 사건 기관의 규모 등에 비추어 이 사건 기관에서 발생하는 세탁물이 적지 않았을 것으로 보이는 점, 노인요양시설인 이 사건 기관의 특성상 입소자의 용변 실수 등의 경우에 세탁기에 빨래를 넣기 전 애벌빨래 소요가 있었을 것으로 보이고 세탁물도 수시로 발생하 였을 것으로 보이는 점, 세탁기에 세탁물을 넣고 동작 버튼을 누르는 행위, 세탁물을 건조기에 옮겨 동작 버튼을 누르는 행위, 건조가 완료된 세탁물을 입소자들에게 전달하는 행위는 원고 주장에 의하더라도 사람의 노동력이 필요한 부 분인데 앞서 본 요양보호사들의 진술 내용에 의하면 이 역시 대부분 이 사건 기관의 위생원이 아닌 요양보호사들에 의해 이루어진 것으로 보이는 점 등에 비추어 보면, 세탁과 관련하여 건조된빨래를 각층에 분배하는 업무 정도만을 수행 한 이 사건 기관의 위생원들이 세탁업무를 주로 수행한 것이라고 볼 수 없다. ⑤ 원고는 이 사건 고시 제51조 제2항에 따라 요양보호사들이 일부 세탁업무를 도왔더라도 이 사건 기관 위생원들이 주로 세탁업무를 수행하지 않았다고 볼 수는 없다고도 주장한다. 그러나 이 사건 기관 위생원들이 애초에 세탁업무를 상당한 정도로 수행하였는지조차 의문일 뿐만 아니라, 이 사건 고시 제51조 제2항은 특정 직종의 종사자가 부득이한 사유로 다른 직종의 업무를 일부 도운 경우에도 자신의 고유업무를 수행한 것으로 인정할 수 있다는 규정일 뿐 그 다른 직종 종사자의 근무시간이 충족된 것으로 인정할 수 있다는 규정이 아니므로, 원고의 위 주장도 받아들일 수 없다. 다. 처분사유 ①, ② 중 C 관련 처분사유 부존재 주장에 대한 판단 1) 원고의 주장 요지 C은 이 사건 기관 4층의 요양보호사로서 입소자 케어 등의 업무를 수행하였다. 나아가 C은 요양보호사 팀장으로서 다수의 요양보호사들의 업무를 효과적으로 수행할 수 있게 하기 위하여 요양보호사들의 업무교육, 급박한 일이 생 긴 경우 당시 상황에 맞는 업무 분장 업무 등 요양보호사 업무의 원활한 운영 등을 위한 업무를 수행하였는바 팀장으로서의 업무도 요양보호사 업무의 일환이다. 2024. 10. 1. 장기요양급여 기준 고시 제11조의6에 '요양보호사 등에게 장기요양급여 제공기술 지도, 장기요양급여 제공기록지 등 각종 기록의 확인 및 점검, 종사자 간 갈등 중재 및 고충상담' 업무를 수행하는 선임 요양보호사 제도가 도입되었는데 그 선임 요양보호사의 업무 범위에 비추어 보아도 C이 수행한 업무는 요양보호사로서의 업무에 해당한다. 2) 판단 요양보호사는 요양서비스가 필요한 노인에게 신체활동지원 서비스와 그 외의 일상생활지원 서비스를 제공하는 자이 다(이 사건 고시 [별표 4] '6. 직원의 배치기준' 비고 제5호). 그 업무에는 식사 도움(식사 준비 및 정리 등), 목욕 도움(입욕 시 이동 보조,몸 씻기, 욕실 정리 등)과 같은 신체활동지원 업무, 물품 관리(의복이나 일용품 정리정돈 등)와 같은 시설환경관리 업무, 외출 시 동행(은행이나 관공서 등 방문 시 부축 및 동행, 병원 동행 등)과 같은 그 밖의 업무가 포함 된다. 한편 장기요양급여 기준고시가 2023. 12. 29. 보건복지부고시 제2023-289호로 개정되면서 제11조의6, 제11조의7에서 선임 요양보호사 제도에 관해 규정하고 있는데(개정 규정은 2024. 