장기요양급여비용환수처분취소

서울행정법원 2026. 2. 5. 선고 2022구합81971-1 판결 [장기요양급여비용환수처분취소] 서울행정법원 판결 사건 2022구합81971 장기요양급여비용 환수처분취소 원고 A 소송대리인 법무법인 지재 담당변호사 김도영, 이지훈 피고 국민건강보험공단 변론종결 2025. 11. 20. 판결선고 2026. 2. 5.

1. 이 사건 소 중 피고가 2022. 9. 21. 원고에게 한 171,195,690원의 장기요양급여비용 환수처분 가운데 157,406, 260원, 868,537,230원의 장기요양급여비용 환수처분 가운데 853,856,890원을 각 초과하는 부분을 각 각하한다 . 2. 원고의 나머지 청구를 모두 기각한다. 3. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2022. 9. 21. 원고에게 한 171,218,810원, 171,195,690원, 868,537,230원의 각 장기요양급여비용 환수 처분을 각 취소한다.

1. 처분 경위 가. 원고는 부천시 오정구 B에서 C요양원(이하, '이 사건 1기관'이라 )을, 부천시 D 4층에서 E요양원(이하, '이 사건 2 기관'이라 한다)을, 부천시 D 5층에서 C요양원 상동점(이하, '이 사건 3기관'이라 한다)을 각 개설 · 운영하는 자이다. 나. 피고와 부천시장은 2022. 5. 17.부터 2022. 5. 23.까지 이 사건 각 기관에 대하여 대상기간을 이 사건 1기관에 대해 2017. 8.부터 2018. 7.까지, 2019. 5.부터 2020. 4.까지, 2021. 4.부터 2022. 3.까지(기간 내, 총 36개월), 2018. 8.부터 2019. 4.까지, 2020.5.부터 2021. 3.까지(기간 외, 총 20개월), 이 사건 2기관에 대해 2021. 3.부터 2022. 3.까지(총 13개월), 이 사건 3기관에 대해 2019. 12.부터 2022. 3.까지(총 28개월)로 정하여 장기요양급여 내역에 대한 현지조사(이하 '이 사건 현지조사'라 한다)를 실시하였다. 다. 피고는 현지조사 결과를 바탕으로 이 사건 각 기관들이 아래 각 표 기재 사유로 장기요양급여비용을 부당하게 청구 하였음을 이유로, 2022. 9. 21. 이 사건 1기관에 대해 171,218,810원, 2기관에 대해 171,195,690원, 3기관에 대해 868,537,230원의 각 장기요양급여비용에 대한 환수처분을 하였다(이하 '이 사건 각 처분'이라 하고, 특정이 필요한 경우 이 사건 1 처분 등과 같이 표시한다)(음영으로 표시된 부분이 원고가 다투는 부분이다). <이 사건 1기관에 대한 처분사유 및 부당금액> <이 사건 2기관에 대한 처분사유 및 부당금액> <이 사건 3기관에 대한 처분사유 및 부당금액> [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 기재, 변론 전체의 취지2. 관계법령 별지 기재와 같다. 3. 본안전항변에 관한 판단 다툼 없는 사실, 갑 제5호증, 을제33, 34호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 보면, 피고는 코로나19에 대한 대응과 관련하여 한시적 장기요양급여비용 산정지침을 마련하여 2022. 2. 14.경 '코호트 격리시 특별지침'으로 공지 한 사실, 이는 '2022. 2.