장기요양급여비용 환수처분 취소

서울행정법원 제 5 부 판결 사건 2024구합91071 장기요양급여비용 환수처분 취소 원고 A 소송대리인 법무법인 반우 담당변호사 장덕규 피고 국민건강보험공단 변론종결 2025. 11. 13. 판결선고 2026. 1. 15.

1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2024. 12. 2. 원고에게 한 258,511,880원의 장기요양급여비용 환수처분을 취소한다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 충남 당진시에서 노인장기요양보험법상 주간보호 서비스를 제공하는 B재가노인복지센 터(이하 '이 사건 기관'이라 한다)를 운영하는 사람이다. 나. 당진시장은 피고의 행정응원을 받아 2024. 10. 15.부터 같은 달 18.까지 원고에 대하여 노인 장기요양보험법 제61조에 따른 현지조사(조사대상기간: 2019. 8.부터 2021. 11.까지 28개월 및 2024. 1.부터 2024. 8.까지 8개월 총 36개월, 이하 '당초 조사대상기간'이라 한다)를 실시하였다. 다. 피고는 위 현지조사에서 이 사건 기관의 인력배치기준 위반 등이 확인되었음을 이유로 2024. 12. 2. 원고에 대하여 장기요양급여비용 258,511,880원을 환수하는 처분(이하 '이 사건 처분'이 라 한다)을 하였는데, 이 사건 처분의 환수대상이 된 기간은 2019. 10.부터 2023. 10.까지 총 49개월이다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 6호증, 을 제8, 9호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 관계법령 별지 관계법령 기재와 같다. 3. 이 사건 처분의 위법 여부 가. 행정조사 절차의 위법 여부 1) 원고 주장의 요지 피고는 당진시장에 대한 행정응원을 하고 있음을 기화로 당초 현지조사 대상에 해당하지 않던 2021. 12.부터 2023. 10.까지 기간(이하 '추가 조사대상기간'이라 한다)에 대하여도 권한 없이 조사를 진행하여 자료를 수집하였고, 원고에게 위와 같은 조사의 근거법령, 조사 대상범위 등에 대하여 전혀 문서로 교부하여 통지하지 않았으며, 원고가 이에 자발적으로 협조한 사실도 없다. 따라서 이 사건 처분은 행정조사기본법에 반하는 위법한 조사를 통해 취득한 자료를 토대로 한 처분으로서 위법하다.<각주1> 2) 관련 법령 및 법리 가) 노인장기요양보험법 제60조는 피고는 장기요양급여 제공내용 확인, 장기요양급여의 관리 · 평 가 및 장기요양보험료 산정 등 장기요양사업 수행에 필요하다고 인정할 때 장기요양기관 등에게 자료의 제출을 요구할 수 있고(제1항), 이에 따라 자료의 제출을 요구받은 자는 성실히 이에 응하여야 한다(제2항)고 정하고 있다. 같은법 제61조에서는 보건복지부장관 또는 특별자치시장 · 특별자치도 지사 · 시장 · 군수 · 구청장은 장기요양기관에게 장기요양급여의 제공 명세, 재무·회계에 관한 사항 등 장기요양급여에 관련된 자료의 제출을 명하거나 소속 공무원으로 하여금 관계인에게 질문을 하 게 하거나 관계 서류를 검사하게 할 수 있고(제2항), 이러한 자료제출 명령이나 질문 또는 검사 업무를 효율적으로 수행하기 위하여 필요한 경우에는 피고에 행정응원을 요청할 수 있으며(제3항), 제2항의 경우 소속 공무원은 그 권한을 표시하는 증표 및 조사기간, 조사범위, 조사담당자, 관계 법령 등 보건복지부령으로 정하는 사항이 기재된 서류를 지니고 이를 관계인에게 내보여야 하고(제4항), 질문 또는 검사의 절차 · 방법 등에 관하여는 이 법에서 정하는 사항을 제외하고는 「행정조사기본법」에서 정하는 바에 따른다(제5항)고 정하고 있다. 