장기요양급여비용환수결정처분무효확인의소

서울행정법원 2026. 1. 23. 선고 2024구합89344 판결 [장기요양급여비용환수결정처분무효확인의소] 서울행정법원 제 6 부 판결 사건 2024구합89344 장기요양급여비용 환수결정처분 무효 확인의 소 원고 A 소송대리인 변호사 김준래, 류태희, 박동준 피고 국민건강보험공단 변론종결 2025. 11. 28. 판결선고 2026. 1. 23.

1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2023. 5. 19. 원고에게 한 46,789,190원의 장기요양급여비용 환수처분은 무효임을 확인한다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 2020. 10. 15. 서울 금천구 B, 11층에서 시설급여를 제공하는 장기요양기관인 'C요양원'(이하 '이 사건 기관'이라 한다)을 설치한 후 이를 운영하고 있다. 나. 이 사건 기관에 대하여 2023. 3. 13.부터 2023. 3. 16.까지 조사대상기간을2022. 1.부터 2023. 1.까지(13개월)로 하여 현지조사(이하 '이 사건 현지조사'라 한다)가 실시되었고, 피고는 그 결과를 토대로 이 사건 기관이 '인력배치기준 및 인력추가배치가산기준'을 위반하였다는 이유에서 노인장기요양보험법 제43조에 근거하여, 2023. 5. 19. 원고에게 2022. 3.부터 2023. 1.까지 이 사건 기관에 과다하게 지급된 46,789,190원의 장기요양급여비용을 환수하는 처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 을 제4, 8호증(가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 관계 법령 별지 기재와 같다. 3. 이 사건 처분의 위법 여부 가. 관련 법리 행정처분이 당연무효라고 하기 위하여는 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자의 중대 · 명백 여부를 판별함에 있어서는 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰하여야 한다(대법원 2004. 11. 26. 선고 2003두2403 판결 등 참조). 그리고 행정처분의 대상이 되지 아니하는 어떤 법률관 계나 사실관계에 대하여 이를 처분의 대상이 되는 것으로 오인할 만한 객관적인 사정이 있는 경우로서 그것이 처분대 상이 되는지의 여부가 그 사실관계를 정확히 조사하여야 비로소 밝혀질 수 있는 때에는 비록 이를 오인한 하자가 중대 하다고 할지라도 외관상 명백하다고 할 수 없다(대법원 2004. 10. 15. 선고 2002다68485 판결 등 참조). 행정처분의 당연무효를 주장하여 그 무효확인을 구하는 행정소송에 있어서는 원고에게 그 행정처분이 무효인 사유를 주장, 입 증할 책임이 있다(대법원 1992. 3. 10. 선고 91누6030 전원합의체 판결 등 참조). 나. 절차적 위법 여부 1) 현지조사 전 사전통지 관련 위법 여부 가) 원고 주장의 요지 피고는 이 사건 현지조사 개시 7일 전까지 현지조사에 관한 사전통지를 하지 않아 행정조사기본법 제17조 제1항을 위 반하였다. 나) 판단 (1) 행정조사기본법 제17조 제1항 본문은 '행정조사를 실시하고자 하는 행정기관의 장은 제9조에 따른 출석요구서, 제10조에 따른 보고요구서 · 자료제출요구서 및 제11조에 따른 현장출입조사서를 조사개시 7일 전까지 조사대상자에게 서면으로 통지하여야 한다'고 규정하고, 같은 항 단서는 '다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 행정조사의 개시와 동시에 출석요구서 등을 조사대상자에게 제시하거나 행정조사의 목적 등을 조사대상자에게 구두로 통지 할 수 있다'고 하여 사전통지의 예외를 규정하면서 제1호에서 그 사유 중 하나로 '행정조사를 실시하기 전에 관련 사항을 미리 통지하는 때에는 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우'를 정하고 있다. (2) 피고가 이 사건 현지조사 7일 전까지 원고에게 서면에 의한 통지를 하지 않은 사실은 당사자 사이에 다툼이 없다. 