부터 별도 공지시까지 시설내 감염된 수급자 또는 종사자의 감염발생으로 시설이 폐쇄되어 시설 내 함께 격리된 경우, (업무배제자) 최대 15일 범위 내에서 1일 8시간 근무 인정하고, 해당 월에 한하여 급여비용이 감액산정되더라도 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시 제66조에 따른 인력배치기간 위반 감액을 적용하지 않는다'는 내용인 사실, 부천시장은 이 사건 2, 3기관에 대해 2022. 2월 및 3월 코호트 격리 조치를 한 사실, 피고는 이 사건 2, 3기관의 2022. 2월 및 3월 동안의 코호트 격리 사유를 확인하고 2024. 5. 8. 위 사유를 이유로 이 사건 2 처분에 관하여 13,789,430원을, 이 사건 3 처분에 관하여 14,680,340원에 해당하는 각 환수금액을 직권 취소한 사실, 그 취소통지(환불통지)는 2024. 5. 13. 원고에게 송달되었고, 위 각 액수는 2024. 5. 24. 원고에게 전산으로 환불 완료된 사실이 인정된다. 따라서 이 사건 2 처분 중 157,406,260원(= 171,195,690원 - 13,789,430원)을 초과하는 부분, 3 처분 중 853,8 56,890원( = 868,537,230원 - 14,680,340원)을 초과하는 부분은 각 직권 취소로 존재하지 않으므로 그에 해당하는 부분의 소는 존재하지 않는 행정처분을 대상으로 한 것이어서 소의 이익이 없어 부적법하다(대법원 2006. 9. 2 8. 선고 2004두5317 판결). 이 부분 본안전항변은 이유 있다. 4. 절차위법 여부에 관한 판단 가. 원고 주장 피고는 이 사건 현지조사 당시 행정조사기본법 제17조 제1항에 따라 7일 전 사전통지를 하지 않았다. 그런데 피고가 이 사건 각 기관으로부터 수집한 자료는 장기요양급여 내역, 인력현황, 근무표 등 대부분 피고의 노인장기요양정보시 스템에 전산상 신고되어 있던 것이므로 이 사건 각 기관이 증거인멸을 할 우려가 있었다고 볼 수 없는 것이다. 따라서 이 사건 현지조사는 사전통지의 예외에 해당하지 않음에도 사전통지를 하지 않아 위법하고, 그에 근거한 이 사건 각 처분은 위법하다. 나. 판단 행정조사기본법 제17조 제1항에 의하면, 행정조사를 실시하고자 하는 행정기관의 장은 같은 법 제9조에 따른 출석요구서, 제10조에 따른 보고요구서 · 자료제출요구서 및 제11조에 따른 현장출입조사서를 조사개시 7일 전까지 조사대상자에게 서면으로 통지하여야 하고, 다만 '행정조사를 실시하기 전에 관련 사항을 미리 통지하는 때에는 증거인멸 등 으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우'(제1호) 등에는 행정조사의 개시와 동시에 출석요구서 등을 조사대상자에게 제시하거나 행정조사의 목적등을 조사대상자에게 구두로 통지할 수 있다. 피고가 이 사건 각 기관에 대한 현지조사를 실시하기에 앞서 그 조사개시 7일 전까지 원고에게 출석요구서 등을 서면으로 통지하지 않은 사실은 당사자 사이에 다툼이 없다. 그러나 현지조사는 이 사건 각 기관의 인력배치기준 준수 여부, 비용청구의 적법· 타당성 여부 등 노인장기요양보험 관련 제반사항을 확인하고, 위반사항이 적발될 경우 부당이득 금 환수 등의 조치를 취하기 위한 목적에서 시행된 것으로, 그 특성상 관계인의 진술이나 이 사건 각 기관이 제출하는 자료에 의존하여 이루어질 수밖에 없다. 