한편, 행정조사기본법 제5조는 행정기관은 법령 등에서 행정조사를 규정하고 있는 경우에 한하여 행정조사를 실시할 수 있고, 다만 조사대상자의 자발적인 협조를 얻어 실시하는 행정조사의 경우에는 그러하지 아니하다고 정하고 있고, 같은 법 제10조 제2항은 행정기관의 장은 조사대상자에게 장 부 · 서류나 그 밖의 자료를 제출하도록 요구하는 때에는 제출기간, 제출요청사유, 제출서류, 제출서류의 반환 여부, 제출거부에 대한 제재(근거법령 및 조항 포함), 그 밖에 당해 행정조사와 관련하여 필요한 사항이 기재된 자료제출요구서를 발송하여야 한다고 정하고 있으며, 같은 법 제11조 제1항은 조사원이 가택 · 사무실 또는 사업장 등에 출입하여 현장조사를 실시하는 경우에는 행정기관의 장은 조사목적, 조사기간과 장소, 조사원의 성명과 직위, 조사범위와 내용, 제출자료 등 사항이 기재된 현장출입조사서 또는 법령 등에서 현장조사시 제시하도록 규정하고 있는 문서를 조사대상자에게 발송하여야 한다고 정하고 있고, 같은 법 제16조 제1항은 행정조사를 실시하고자 하는 행정기관의 장은 제10조에 따른 보고요구서 · 자료제출요구서 및 제11조에 따른 현장출입조사서 등을 조 사개시 7일전까지 조사대상자에게 서면으로 통지하여야 하고, 다만 행정조사를 실시하기 전에 관련 사항을 미리 통지하는 때에는 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우 등에는 행정조사의 개시와 동시에 출석요구서 등을 조사대상자에게 제시하거나 행정조사의 목적 등 을 조사대상자에게 구두로 통지할 수 있다고 정하고 있다. 또한 같은 법 제23조 제1항은 조사원은 제9조부터 제11조까지에 따라 사전에 발송된 사항에 한하여 조사대상자를 조사하되, 사전통지 한 사항과 관련된 추가적인 행정조사가 필요할 경우에는 조사대상자에게 추가조사의 필요성과 조사내용 등에 관한 사항을 서면이나 구두로 통보한 후 추가조사를 실시할 수 있다고 정하고 있다. 나) 보건복지부가 발간한 「장기요양기관 현지조사 및 행정처분 지침」 (갑 제5호증, 이하 '현지조사 지침'이라 한다)에 의하면, 수시조사의 경우 조사대상기간은 부당개연성이 있는 기간과 조사시 점을 기준으로 최근 지급된 3개월의 장기요양급여제공분을 포함하여 36개월 범위 내에서 대상 기간을 선정하되, 조사 중 위반사항이 추가로 확인되는 등 필요한 경우, 대상기간을 확대할 수 있고 (22쪽), 조사팀장은 당해 조사를 지원하는 과정에서 조사 대상기간, 조사인력 및 조사(출장)기간의 변경사항이 발생하는 경우 조사종료일 전까지 구체적인 사유를 기재하여 '현지조사 주요 변경사항 신청서'를 작성하여 현지조사 주관기관에 보고하여야 하고(조사 대상기간, 조사기간, 조사인력 변경은 현지조사 주관기관의 사전 승인 필요), 소속 공무원의 현장상황 확인 등을 거쳐 조사대상기간 등 주요사항에 변경이 있는 경우, 행정기관은 '현지조사 주요변경사항 통지서'를 발행하며, 조사를 수행하는 담당공무원이 조사현장에서 주요변경사항을 조사 대상자에게 설명하고 서명을 받아야 한 다고 정하고 있다(27~28쪽). 3) 구체적인 판단 원고가 주장하는 행정조사의 위법의 쟁점은 결국 ① 피고가 노인장기요양보험법에 따른 행정조사를 할 권한이 있는지 여부, ② 피고가 추가로 행정조사를 하면서 원고에게 조사의 권한 및 근거법령, 조사대상 범위 등을 문서로 교부하여 통지하지 않은 것이 위법한지 여부, ③ 추가조사로 36개월의 기간을 넘어 조사하고 환수처분을 한 것이 위법한지 여부이다. 