10. 1.부터 시행), 개정된 제11조의6 제 1항은 '입소자 50명 이상인 노인요양시설은 요양보호사로서 시설급여기관에서 근무한 기간이 60개월(월 120시간 이 상) 이상이고, 공단 주관의 승급교육을 이수한 자를 해당 장기요양기관의 선임 요양보호사로 지정할 수 있다'고 규정하고, 제2항은 '제1항에 따른 선임 요양보호사는 신체활동지원 및 일상생활지원 등을 제공하면서 다음 각호의 업무를 수 행할 수 있다'고 규정하면서 제1호에서 '요양보호사 등에게 장기요양급여 제공기술 지도', 제2호에서 '장기요양급여 제공기록지 등 각종 기록의 확인 및 점검', 제3호에서 '종사자 간 갈등 중재 및 고충 상담'을 각 규정하고 있다. C은 이 사건 현지조사 당시 '2015. 11.부터 요양보호사 팀장이 되면서 팀장으로서의 업무를 하고 있다. ··· 요양보호사 팀장으로서 현재까지 하고 있는 업무는 인수인계받기 → 2~4층 전층 라운딩 → 식사 도움 및 양치 도움(가끔) → 점심 식사 및 휴게시간 → 4층 책상에서 각종 일지 검토 → 프로그램 참여 → 오후 라운딩 → 식사 및 양치 도움(가끔) → 인수인계 및 퇴근 준비이다. ··· 팀장으로 근무하면서 급여제공기록지는 CT(어르신) 케어하면서 작성한 적은 없으며, 신 규 입소자 입소 시 CT 상태에 맞게 어떻게 케어해주어야 하는지 직접 시범을 보여주고 요양보호사들에게 가르쳐주면 서 급여제공기록지를 쓰고 이렇게 쓰면 된다고 알려주었다. ··· 본인 근무시간에 관리업무(요양보호사 근무관리, 각종 급여제공기록지 점검, 요양보호사 고충 상담, 요양보호사 매뉴얼 작성, 어르신 관찰일지 점검, 배설·목욕·체위변경 일지, 근무 인수인계 일지 검토)를 주로 하고 있으며 라운딩하면서 어르신에게 인사하고 창문 닫고 손 잡아드리고 이불 덮어주고 의복 교체, 양말 신겨드리고 물 드리기, 체위변경 해드리고 식사 보조하는 시간이 통상적으로 하루에 1시간 정도 된다'는 내용의 사실확인서를 작성하여 피고 측에 제출하였다(을 제2호증). 전화문답 과정에서 '요양보호사 업무는 총괄팀장이 된 이후 전혀 하지 않았다'고 진술하기도 하였고, '라운딩하면 어르신 이불 덮어드리고 양말 신 겨드리고 손 잡아주고 창문 닫아주고 하는 거랑 식사보조 등 어르신 케어를 통상적으로 하루 1시간씩하고 있다고 하는데 그 1시 간 안에 프로그램 참여 시간도 포함되는 거냐?'는 조사원의 질의에 대해 '그렇다고 봐야한다'고 답변하기도 하였다(을 제44호증). 요양보호사 P은 '팀장님은 어르신들 입소, 퇴소 담당하고, 일지 쓰고 그랬다. 팀장은 청소도안하고 어르신들 직접적으로 케어하는 건 안 했다', 요양보호사 Q은 'C 팀장은 근무시간 동안 어르신 케어는 하지 않냐'는 조사원의 질의에 대해 '그렇죠. 어쩔 때는 너무 야속할 때가 있더라고요. 팀장이면 우리가 바빠서 허둥대면 하다못해 어르신 기 저귀라도 한번 봐주면. 기저귀를 안 갈더라도 기저귀 젖었다고 알려주고 하면 좋잖아요'라고 답변하였고, 'C 팀장이 근무시간에 어떤 업무를 하는 거냐'는 조사원의 질의에 대해 '복지사일을 왜 자기가 하냐'고 답변하기도 하였고, '아침에 각층 조회할 때 어르신이 어디 안좋았다고 하면 어르신 얼굴 한번 보고 그러고 내려간다. 