따라서 이러한 현지조사 예정사실을 미리 통지하거나 혐의사실을 사전에 고지 할 경우이 사건 각 기관이 관련 자료를 조작 · 은닉 · 폐기하거나 관계인들의 진술을 맞추는 등의 방법으로 현지조사를 무력화시키고 증거를 인멸하여 현지조사의 목적 달성에 장애가 생길 염려가 있으므로, 이 사건 각 기관에 대한 현지조사는 행정조사기본법 제17조 제1항 단서 제1호의 '행정조사를 실시하기 전에 관련 사항을 미리 통지하는 때에는 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우'에 해당한다고 봄이 타당하다. 나아가 을 제36 내지 41호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 이 사건 현지조사를 실시한 조사원들은 그 조 사개시일인 2022. 5. 17. 조사목적, 조사기간, 조사 담당자, 조사의 범위, 관계 법령, 조사대상기간 등이 기재된 '현장 조사서', '장기요양기관 현지조사 안내문', '장기요양급여 관계서류 제출요구서', '권리구제제도 안내' 등을 교부하였고, 이에 대해 원고 및 원고가 영치에 관한 권한을 위임한 F가 '조사에 협조하겠습니다', '설명을 들었습니다', '영치된 자료 수량 함께 확인하고 모두 돌려받음', '서류 수량 확인하였으며 자료 영치에 동의함'이라고 자필로 기재하고 서명한 사실 이 인정되는바, 설령 현지조사 7일 전 원고에게 사전통지를 하지 않은 것이 위법하다고 하더라도, 그러한 사유가 현지조사 후 이루어진 이 사건 각 처분에 이르기까지 원고나 관계자들의 의견진술권이나 방어권 행사에 실질적으로 지장을 초래하였다고 볼 사정이 없으므로 이 사건 각 처분을 취소할 만큼 중대한 절차적 하자에 해당한다고 보기 어렵다(대법원 2018. 3. 13. 선고 2016두33339 판결 취지 참조). 원고의 주장은 이유 없다. 5. 이 사건 1 처분사유 중 인력추가배치 가산기준 위반 청구(겸직직종 및 고유업무 외 다른 업무 수행 등)(K15) 여부 가. 원고 주장 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시 <1> (2017. 5. 24. 보건복지부고시 제2017-83호로 개정된 후부터 2023. 12. 29. 보건복지부고시 제2023-289호로 개정되기 전의 것. 이하 '이 사건 고시'라 한다) 제5 1조 제2항은 조리원이 부재하거나 조리원의 업무에 도움이 필요하여 다른 직원이 그 업무를 일부 수행한 경우 신고 한 직종으로 실 근무한 것으로 본다고 규정하고 있는바, 이 사건 1기관은 외부 급식업체로부터 음식을 공급받아 수급자들에게 제공하였고, 피고가 조리업무를 수행한 것으로 인정한 요양보호사 G 등 14명은 급식업체로부터 식은 음식이 오는 경우 수급자들을 위해 이를 데워 제공했을 뿐이므로 조리업무를 수행하였다고 할 수 없고, 설령 조리업무에 해당한다고 하더라도 조리원이 부재함으로 인한 조리원의 업무를 일부 도운것에 불과하다. 따라서 위 G 등에 대해서는 신고 한 요양보호사의 업무를 수행한 것으로 판단하여야 하므로 이 부분 처분사유는 존재하지 않는다. 나. 판단 1) 항고소송에 있어서 당해 처분의 적법성에 대한 증명책임은 원칙적으로 그 처분의 적법을 주장하는 처분청에 있지만, 처분청이 주장하는 당해 처분의 적법성에 관하여 합리적으로 수긍할 수 있는 정도로 증명이 있는 경우에는 그 처분은 정당하고, 이와 상반되는 예외적인 사정에 대한 주장과 증명은 상대방에게 그 책임이 돌아간다(대법원 2012. 6. 18. 선고 2010두27639 전원합의체 판결, 대법원 2016. 10. 27. 선고 2015두42817 판결 등 참조). 