살피건대, 앞서 든 증거, 갑 제3, 4, 5호증, 을 제1, 10, 11, 13호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 원고가 주장하는 사정만으로 행정조사와 관련하여 이 사건 처분을 취소할 정도의 절차적 위법이 있었다고 보기 어렵다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 가) 조사권한 관련 노인장기요양보험법 제60조에서는 피고가 장기요양기관 등에 대하여 직접 자료의 제출 등을 요구할 권한이 있고, 자료를 요구받은 자는 이에 성실히 응하여야 한다는 점을 명시적으로 정하고 있 다. 따라서 피고가 같은 법 제61조에 따라 당진시장의 원고에 대한 현지조사에 행정응원을 하면서, 위 법 제60조에 기하여 추가 조사기간에 대한 자료 제출을 요구하고 이를 제출받은 것이 법률상 근거가 없다거나 권한 없는 행정조사로서 위법하다고 볼 수 없다. 나) 추가조사에 관한 사전통지 관련 (1) 노인장기요양보험법 및 행정조사기본법에 의하면, 현장조사 시 사전통지한 사항과 관련된 추가적인 행정조사가 필요한 경우 조사대상자에게 추가조사의 필요성과 조사내용 등에 관한 사항을 서면이나 구두로 통보한 후 추가조사를 실시할 수 있고(노인장기요양보험법 제61조 제5항, 행정조사기본법 제23조 제1항), 현지조사 지침에 의하면 조사 대상기간 등의 변경이 있는 경우 '현지조사 주요 변경사항 신청서'등을 작성하여 보고하여야 하고, 조사대상자에게 이를 설명하고 서명을 받아야 한다. (2) 당진시장이 원고에 대한 현지조사를 개시하면서 교부한 '현장조사서'에는 조사대상기간을 '2019. 8. ~ 2021. 11., 2024. 1. ~ 2024. 8. 총 36개월', '거짓 · 부당청구가 확인되는 경우 36 개월 범위 내에서 연장'이라고만 기재되어 있고, '장기요양급여 관계서류 제출요구서'에도 제출하여야 할 대상기간에 대하여 '2019. 8 ~ 2021. 11(28개월)', '2024. 1. ~ 2024. 8.(8개월)'로 기재되어 있으며, 현지조사 주요 변경사항 신청서등을 작성하여 보고하였다고 볼 만한 자료가 없기는 하나, ① 위 자료제출요구서의 '제출하여야 할 대상기간'란 하단에는 '※ 필요시 대상기간은 연장될 수 있음'이라고 기재되어 있고 원고는 위 서류를 수령하였음을 확인하는 자필 서명과 날인을 한 점, ② 원고는 현지조사 과정에서 당진시장에게 제출하는 사실확인서(갑 제3호증)와 국민건강보험공단 (피고) 이사장에게 제출하는 사실확인서(갑 제4호증)에 각 서명, 날인하여 제출하였는데, 당진시장에게 제출하는 사실확인서에는 '상기기관은 2019. 8.~ 2021. 11.(총28개월), 2024. 1. ~ 2024. 8.(총 8개월) 기간 동안 수급자에게 장기요양급여를 제공하고 비용을 청구함에 있어 다음과 같은 사실이 있음을 확인한다'고 기재되어 있고, 피고에게 제출하는 사실확인서에는 '상기기관은 2021. 12. ~ 2023. 10.(총 23개월) 기간 동안 수급자에게 장기요양급여를 제공하고 비용을 청구함에 있어 다음과 같은 사실이 있음을 확인한다'고 기재되어 있는 점, ③ 현지조사 지침은 행정청 내부 사무처리준칙에 불과하므로 이를 위반하였다고 하여 이 사건 처분이 위법하게 되는 것은 아닌 점 등에 비추어 볼 때, 현지조사 과정에서 원고에게 당초 통보한 조사대상기간을 초과하여 피고에 의하여 추가 조사대상기간에 대하여도 조사가 이루어진다는 점에 대하여 서면 또는 구두로 통지가 되었다고 봄이 타당하다(원고는 피고에게 제출한 사실확인서도 당진 시장이 현지조사 과정에서 당 연히 받아가는 확인서로 알고 서명을 한 것일 뿐이라고 주장하나, 위 각 사실확인서에 조사 대상기간과 조사주체가 각 다르게 명시되어 있음에도 