이 사람은 주로 4층에서 일한 다. 책상에 앉아서 꼼짝을 안 한다'라고 진술하기도 하였다. 요양보호사 R은 '팀장이 아주 바쁠 때는 도와준다', 요양보호사 S은 '팀장이 아주 바쁠 때 조금 도와주는데 거의안 한다'고 진술하였고, 그 밖에 요양보호사 T, U, V 등과 같은 이 사건 기관의 다수 요양보호사들도 C이 '거의 도와주지 않았다. 가끔 어르신 케어를 도와줬다'는 취지로 진술하였다. 위와 같은 확인서 및 진술 내용에 따르면 C은 신체활동지원 서비스와 그 외의 일상생활지원 서비스를 주로 하였다기 보다는 일종의 관리업무를 주로 하였다는 것에 불과하다. 이러한 관리업무는 요양보호사 본연의 업무에 해당하지 않으므로 신체활동지원서비스와 그 외의 일상생활지원 서비스를 제공하는 업무가 아니라 위와 같은 관리업무를 주로 수 행한 경우에는 이를 요양보호사로서의 월 기준 근무시간에 산입할 수 없다. 선임 요양보호사 제도는 2024. 10. 1.부터 시행된 것으로서 이 사건 처분의 대상이 된 기간 중에는 도입되어 있지 않았다. 더욱이 그 제도는 선임 요양보호사 수당을 지급해 요양보호사의 처우를 개선하고 장기근속을 유도하기 위한 목적의 제도로서, 직접 서비스 제공 외에도 ① 요양보호사 등에게 장기요양급여 제공기술 지도, ② 장기요양급여 제공기록지 등 각종 기록의 확인 및 점검, ③ 종사자 간 갈등 중재 및 고충 상담 업무를 추가로 수행할 경우 매월 일정 금액의 수당의 지급하는 내용이다. 어디까지나 신체활동지원 및 일상생활지원 서비스를 제공하면서 위와 같은 추가적인 업무를 수행할 수 있을 뿐이므로 그 추가적인 업무가 요양보호사 본연의 업무에 해당한다고 볼 수 없고, 신체활동지원 및 일상생활지원 서비스를 거의 제공하지 않으면서 위와 같은 추가적인 업무만을 수행한 경우까지 요양보호사로서 근무 한 것이라고 보기는 어렵다. 따라서 C은 이 사건 기관에서 요양보호사로서 월 기준 근무시간을 충족하였다고 보기 어렵다. 이와 다른 전제에 있는 원고의 주장은 이유 없다. 라. 환수범위에 관한 개정 고시 적용 관련 주장에 대한 판단 1) 원고의 주장 요지 어느 한 직종에 관한 인력배치기준을 위반하였다고 하여 인력배치기준을 충족한 다른 직종의 인력추가배치 가산금까지도 환수하는 것은 부당하다는 지적에 따라, 장기요양급여 기준고시 제54조 제1항이 2023. 12. 29. 보건복지부고시 제2023-289호로 직종별로 인력추가배치 가산금을 환수하도록 개정되었다. 행정기본법 제14조 제3항 단서에 따라 개정된 위 제54조 제1항이 이 사건에 적용되어야 한다. 그럼에도 피고가 인력배치기준 위반과 무관한 직종의 인력추가배치 가산금까지 환수한 것은 위법하다. 2) 판단 가) 행정기본법 제14조 제3항은 "법령 등을 위반한 행위의 성립과 이에 대한 제재처분은 법령 등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 법령 등을 위반한 행위 당시의 법령 등에 따른다. 다만, 법령 등을 위반한 행위 후 법령 등의 변경 에 의하여 그 행위가 법령 등을 위반한 행위에 해당하지 아니하거나 제재처분 기준이 가벼워진 경우로서 해당 법령 등 에 특별한 규정이 없는 경우에는 변경된 법령 등을 적용한다."