행정관청이 현지조사를 실시하는 과정에서 조사의 상대방으로부터 구체적인 위반 사실에 대하여 이를 자인하는 내용의 확인서를 작 성 받았다면, 그 확인서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었거나 그 내용의 미비 등 때문에 구체적인 사실에 대한 증명 자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 확인서의 증거가치는 쉽게 부 인할 수 없다(대법원 2018. 10. 12. 선고 2016두33117 판결 등 참조). 2) 을 제3 내지 10호증의 각 기재에 변론 전체를 더하여 보면, ① 이 사건 1기관에서 근무한 요양보호사인 H는 현지조사 당시 '요양보호사 근무 편성표(을 제3호증)에 초록색으로 표시된 부분은 4층 조리실에서 일하는 것이다. 도시락 배 달이 오면 그것을 가지고 배식하는 업무를 담당하는 요양보호사를 표시한 것이고, 그날은 그 요양보호사가 조리실에서 일을 해야 하는데, 오후 무렵 반찬하고 국이 배달되면 그것을 아침, 점심, 저녁으로 나눠서 배식하고, 식은 것은 데워야 하기도 한다. 밥은 안 들어와서 이 사건 1기관에서 쌀 씻고 밥도 해야 하고, 배식판에 밥, 반찬을 배분해야 하며, 설거지 도 하고 마무리도 해야 한다. 한 달에 3~4회 위와 같이 배식을 담당하였고, 다른 요양보호사도 그렇게 한다'고 진술하 였다. ② 요양보호사 I, J, K, L, M, G 등도 '초록색으로 표시된 날은 주방근무(08:00~17:30)를 하였다'는 등의 같은 진술을 하면서 '주방 선생님이 그만두면서 위와 같이 주방근무를 시작했고, 입사할 때부터 그와 같이 근무하였으며, 초록색으로 표시된 조리실에서 일하는 날에는 노인들에 대한 케어를 하지 않았다. 다른 요양보호사들도 돌아가면서 똑 같이 했다. 초록색으로 표시된 4층 조리실에서 근무하는 날은 케어 빠지는 것이고 2, 3층에 가서 어르신들을 도울 일 이 없다. 그날은 2, 3층 담당 요양보호사가 따로 정해져 있다'고 진술한 사실이 인정된다. 이러한 사실에 의하면 원고가 N에 급식을 위탁한 2020. 2. 1.부터 2022. 3.까지 이 사건 1기관의 요양보호사 G 등은 월 3~4회 조리업무를 수행하였다고 봄이 타당하고, 그 각 일시에는 요양보호사 업무를 수행하였다고 볼 수 없으며, 나아가 조리원이 부재하거나 도움이 필요하여 G 등이 조리업무를 수행한 것이라고 볼 수도 없다. 이에 반하는 증인 O의 증언은 믿기 어렵고(오히려 O도 근무 편성표에 초록색으로 표시된 날은 주방에서 국을 데우거나 필요한 때에 주방에 들어가는 날이라는 사실 및 근무편성표에 표시된 날은 아침, 점심, 저녁을 다 담당했다는 사실은 인정하였는데, 이러한 증언은 식은 국을 데우는데 10분 정도 밖에 걸리지 않았다거나, 국이 식은 채로 오는 경우가 자주 있었다기 보다 추울 때 그랬다는 자신의 증언과 배치될 뿐만 아니라 상식에 비추어 보더라도 10분 정도 밖에 걸리지 않는 국 데우는 일이 나 20분 정도 밖에 걸리지 않는 뒷정리를 위해 근무편성표까지 작성하여 한 달에 3~4회 주방 근무하는 날을 별도로 편성하고, 그날은 요양보호사의 고유 업무인 수급자들에 대한 돌봄을 하지 않기까지 할 필요는 없다고 할 것인 점 등 에 비추어 보면, 증인 O의 증언은 믿기 어렵다), 원고 제출 증거들만으로 위 인정사실을 뒤집고 원고 주장을 인정하기 부족하고, 달리 원고 주장에 부합하는 증거가 없다. 이 부분 처분사유는 인정된다. 6. 이 사건 2, 3 처분사유 중 인력배치기준 위반 청구(위반전부가 고유업무 외 다른 업무 수행으로 인한 것) 및 인력추가배치 가산기준 위반 청구(겸직직종 및 고유업무외 다른 업무 수행 등)(K14, 15) 여부 가. 