원고가 부주의하여 이를 인식하지 못하였다고 하여, 이로 인하여 현지조사가 위법하고, 나아가 이 사건 처분이 위법하다고 볼 수는 없다). (3) 한편, 원고는 피고가 추가조사에 앞서 '피고는 노인장기요양보험법 제60조에 기하여 추가 조사대상기간에 대하여 자료제출을 요구하는 것이고, 이를 거부하는 경우500만 원 이하의 과태료에 처할 수 있다'는 사실을 통지하였다면 원고는 과태료를 감수하고 자료제출 요구에 응하지 않았을 것인데, 피고가 위와 같은 점을 통지하지 않은 절차적 위법으로 원고의 방어권이 중대하게 침해되었다는 취지로 주장한다. 그러나 ① 노인장기요양보험법에서는 피고의 자료제출 요구를 받으면 원고는 이에 성실히 응하여야 하고(제60조 제1, 2항), 이를 거부하는 경우 과태료에 처할 수 있다(제69조 제1항 제7호)는 점 이 명시되어 있는바, 피고의 자료제출 요구를 거부하는 것은 위법함이 명백한 점, ② 행정조사 절차 에 영장주의, 진술거부권 고지 의무 등이 적용된다고 볼 수 없으므로 피고가 원고에게 자료제출 거 부에 대한 불이익 등을 고지하지 않았다고 하여 그 조사가 곧바로 위법하고 나아가 이를 토대로 한 처분이 위법하다고 볼 수는 없는 점, ③ 원고는 현지조사 과정에서 당진시장 및 피고에게 각 제출하는 조사 대상기간을 달리하는 사실확인서에 서명, 날인하였으므로, 조사 과정에서 피고에 의하여 추가 조사대상기간에 대한 조사가 이루어졌음을 인식하였을 것으로 봄이 타당한 점, ④ 원고가 피고의 자료제출 요구를 거부하더라도 추가 조사대상기간에 대하여 추후 당진시장이 주관하는 현지조사를 받아 처분을 받을 수 있는 점 등에 비추어 볼 때, 원고 주장과 같이 피고가 추가조사의 시행 및 그 법적 근거, 조사거부의 불이익 등에 대하여 사전에 통지하지 않았다고 하더라도 그로 인하여 원고의 방어권이 중대하게 침해되어 이 사건 처분에 취소에 이를 정도의 하자가 있다고 보기는 어렵다. 다) 36개월을 초과하는 기간에 대한 환수 관련 현지조사 지침에서 현지조사 대상기간을 36개월 범위로 정하고 있으나, 이 사건 처분은 36개월을 초과하는 기간을 환수대상으로 하고 있기는 하다. 그러나 ① 노인장기요양보험법과 행정조사기본법은 현지조사의 조사대상기간에 관하여 어떠한 제 한을 두고 있지 않고 있고, 현지조사 지침은 행정청 내부 사무처리준칙에 불과하므로, 이를 위반하였다고 하여 이 사건 처분이 위법하게 되는 것은 아닌 점, ② 현지조사 개시시 원고에게 교부한 장기요양기관 현지조사안내문(을 제9호증)에는 '그 밖에 조사대상기간이 아니라도 부당이득이 확인되는 경우 노인장기요양보험법제43조(부당이득의 징수)에 따라 부당이득금으로 환수된다'고 기재되어 있고, 원고는 위 안내문을 교부받았다고 서명, 날인한 점, ③ 부당하게 지출된 급여비용을 원 상회복하여 재정 건전성을 회복함과 동시에 이러한 제재를 통하여 향후 부당한 요양급여비용 지급 청구를 방지하는 일반예방 효과라는 공익을 달성하기 위해 최종 지급된 장기요양급여비용 제공월 기준 3년을 넘는 기간에 대한 현지조사의 필요성이 있을 뿐 아니라, 노인 장기요양보험법 제43조 제1항 제4호에서 정한 부당이득금 징수권의 소멸시효기간은 민법 제162조 제1항에 따라 10년이 라고 할 것인데, 아직 소멸시효기간이 경과하지 않은 부당이득금 징수를 위한 현장조사는 권리실현을 위한 전제로서 원칙적으로 허용된다고 할 것이고, 만일 달리 해석하는 경우에는 위 현지 조사지 침에 따라 소멸시효 기간이 사실상 단축되는 부당한 결과가 되는 점, ④ 이 사건에 관하여 보더라 도, 당초 조사대상기간에 관한 환수사유와 추가 조사대상기간에 관한 환수사유는 원고가 위 기간을 통틀어 동일한 업체[(주)C, ㈜D]로부터 급식을 제공받으면서 밥을 제외한 국과 반찬만을 제공받고, 밥과 추가반찬은 이 사건 기관 내에서 소속 요양보호사들이 자체조리하였다는 것으로 동일하 고, 원고는 현지조사 시 위와 같은 사실을 인정하였던 점(을 제1호증) 등에 비추어 볼 때, 당초 조사대상기간인 36개월을 초과하여 조사 및 환수처분이 이루어졌다고 하더라도, 이를 위법하다고 볼 수 없다. 