그런데 앞서 본 증거들과 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 이 사건 현지조사는 인력배치기준 준수 여부 및 비용청구의 적법 · 타당성 여부 등 노인장기요양보험 관련 제반사항을 확인하고, 위반사항이 적발 될 경우 부당이득금 환수 등의 조치를 취하기 위한 목적에서 시행된 것으로서, 그 특성상 요양기관이 제출하는 자료와 관계인들의 진술에 의존할 수밖에 없고, 이러한 목적의 현지조사에 대하여 사전통지를 할 경우 조사대상기관이 관련자 와의 모의 또는 관련서류의 조작 등을 통하여 위반사항을 은폐할 우려가 적지 아니한 점, ② 행정조사기본법 제17조 제 1항 단서 제1호에 따르면 사전통지를 할 경우 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없는지에 관한 판단은 행정조사를 실시하는 행정기관의 장이 하는데, 이 사건 현지조사에 사전통지를 생략할 사유가 있다고 본 금천구청장의 판단이 현저하게 자의적이거나 객관적 합리성을 잃었다고 볼 만한 사정을 찾기 어려운 점, ③ 행정조사기본법은 시료 채취, 자료 등의 영치와 관련하여 일정한 절차와 방법을 준수하도록 규정하고(제12조, 제13조), 중복조사를 제한하며(제15조), 나아가 조사대상자에게도 조사연기 신청권(제18조), 의견제출권(제21조), 조사원 교체신청권(제22조), 조사 시 현장 방어권(제23조) 등의 각종 절차적 권리를 부여하고 있으므로, 이러한 각종 절차적 제한과 조사대상자의 절차적 권리 보장으로 자의적이고 무분별한 행정조사로 인한 부작용을 어느 정도 피할 수 있을 것으로 보이는 점 등을 종합하면, 이 사건 현지조사는 행정조사기본법 제17조 제1항 단서 제1호가 정한 사전통지의 예외사유에 해당하므로 피고가 이 사건 현지조사와 관련하여 사전통지를 하지 않은 것을 위법하다고 보기 어렵고, 설령 피고가 사전통지를 하지 아니함으로써 이 사건 현지조사 과정에서 원고의 절차적 권리가 일부 제한되었다고 하더라도 이 사건 처분이중대하고 명백하게 위법하여 무효라고 보기 어렵다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 2) 처분의 이유제시 관련 위법 여부 가) 원고 주장의 요지 피고는 이 사건 처분 전에 구체적인 처분의 근거와 이유를 제시하지 않았으므로 이 사건 처분에는 행정절차법 제23조 제1항을 위반한 절차상 하자가 있다. 나) 판단 (1) 행정절차법 제23조 제1항은 행정청이 처분을 할 때에는 원칙적으로 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한 다고 규정하고, 같은 법 시행령 제14조의2는 이 경우 행정청은 처분의 원인이 되는 사실과 근거가 되는 법령 또는 자 치법규의 내용을 구체적으로 명시하여야 한다고 정하고 있다. 이러한 규정들은 헌법상 적법절차원칙에 따라 불이익처 분을 하기 전에 당사자 등에게 적절한 통지를 하여 의견이나 자료를 제출할 기회를 부여함으로써 처분 상대방의 방어권 행사를 실질적으로 보장하려는 데그 취지가 있다. (2) 앞서 든 증거들, 을 제1, 9호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 원고는 이 사건 현지조사 중인 2023. 3. 14. 조사원과 면담하고 처분사유에 관한 사실확인서(이하 '이 사건 사실확인서'라 한다)를 작성한 사실, 원고는 이 사건 현지조사 종료일인 2023. 3. 16. 금천구청장에게 '원고는 2022. 12. 요양보호사들에게 대체휴무를 부여하였으나 대체휴무는 근무시간으로 산정할 수 없어 월 기준 근무시간이 충족되지 않았음에도 인력배치기준을 위반하여 202 2. 12. 급여비용을 감액 산정하지 않고 청구하여 지급받음', '시설장인 원고가 2022. 3.부터 2023. 1.까지 개인사유 로 출근하지 않거나 늦게 출근하고 일찍 퇴근하였으며, 2022. 8. 