원고 주장 2016. 8. 31. 개정 전 노인복지법 시행규칙 [별표 4]는 노인요양시설의 경우 '필요수'로 규정되어 있었고, 2016. 12. 22. 개정 전 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시 제50조 제2항 제2호는 위생원은 세탁업무를 주로 수행하며, 그밖에 청소 및 환경위생관리 업무를 할 수 있다고 정하고 있다가, 그 후 노인복지법 시행규칙 [별표 4]가 개정되면서 기존 필요수 인력은 기관의 규모에 맞춰 의무적으로 배치해야 하는 인력배치기준으로 편입되었고, 2016. 12. 22. 개정된 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(보건복지부고시 제1016-24 2호)에서 제50조 제2항도 삭제되어 위생원이 세탁업무를 주로 한다는 부분도 삭제되었다. 이러한 위 고시의 개정 경위에 비추어 보면 이 사건 처분사유가 발생한 기간에는 위생원의 업무 범위에 어떠한 규정도 존재하지 않았으므로 위생원의 고유업무를 세탁 업무로 제한하여 해석할 수는 없다. 여기에 '위생'의 의미에는 청소나 위생관리도 포함되는 점, 세탁 업무에는 직접 세탁 외에 수거, 건조 및 정리, 분출도 포함하여야 하는 한편 세탁기 및 건조기의 사용으로 인하여 위생원의 직접 관여에 의해 이루어지는 세탁행위는 상대적으로 크다고 볼 수 없는 점, 따라서 위생원이 모든 세탁물을 전적으로 처리하는 경우에도 실제 위생원이 수행하는 세탁업무 처리시간을 산정할 때 위생원에 의해 이루어지는 청소 및 위생관리에 소요되는 시간보다 장시간이라고 할 수 없는 점 등을 고려하였을 때, 위생원의 주된 업무를 세탁에 한정 하여서는 안 된다. 이 사건 2, 3기관 각 위생원들은 세탁업무를 전담하였고, 또한 청소 및 위생관리를 하였는바, 청소 및 위생관리도 위생원 고유의 업무에 포함된다. 한편 요양보호사들이위생원의 세탁 업무를 일부 수행하였다고 하더라도 이 사건 고시 제51조 제2항이 허용하는 일부 도움에 불과하므로 이를 이유로 각 위생원들이 세탁업무를 수행하지 않았다고 할 수 없다. 따라서 타 직종 종사자들이 세탁업무를 수행하였음을 전제로 한 이 부분 처분사유는 존재하지 않는다. 나. 판단 앞서 채택한 증거, 을 제11 내지 31호증의 각 기재, 변론 전체의 취지, 이 사건 고시 등 관련법령을 종합하여 인정되는 아래의 사실 및 사정에 의하면, 위생원의 주 업무는 세탁업무라고 봄이 타당하고, 이 사건 2기관의 P은 2021. 3. 2.부터 2021. 6. 30.까지, Q은 2021. 7. 1.부터 2022. 3. 2.까지, R은 2022. 3. 6.부터 2022. 4.까지 각 위생원으로서의 고유 업무를 수행하며 월 기준 근무시간 이상 근무하지 않았음에도 위생원의 고유 업무를 수행하며 월 기준 근무시 간 이상 근무한 것으로 등록하였고, 이 사건3기관의 S은 2019. 4.부터 2021. 7.까지, T는 2022. 1월, U은 2022. 3 월, V은 2022. 3월, W은 2022. 1.부터 2022. 3.까지, X은 2022. 3월, Y은 2020. 6.부터 2021. 6.까지, Z는 202 1. 7.부터 2021. 12.까지 각 위생원으로서의 고유 업무를 수행하며 월 기준 근무시간 이상 근무하지 않았음에도 위생원의 고유 업무를 수행하며 월 기준 근무시간 이상 근무한 것으로 등록한 사실이 인정된다. 