나. 처분사유 인정 여부 1) 원고 주장의 요지 이 사건 기관이 급식을 전량위탁하지 않고 장기요양기관 내부에서 밥과 추가반찬을 조리하여 제공하였다는 이유로 장기요양기관의 인력배치기준을 위반하였다고 볼 수는 없다. 2) 관련 규정의 내용 노인장기요양보험법에 의하면, 장기요양기관으로 지정받으려는 자는 보건복지부령으로 정하는 장기요양에 필요한 시설 및 인력을 갖추어야 하고(제31조 제1항), 그 위임에 따른 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조 제2항 제1호에 의하면 재가급여를 제공하려는 장기요양기관의 경우 노인복지법 시행규칙 [별표 9]에 따른 시설 및 인력을 갖추어야 하는데, 노인복지법 시행규칙 제29조 제1항, [별표 9] 제4호 (가)목은 '주 · 야간보호 서비스를 제공하는 시설은 조리원을 1명 두어야 한다'고 규정하면서, 같은 목의 비고 중 제7호 (가)목에서 '위와 같은 인력기준에도 불구하고 영양사 및 조리원이 소속되어 있는 업체에 급식을 위탁하는 경우에는 조리원을 두지 않을 수 있다'고 규정하고 있다(이하 '이 사건 규정'이라 한다). 한편 노인장기요양보험법 제39조 제1항과 제3항, 같은 법 시행규칙 제32조의 위임에 따른 구 「장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시」(2022. 12.28. 보건복지부 고시 제 2022-301호, 이하 '이 사건 고시'라 한다)는 위와 같은 인력배치기준을 위반하여 운영된 장기요양기관에 대하여는 급여비용을 감액하고 인력추가배치 등 가산을 적용하지 않도록 규정하고 있다(제48조, 제54조 제1항 및 제3항, 제66조 제1항). 3) 구체적인 판단 이 사건 기관이 처분대상기간 동안 위탁급식업체로부터 밥을 제외한 국과 반찬만 제공받고, 밥 및 추가반찬은 이 사건 기관 소속 요양보호사들이 자체 조리하여 제공하였다는 사실에 대하여는 당사 자간 다툼이 없다. 이 사건 기관의 위와 같은 급식 부분위탁 방식은 전량위탁과 달리 노인복지법 시행규칙 [별표 9] 제 4호 가목의 비고 7. (가)에 규정된 '급식을 위탁하는 경우'에 해당하지 않는다고 해석함이 타당하 다. 따라서 원고가 급식을 부분위탁하면서 이 사건 기관에 조리원을 두지 않는 것은 인력배치기준 위반에 해당한다. 그 구체적인 이유는 다음과 같다. ① 노인장기요양보험법령 등 관계 법령이 장기요양기관의 시설 및 인력기준을 정하고 있는 취지는 장기요양기관이 급여서비스를 제공할 때에 업무분야에 필요한 전문종사자를 배치함으로써 수급자에게 적정하고 적합한 양질의 서비스가 제공되도록 하기 위한 것으로, 주 · 야간보호 서비스를 제공하는 장기요양기관에 조리원 1명을 필수적으로 두도록 하는 것은 장기요양기관으로 하여금 조리업무를 전담하는 전문 인력을 갖추도록 함으로써 이용 수급자에게 매 끼니마다 균형 잡힌 식단과 양질의 식사가 제공될 수 있도록 함에 그 의의가 있고, 예외적으로 영양사 및 조리원이 소속되어 있는 업체에 급식을 위탁하는 경우 조리원 배치의무가 면제될 수 있다고 하더라도 이는 해당 요양기관에 조리원을 상시 배치하여 매 끼니마다 적정한 식사가 제공되는 것과 동등한 수준으로 위탁급식업체로부터 급식을 제공받는 경우로 엄격하게 해석되어야 한다. ② '급식'이라는 용어의 의미상 국, 반찬 등과 마찬가지로 밥 역시 해당 범주에 포함된다는 것이 명 백하므로, 밥을 제외한 나머지 급식만을 외부 업체에 위탁하는 것은 '급식 전량위탁'이 아니라 '급식 부분위탁'에 해당한다고 볼 수밖에 없다. 