요양보호사들에게 대체휴무를 부여하였으나 대체휴무는 근무시간으로 산정할 수 없으므로, 월 기준 근무시간이 충족되지 않았음에도 인력추가배치 가산기준을 위반하여 2022. 3.부터 2023. 1.까지 기간에 인력 추가배치 가산비용을 청구하여 지급받음'이라는 구체적 위반사유와 함께 관련 법령이 기재된 확인서(이하 '이 사건 확인서'라 하고 이 사건 사실확인서와 통틀어 '이 사건 사실확인서 등'이라 한다)를 제출한 사실, 피고는 2023. 5. 19. 원고에게 그와 같은 내용으로 이 사건 처분을 한 사실이 인정된다. 이에 따르면 비록 이 사건 처분서 자체에 처분사유와 법적 근거가 구체적으로 명시되지 않았다고 하더라도, 원고로서는 어떠한 근거와 이유로 이 사건 처분이 이루어지는지 충분히 알 수 있어서 이에 대한 불복절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었다고 판단되므로, 이 사건 처분에 이를 무효로 볼 정도의 절차적 하자가 있다고 할 수 없다. 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. 3) 조사 권한 관련 위법 여부 가) 원고 주장의 요지 노인장기요양보험법 제61조에 따르면 구청장은 피고에 행정응원을 요청할 수 있을 뿐이어서 이 사건 현지조사는 금천구청장이 하여야 했는데 피고 소속 직원이 이를 단독으로 실시하였다. 따라서 이 사건 처분은 권한 없는 사람의 조사에 터 잡아 이루어진 것으로 위법하여 무효이다. 나) 판단 앞서 든 증거, 을 제5, 6호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 금천구청장 명의로 작성된 현장조사서에 조사 담당자로 '금천구청 D부서 소속 사회복지 7급E'이 기재되어 있는 사실, 장기요양급여 관계서류 제출요구서도 금천구청장 명의로 작성된 사실, 장기요양기관 현지조사 안내문에 현지조사 주체가 관할 구청장임이 명시되어 있고 현지조사와 관련하여 문의사항이 있을 경우 금천구청 D부서로 연락하기 바란다는 내용과 함께 해당 부서의 전화번호가 기재되어 있는 사실, 위 각 서류에 원고가 확인자 내지 수령인의 지위에서 기명 및 서명한 사실, 원고가 이 사건 현지조사 과정에서 작성한 이 사건 사실확인서 등은 그 상대방을 금천구청장으로 하고 있는 사실이 인정되므로, 결국 이 사건 현지조사는 금천구청장이 주체가 되어 그 권한과 책임 하에 이루어졌다고 봄이 타당하다. 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. 다. 처분사유의 부존재 여부 1) 원고 주장의 요지 <1> 원고의 근무시간은 월 기준 근무시간을 충분히 상회함에도 피고는 원고의 실 근무시간을 일일이 확인하지 않고 원고의 위치정보와 신빙할 수 없는 이 사건 사실확인서에만 기초하여 원고가 시설장으로서 월 기준 근무시간을 충족하지 않았다고 보아 이 사건 처분에 나아갔으므로 이 사건 처분은 중대하고 명백하게 위법하여 무효이다. 2) 판단 가) 관련 법리 시설급여를 제공하는 장기요양기관을 운영하려는 사람은 장기요양에 필요한 시설 및 인력으로 노인복지법 시행규칙 [별표 4]에 따른 시설 및 인력을 갖추어 장기요양기관으로 지정받아야 하고(노인장기요양보험법 제31조 제1항, 같은 법 시행규칙 제23조 제2항 제2호). 노인복지법 시행규칙 [별표 4] 제6호에 따르면 시설장 1명을 배치하여야 한다. 한편, 노인장기요양보험법 제39조 제3항, 같은 법 시행규칙 제32조의 위임에 따른 구 「장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시」(2023. 12. 29. 보건복지부고시 제2023-289호로 개정되기 전의 것, 이하 '이 사건 고시'라 한다)는 위와 같은 인력배치기준을 위반하여 운영된 장기요양기관에 대하여는 급여비용을 감액하고 인력추가배치 등 가산을 적용하지 않도록 규정하면서(제48조, 제54조 제1, 3항, 제66조 제1항), 시설장(관리책임자)은 상근 하여야 하며 상근시간 외에도 응급상황 등에 대처할 수 있도록 대비하여야 하고(제6조 제4항 제2호), 급여비용의 가산을 위한 기관 유형별 · 직종별 인력배치기준은 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조에 따르며(제48조), 근무인원 1인당 월 기준 근무시간은 '해당 월에 공휴일, 근로자의 날 및 토요일을 제외한 근무가능일수 × 8시간'으로 하고(제49조 제1항), '근무인원 1인'으로 계산하기 위해서는 해당 직원은 휴게시간을 제외하고 월 기준 근무시간 이상 신고한 직종으로 실 근무하여야 한다(제51조 제1항)고 정하고 있다. 