이 사건 2, 3 처분 중 이 부분 처분사유는 인정되므로 원고의 주장은 이유 없다. 1) 위생원 업무 범위의 해석 해당 법령 자체에 그 법령에서 사용하는 용어의 정의나 포섭의 구체적인 범위가 명확히 규정되어 있지 아니한 경우에, 그 용어의 해석은 해당 법령의 전반적인 체계와 취지 · 목적, 해당 조항의 규정 형식과 관련 법령을 종합적으로 고려하 여 해석하여야 한다(대법원 2017. 9. 21. 선고 2015두59624 판결 참조). 특히 위생원은 노인장기요양보험법령에 서 사용하는 법률상 개념이므로, 그 사전적 의미나 다른 법령에서의 정의보다는 노인장기요양보험법령의 문언과 체계 에 맞게 이를 해석하여야 한다. 이 부분 처분사유와 관련된 이 사건 고시에 따른 위생원의 주된 업무는 다음과 같은 이유로 세탁업무라고 해석된다. 가) 이 사건 고시 제48조는 '급여비용의 가산 또는 감액산정을 위한 기관유형별· 직종별 인력배치기준은 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조에 따른다'고 규정하고 있고, 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조 제2항 제2호는 노인요양시설의 시설 및 인력 기준을 노인복지법 시행규칙 [별표 4]에 따르도록 규정하고 있다. 노인복지법 시행규칙 [별표 4](이하 '[별표 4]'라 한다)는 '6. 직원의 배치기준' 비고 제7항에서 "세탁물을 전량 위탁하여 처리하는 경우에는 위생원을 두지 않을 수 있다."고 규정하고 있는데, 이는 위생원의 주된 업무가 세탁업무임을 전제로, 이를 위탁 처리하는 경우에는 달리 위생원이 담당할 주요 업무라고 할 것이 없기 때문에 장기요양기관에 위생원을 두 지 않아도 무방하다는 취지로 해석된다. 이는 [별표 4]의 '6. 직원의 배치기준' 비고 제6항에서 "영양사 및 조리원이 소속되어 있는 업체에 급식을 위탁하는 경우에는 영양사및 조리원을 두지 않을 수 있다."라고 규정한 취지에 비추어 보더라도 그러하다. 나) 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시는 제정 당시위생원의 업무범위에 대해 별다른 규정을 두고 있지 않았는데, 2015. 11. 25. 보건복지부고시 제2015-202호로 전부 개정되면서(이하 '이 사건 종전 고시' 라 한다) 제50조 제2항 제2호에 "위생원은 세탁업무를 주로 하며, 그 밖에 청소 및 환경위생관리 업무를 할 수 있다." 는 규정이 신설되었다. 이는 65세 이상의 노인 또는 65세 미만의 자로서 치매 · 뇌혈관성질환 등 노인성 질병을 가진 장기요양급여 수급자를 요양하는 과정에서 발생할 수밖에 없는 상당한 분량의 세탁물에 대한 세탁업무를 위생원이 담 당하도록 함으로써 요양보호사나 사회복지사가 요양급여 업무에 전념할 수 있도록 하려는 입법 목적과 관련 법령의 체계를 고려해 위생원의 업무범위를 명확히 하기 위한 확인적 규정이라고 볼 수 있다. 피고는 위와 같이 고시가 개정되기 전부터 [별표 4]의 '세탁물을 전량 위탁하여 처리하는 경우에는 위생원을 두지 않을 수 있다'는 규정을 근거로 위생원의 주된 업무를 세탁물 관리로 해석하여 왔고, 이러한 전제 하에서 장기요양기관에 대한 현지조사를 진행하여 왔다. 다) 이후 이 사건 종전 고시가 2016. 12. 22. 보건복지부고시 제2016-242호로 개정되면서 제50조 제2항 제2호가 삭제되어 이 사건 고시에 이르기까지 위생원의 업무범위에 관한 규정이 별도로 존재하지 않게 되었으나, 그럼에도 불구하고 다음과 같은 이유로 여전히 위생원의 주된 업무는 세탁업무라고 보아야 한다. ① 구 노인복지법 시행규칙(2016. 