만일 관계 법령이 조리원을 배치하지 않아도 되는 예외 사유로 허용하는 '급식 위탁'의 경우에 원고 주장과 같은 '급식 부분위탁'도 포함된다고 해석한다 면, 각 요양기관별 규모, 시설, 입소자 수 등이 모두 다르기 때문에 어느 수준까지 부분위탁을 허용 할 것인지 그 범위를 일률적으로 정하기 곤란한 문제가 초래되고, 심지어는 요양기관 운영자가 인 건비 등을 절감하고 인력배치기준 및 인력추가배치 가산기준에 따른 요양급여비용을 지급받기 위해 대부분의 음식을 요양기관에서 제공하면서도 극히 일부만을 위탁 급식업체에 맡겨놓고도 조리원을 배치하지 않는 부작용이 발생할 가능성도 배제할 수 없다. ③ 이 사건 고시에서 인력배치기준 및 인력추가배치가산기준의 준수에 따라 급여비용의 가산 또는 감액산정을 정하고 있는 취지는 업무분야에 필요한 전문 종사자들로 하여금 본연의 업무에 집중하 도록 하여 인력배치기준 제도의 취지를 구체적으로 실현하고, 요양보호사 등 돌봄 인력에게 수급자 에 대한 직접적인 돌봄과 요양 업무만을 전담하게 하여 업무능력의 고취 및 장기요양서비스 품질 제 고라는 목적을 달성하기 위한 것이다. 그런데 조리업무를 본연의 업무로 하지 않는 이 사건 기관의 요양보호사 등으로 하여금 밥을 지어 제공하도록 한 경우, 요양보호사 본연의 업무를 하여야 하는 시간에 밥을 취사하는 업무를 수행하는 만큼 수급자들에 대한 돌봄 공백 등이 초래될 수 있다. 밥을 취사하는 업무를 수행하는 데에 그리 긴 시간이 소요되지 않는다고 하더라도, 그 취사행위가 조리업무에 포함되지 않는다고 해석할 수도 없다. ④ 아울러 조리업무를 전담하는 인력인 조리원이 아닌 다른 직종 종사자들이 자신의 본연의 업무를 담당하며 부수적으로 요양기관 내에서 밥과 추가반찬을 지을 경우, 외부 업체로부터 국 및 반찬 등을 제공받는다고 하더라도 위생 및 영양상태, 급식의 양과 질 등 측면에서 밥을 포함한 전체적인 식사가 조리원을 상시 배치한 것과 동등한 수준으로 수급자들에게 제공되었다고 볼 수 없다. 특히 수급자들과의 접촉이 잦은 직역의 종사자들이 돌아가며 밥을 하는 것과 조리업무를 전담하는 인력인 조리원이 밥을 하는 것 내지 위탁 업체가 밥까지 제공하는 경우의 위생이 동일하다고 보기 어렵다. ⑤ 이 사건 기관에서 근무한 요양보호사들의 진술에 의하더라도 '계약서와 달리 요양보호사가 주 방에 들어가서 밥을 하여야 해서 업무에 부담이 있었다. 요양보호사들이 주방업무를 하고 싶어하지 않았다', '하루 중 2시간 반~ 3시간 정도 주방일을 요양보호사들이 돌아가면서 하여야 해서 업무에 어려움이 있었다', '요양보호사가 어르신을돌보는 시간에 주방일을 함으로써 어르신 돌봄 시간이 줄 어들었다'는 것으로, 급식을 전량 위탁하지 않고 이 사건 기관 내에서 일부 조리를 함으로써 요양보호사들의 업무에 실질적으로 부담을 주고 돌봄에 공백을 초래하였던 것으로 보인다. 다. 근거법령 적용의 위법 여부 1) 원고 주장의 요지 이 사건 고시는 그 위법성에 대한 반성적 고려로 2024. 1. 1. 개정되었고, 대법원 판례에 의할 때 처분시법 주의에 따라 이 사건 처분을 함에 있어 위 개정된 고시를 적용하여야 하므로, 개정된 고시를 적용하지 않은 이 사건 처분에 근거법령 적용의 위법이 있다. 2) 관계 법령 및 법리 가) 이 사건 고시 제54조 제1항은 "제55조의 인력추가배치 가산 및 제57조의 방문요양 사회복지사 등 배치 가산을 받고자 하는 장기요양기관은 제48조의 인력배치기준을 충족하여야 한다"라고 규 정하였는데, 2023. 