나) 구체적 판단 원고가 시설장으로서 월 기준 근무시간을 충족하였는지 여부는 그 사실관계를 정확히 조사하여야 비로소 밝혀질 수 있는 것으로 비록 이를 오인한 하자가 있더라도 외관상 명백하다고 할 수 없으므로 이를 두고 당연무효 사유가 있다고 할 수 없다. 나아가 앞서 본 사실, 앞서 든 증거들, 을 제3호증의 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 아래와 같은 사정들을 종합하면, 이 사건 기관의 시설장인 원고가 2022. 3.부터 2023. 1.까지 기간 동안 이 사건 기관에서 인력추가배치가산기준에서 요구되는 월 기준 근무시간을 충족하지 못하여 가산비용을 지급받을 수 없음에도 피고에 이를 청구하여 지급받았다고 봄이 타당하고, 원고가 제출한 증거들만으로는 처분사유가 부존재하여 이 사건 처분이 무효라는 점이 증 명되었다고 볼 수 없다. 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. (1) 행정청이 현장조사를 실시하는 과정에서 조사상대방으로부터 구체적인 위반 사실을 자인하는 내용의 확인서를 작 성 받았다면, 그 확인서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었거나 또는 내용의 미비 등으로 구체적인 사실에 대 한 증명자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 확인서의 증거가치를 쉽게 부정할 수 없다(대법원 2017. 7. 11. 선고 2015두2864 판결 등 참조). 원고는 이 사건 현지조사중인 2023. 3. 14. 아래와 같은 내용으로 위반사 실을 구체적이고 명확하게 자인하는 이 사건 사실확인서를 자필로 작성하고 기명 및 서명하였으며, 2023. 3. 16. 이 사건 처분사유와 같은 사실이 있음을 확인한다는 이 사건 확인서에도 자필로 성명, 생년월일, 주소, 휴대전화번호와 ' 위 내용을 안내 받았으며 확인하였음'이라고 기재하고 기명 및 서명하였으므로, 이 사건 사실확인서 등의 증거가치를 쉽게 부정할 수 없다. 이에 대하여 원고는 이 사건 현지조사가 강압적으로 이루어져 조사관이 불러주는 대로 이 사건 사실확인서를 작성한 것이므로 이는 원고의 의사에 반하여 강제로 작성된 것으로서 신빙할 수 없다고 주장한다. 그러나 갑 제24, 25호증의 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 원고가 작성한 최종 사실확인서(갑 제24호증)는 이 법원에 이르러 작성된 것으로 이 사건에서의 원고 주장을 되풀이하는 것에 불과한 점, 원고가 원고 주장에 부합하는 증거로 제출한 F의 사실확인서(갑 제25호증)에는 "마지막에 싸인하라고 하는데 어떻게 하는 것이냐고 질문을 하니 옆에서 불러주는 대로 쓰라고 해서 쓰고 싸인함"이라고 기재되어 있을 뿐이므로 이는 조사관이 특정 내용으로 작성할 것을 강요했다는 것이 아니라 F의 요청에 의하여 조사관이 서명 방식을 알려주었다는 것에 불과한 점, 원고는 이 사건 현지조사 마지막날에 이 사건 사실확인서를 번복하는 취지의 사실확인서를 작성하였다고 하나 위 사실확인서를 제출하 지 않아 그 내용을 확인할 수 없는데다가 그 사실확인서에 보다 높은 신빙성이 있다고 볼 만한 자료도 없는 점 등을 종합하면 원고가 주장하는 사정이나 제출한 증거만으로는 이 사건 사실확인서의 신빙성을 부정하기 어렵다. (2) 원고는 2022. 4.과 2022. 7.의 주중 근무시간에 이 사건 기관이 소재한 서울 금천구 B, 11층이 아닌 서울 관악구 신림동, 구로구 가리봉동과 경기 여주시, 이천시, 성남시, 광주시, 청주시, 양평군, 충북 음성군, 인천 등에서 휴대전화 로 다수 통화하였다. 