라고 규정하고 있다. 그러나 이 사건 처분은 법령 등을 위반한 행위에 대하여 가하여지는 제재처분이 아니라 지급요건을 충족하지 못하였음에도 잘못 지급된 돈을 원래대로 돌려놓기 위해 이루어지는 부당이득반환의 성격을 지닌 처분이므로 이 사건 처분에 행정기본법 제14조 제3항 단서가 적용되지 않는다. 따라서 행정기본법 제14조 제3항 단서가 적용됨을 전제로 한 원고의 위 주장은 받아들일 수 없다 나) 원고는 인력배치기준을 충족한 다른 직종의 인력추가배치 가산금까지 환수하는 것이 부당결부원칙에 위반된다고 도 주장한다. 그러나 인력배치기준을 충족하지 못하면 인력추가배치 가산금 자체의 지급요건이 갖추어지지 않는 것으로서 인력배치기준을 충족한 다른 직종의 인력추가배치 가산금까지 환수하는 것이 부당결부원칙에 위반된다고 보기 어려우므로, 원고의 위 주장은 받아들일 수 없다. 또한 원고는 '당사자는 처분이 행정심판, 행정소송 및 그 밖의 쟁송을 통하여 다툴수 없게 된 경우라도 처분의 근거가 된 사실관계 또는 법률관계가 추후에 당사자에게 유리하게 바뀐 경우에 해당 처분을 한 행정청에 처분을 취소·철회하 거나 변경하여 줄 것을 신청할 수 있다'는 내용의 행정기본법 제37조 제1항 제1호나 범죄 후 법률이 행위자에게 유리하게 변경된 경우 신법을 적용하도록 하는 형법 제1조 제2항을 들어서도 개정조항이 적용되어야 한다고도 주장한다. 그러나 앞서 본 바와 같이 원고에게는 여전히 개정 전 제54조 제1항이 적용되어야 하고 사실관계나 법률관계가 원고에게 유리하게 변경된 것도 아니며 이 사건은 형사사건도 아니므로 원고의 위 주장도 받아들일 수 없다. 마. 재량권 일탈·남용 주장에 대한 판단 1) 원고의 주장 요지 원고가 피고로부터 지급받은 장기요양급여비용을 이미 이 사건 기관에서 필요적으로 지출하여야 하는 인건비 및 운영 비로 전부 지출한 점이나 이 사건 처분 사유의 위법성의 정도 등에 비추어 보면 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하 였다. 2) 판단 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제4호, 제5호는 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우 또는 그 밖에 이 법상의 원인 없이 피고로부터 장기요양급여비용을 지급받은 경우에는 그 장기요양급여비용에 상당하는 금액을 징수한다'고 규정하고 있다. 그 문언상 피고에게는 재량권을 부여되어 있지 않고, 위 규정에 따른 환수처분은 부당하게 지급된 장기요양급여비용 전부를 원상회복시키려는 부당이득반환의 성격을 지닌 처분인 점 등을 고려하면, 이 사건 처분은 피고가 처분 여부나 범위를 임의로 결정할 수 없는 '기속행위'로 봄이 타당하다. 따라서 이와 다른 전제에 있는 원고의 주장은 나아가 살필 필요 없이 이유 없다. 4. 결론 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 나진이(재판장) 조용민 윤서진

1 법령이 개정되었으나 개정 전후의 취지가 동일하거나, 이 사건과 관련된 부분이 개정되지 않은 경우에는 편의상 가 장 최근의것만을 기재한다. 이하 같다.