12. 29. 자로 개정된 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(보건복지부고시 제2023-289호, 이하 '개정고시'라고 한다) 제54조 제1항에 "다만, 제55조의 인력추가배치 가산을 받고자 하는 장기요양기관이 일부 직종의 인력배치기준을 충족하지 못한 경우 인력배치기준을 충족한 다른 직종의 인력추가배치 가산은 인정한다"라는 단서규정(이하 '이 사건 단서규정'이라 한다)이 추가되었다. 한편, 개정고시 부칙 제1조(시행일)는 "이 고시는 2024 년 1월 1일부터 시행한다. 다만, 제11조의6과 제11조의7의 개정 규정은 2024년 10월 1일부터 시 행하고, 제69조의2 제2항의 개정 규정은 2025년 1월 1일부터 시행한다."고 규정하였다. 나) 법령은 일반적으로 장래 발생하는 법률관계를 규율하고자 제정되는 것이고 법령의 소급적용은 법치주의의 원리에 반하고 개인의 권리 · 자유에 부당한 침해를 가하며 법률생활의 안정을 위협하는 것이어서 이를 인정하지 않는 것이 원칙이다. 다만 법령을 소급적용하더라도 일반 국민의 이해 에 직접 관계가 없는 경우, 오히려 그 이익을 증진하는 경우, 불이익이나 고통을 제거하는 경우 등 의 특별한 사정이 있는 경우에 한하여 예외적으로 법령의 소급적용이 허용될 여지가 있을 따름이다 (대법원 2005. 5. 13. 선고 2004다8630 판결, 대법원 2013. 7. 25. 선고 2010두23804 판결 등 참조). 법령이 단순한 정책변경에 따라 개정된 것이 아니라 개정 전의 구 법령에 위헌적요소가 있어서 이 를 해소하려는 반성적 고려에서 개정된 것이고 그 개정을 통하여 개정 전의 구 법령보다 행정상대방 - 1 0 - 의 법적 지위를 유리하게 하는 데 그 입법 취지가 있다면, 예외적으로 위헌성이 제거된 개정 법령을 소급적용하는 것이 타당한 경우가 있다(대법원 2007. 2. 22. 선고 2004두12957 판결 참조). 이 러한 예외적 사례들에서 입법자가 개정 법령을 소급적용하도록 특별한 규정을 두지 않았는데도 법 원이 개정 법령을 소급적용하는 것은 '합헌적 법령해석'이거나 '입법자의 추단적 의사'를 존중하는 것인 경우에 한하여 허용될 수 있는 것으로서, 개정 전의 구 법령이 위헌적이라는 규범적 가치판 단이 전제되어 있어야 한다(대법원 2021. 3. 11. 선고 2020두49850 판결 참조).3) 구체적인 판단 가) 앞서 본 법리에 비추어 보건대, 장기요양급여의 제공 및 급여비용 청구가 적법한지 여부도 이를 소급적용하도록 한 경과규정이 없는 이상 장기요양급여 제공행위 당시에 적용되는 산정기준에 관한 법령 등을 기준으로 판단하여야 하고, 개정고시 시행일 이전에 인력추가배치 가산금을 산정하는 경우 이 사건 단서규정을 소급적용하는 것은 입법자의 의사에 반한다. 나) 또한 ① 이 사건 고시 제54조 제1항이 인력배치기준을 준수한 장기요양기관에 대하여 인력추가배치 가산금을 지급하도록 규정한 것은 장기요양급여의 공익적 성격을 감안하여 장기요양기관의 운 영자로 하여금 장기요양급여를 실시하는 인력을 충분히 확보하도록 유도함으로써 제공되는 장기요양급여의 질적 수준 저하 방지 및 개선을 도모하기 위한 것이고, 이 사건 고시 제54조 제3항이 제48조의 인력배치기준을 위반하여 제66조에 따라 일부 직종에 대해 급여비용 감액이 적용되는 경우 해당 월에 제55조의 인력추가배치 가산이 적용되지 않는다고 정한 것은 장기요양기관의 운영 현실상 일부직종 종사자의 결원이 발생할 경우 다른 종사자들이 이를 대신 수행하는 것이 대부분이 므로, 해당 종사자 본연의 