이러한 원고의 휴대전화 통화내역도 이 사건 사실확인서 등의 내용에 부합한다. (3) 이에 대하여 원고는 이 사건 기관의 시설장으로서 업무를 수행하기 위하여 외근을 하였던 것이고 간호사로서의 역할까지 수행하면서 추가근무를 하였으며 미 사용 연차도 있으므로 월 기준 근무시간을 충분히 상회한다고 주장한다. 그러나 원고가 근무시간 중 이 사건 기관의 시설장으로서의 업무 수행을 위해 외근을 하였다는 사실을 뒷받침할 만한 객관적인 자료가 존재하지 아니하고 원고가 제출한 증거들만으로는 이를 인정하기 부족한 점, 앞서 본 것과 같이 '근무인원 1인'으로 계산하기 위해서는 신고한 직종으로 실 근무하여야 하므로 설령 원고가 간호사로서 역할을 수행하였다 고 하더라도 시설장으로서 월 기준 근무시간을 충족한 것이라고 볼 수 없는 점, 원고가 추가로 근무한 사실 및 그 구체적인 시간과 내역을 뒷받침할 만한 객관적인 자료가 존재하지 아니하고 원고의 휴대전화 통신내역 중 일부 일자의 야 간 시간대에 이 사건 기관의 소재지에서의 통화 내역이 확인된다는 이유만으로는 이를 뒤집기에 부족한 점, 미사용 연차가 있다고 볼 증거도 없는 점 등을 종합하면 원고의 위 주장도 이유 없다. (4) 이에 더하여 피고는 이 사건 사실확인서와 원고의 통화내역 등을 종합적으로 고려하여 이 사건 처분을 한 것이므로, 피고가 위반 사유를 구체적으로 검토하지 아니하고 대상기간 전체에 대해서 일괄하여 처분사유가 존재한다고 판단 하여 위법하다는 취지의 원고의 주장 역시 이유 없다. 라. 인력추가배치 가산금의 전체 환수가 위법한지 여부 1) 원고 주장의 요지 설령 처분사유가 인정되더라도, 이 사건 고시가 2023. 12. 29. 보건복지부고시 제2023-289호로 개정되면서 직종 별로 인력추가배치 가산금을 환수하도록 정하였고 행정기본법 제14조 제3항 단서에 따르면 위 개정 고시가 적용되어 야 하므로 인력배치기준위반과 무관한 직종의 인력추가배치 가산금까지 환수하는 것은 위법하다. 2) 판단 가) 이 사건 고시 제54조 제1항은 '제55조의 인력추가배치 가산 등 배치 가산을 받고자 하는 장기요양기관은 제48조의 인력배치기준을 충족하여야 한다'라고 규정하였다가, 이 사건 고시가 2023. 12. 29. 보건복지부고시 제2023-2 89호로 개정되면서 위 조항에 '제55조의 인력추가배치 가산을 받고자 하는 장기요양기관이 일부 직종의 인력배치기준을 충족하지 못한 경우 인력배치기준을 충족한 다른 직종의 인력추가배치 가산은 인정한다'(이하 '이 사건 단서 조항'이라 한다)는 내용이 추가되었고, 위 개정 고시 부칙 제1조 본문은 그 시행일을 2024. 1. 1.로 정하고 있다. 나) 한편, 행정기본법 제14조 제3항 단서가 '법령등을 위반한 행위 후 법령등의변경에 의하여 그 행위가 법령등을 위 반한 행위에 해당하지 아니하거나 제재처분 기준이 가벼워진 경우로서 해당 법령등에 특별한 규정이 없는 경우에는 변 경된 법령등을 적용한다.'라고 규정하고 있기는 하다. 그러나 이 사건 단서 조항은 인력추가배치 가산 범위를 정한 규정이므로 위 조항이 추가되었다고 하여 이 사건 처분사유에 해당하는 위반행위가 '법령등의 변경에 의하여 법령등을 위반한 행위에 해당하지 않게 된 경우'가 되는 것이 아니고, 이 사건 처분은 법령 등을 위반한 행위에 대하여 가하여지는 제재조치가 아니라 지급요건을 충족하지 못하였음에도 잘못 지급된 돈을 원래대로 돌려놓기 위한 목적으로 이루어 지는 부당이득반환의 성격을 지닌 처분에 불과하므로 제재처분 기준이 가벼워진 경우에 해당된다고 볼 수도 없다. 따라서 행정기본법 제14조 제3항 단서가 적용되지 않으므로 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. 4. 결론 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 나진이(재판장) 조용민 윤서진

1 원고는 대체휴무 관련한 인력배치기준 위반 및 인력추가배치 가산기준 위반에 대하여는 다투지 않는다.