업무 수행에 지장이 초래될 위험이 커 특정 직종과 그 외 나머지 직종의 인력배치 여부는 상호 관련성이 있다는 점을 고려한 것으로서, 이 사건 고시가 비례원칙에 반하는 등으로 위헌 · 위법하다고 보이지 않는 점,<각주2> ② 인력추가배치 가산은 특별한 보상의 성격을 가지고 있는 것으로, 장기요양기관 운영자가 지켜야 할 기본적 사항을 위반한 데 대하여 가산금을 지급하지 않는다고 하여 자기책임원칙에 반하는 가혹한 제재라고 볼 수 없는 점, ③ 개정고시 제54조 제3항 본문에서도 '3개 직종 이상이 인력배치기준을 위반한 경우에는 전 직종에 대하여 인력추가배치 가산을 적용하지 아니한다'고 규 정하여 여전히 특정 직종과 그 외 나머지 직종의 인력배치 여부 사이의 상호 관련성을 상당 정도 유 - 1 1 - 지하고 있는바, 이는 이 사건 단서조항의 신설이 정책적 결정이지 반성적 고려가 아니라는 점을 뒷 받침하는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 처분에 개정고시가 예외적으로 소급 적용되어야 한다고 볼 수도 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. 라. 재량권 일탈 · 남용 여부 1) 원고 주장의 요지 관련 법령이 개정되었음에도 조리원 인력배치기준 미충족을 이유로 타 직종 인력 추가배치 가산금 까지 전액환수하였다는 점 등을 고려할 때 이 사건 처분은 재량권 일탈 · 남용에 해당한다. 2) 구체적인 판단 원고는 이 사건 처분이 재량행위에 해당함을 전제로 주장하나, 한정된 재원으로 노인 등에게 효율 적이고도 적정한 장기요양급여를 제공함으로써 노후의 건강 증진과 생활 안정을 도모함을 목적으로 하는 노인장기요양보험법의 입법취지, 노인장기요양보험법 제43조 제1항은 '그 장기요양급여 또는 장기요양급여비용 또는 의사소견서 등 발급비용에 상당하는 금액을 징수한다'고 정하고 있어 그 문언상 피고에게 재량권이 부여되어 있지 않은 점, 위 조항에 따른 징수는 원래대로라면 지급받을 수 없는 장기요양급여비용을 부정한 방법으로 받아간 사람에게 제재를 가하기 위한 목적으로 이 루어지는 처분이 아니라<각주3> 잘못 지급된 돈을 원래 있어야 할 자리에 돌려놓기 위한 목적으로 이루어지는 부당이득반환의 성격을 지닌 처분인 점 등을 종합하면, 노인장기요양보험법 제43조 제 1항에 근거한 징수처분은 재량행위가 아니라 '기속행위'로 봄이 타당하다. 따라서 이와 전제를 달리하여 이 사건 처분이 재량권을 일탈 · 남용한 잘못이 있다는 원고의 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 받아들이지 않는다. 4. 결론 그렇다면, 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 이정원(재판장) 조은엽 이지은

- 1 2 - - 1 3 - - 1 4 - - 1 5 - 각주1: 원고는 '이 사건 처분 중 당초 조사대상기간에 해당하지 않았던 2021. 12.부터 2023. 10.까지 23개월 기간에 대한 부분은 현지조사명령서 등에 의한 통지가 이루어지지 않은 위법한 조사에 기인한 것이므로, 적어도 위 기간 동안의 환수금액125,185,030원 부분은 취소되어야 한다'고 주장한다. 각주2: 위와 같은 이유에서 추가인력배치 가산금 지급과 관련하여 이 사건 고시가 위헌적으로 볼 수 없다는 점에 대하여는 이미 여러 판결에서 판단된 바 있다(서울고등법원 2023누71317 판결 등). - 1 6 - 각주3: 제재조치는 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호 등에서 따로 정하고 있다. - 1 7 -