8. 31. 보건복지부령 제436호로 개정되기 전의 것) [별표 4](이하 '구 [별표 4]'라 한다)는 '6. 직원의 배치기준' 비고 제7항에서 "세탁물을 전량 위탁처리하는 경우에는 위생원을 두지 아니할 수 있다." 라고 규정하고 있었다. 그런데 이 사건 종전 고시 제50조 제2항 제2호의 삭제에도 불구하고 2016. 8.31. 보건복지부령 제436호로 개정되어 2017. 1. 1.부터 시행된 노인복지법 시행규칙 [별표 4]는 구 [별표 4]와 동일하게 '6. 직원의 배치기준' 비고 제7항에서 "세탁물을 전량 위탁처리하는 경우에는 위생원을 두지 않을 수 있다."라고 규정하고 있었고, 앞서 본 바와 같이 위 규정은 일부 자구가 변경된 것을 제외하고는 현재까지도 [별표 4]에 그대로 존속하고 있다. ② 구 [별표 4]는 노인요양시설 위생원의 배치기준을 '필요수'로 정하면서, '6. 직원의 배치기준' 비고 제9항에서 "직원의 배치기준을 '필요수'로 정한 경우에는 해당직원의 배치와 관련하여 그 시설의 장이 판단하여 결정할 수 있다."고 규정하고 있었다. 그런데 2016. 8. 31. 개정된 별표 4는 위생원을 '필요수'에서 '1명(입소자 100명 초과할 때마다 1명 추가)'으로 변경하였는데, 이는 세탁업무 등까지 수행하던 요양보호사의 업무 부담을 덜고 개별 직종 간 업무범위를 명확히 함으로써 전체적인 요양급여의 질을 높이기 위한 취지에서 비롯된 것으로 보인다. ③ 결국 이 사건 종전 고시 제50조 제2항 제2호와 같은 규정이 삭제된 것은 필요수 정수화에 따라 불필요한 필요수 인력(조리원, 위생원, 보조원)의 업무범위를 삭제하기 위한 것으로 보일 뿐, 위생원의 업무범위를 변경해야 할 반성적 고 려나 사정변경이 있었기 때문이라고 보이지는 않는다. ④ 이 사건 고시에 이르기까지 이 사건 종전 고시와 달리 위생원의 업무범위에 관하여 별도의 규정을 두지 않은 것은 기존부터 정수 인력으로 규정되어 있었던 시설의 장, 사무국장, 사회복지사, 의사, 간호(조무)사, 물리치료사, 요양보호사의 업무범위에 관하여 별도의 규정을 두고 있지 않은 법령의 체계에서 비롯된 측면이 있는 것으로 보인다. 다른 정 수 인력의 업무범위에 관한 별도의 규정이 없는 이 사건 고시의 규정 체계상 위생원을 필요수 인력에서 정수 인력으로 변경하면서 정수 인력 중 오직 위생원에 관해서만 이 사건 종전 고시 제50조 제2항 제2호와 같은 업무범위에 관한 규정을 두는 것은 법령의 체계와 조화를 이루지 못하기 때문이다. 라) 세탁기, 건조기의 보급으로 세탁업무가 기계화된 측면이 있으나, ① 노인요양시설의 경우 고령이나 노인성 질병 등으로 혼자 거동하기 어려운 노인이 입소하여 생활하기 때문에 갑작스러운 배변이나 구토 등으로 오염된 빨래가 수 시로 발생하는데, [별표 4]의 기준에 따르면 1명의 위생원이 30~100명의 수급자한테서 나오는 빨래 전부에 관한 세 탁업무를 담당하게 되므로, 위와 같은 노인요양시설의 세탁업무 특성에 비추어 볼 때 세탁기와 건조기를 이용하여 세 탁업무를 수행하더라도 위생원이 담당하는 업무가 단시간 내에 끝낼 수 있는 성질의 것이 아닌 점, ② 위생원의 주된 업무를 세탁업무로 정한 이 사건 종전 고시 제50조 제2항 제2호는 이미 세탁기 보급률이 약 91%에 이른 1993년 경으로부터 한참 후에 신설된 규정이고, 비록 위 규정이 고시 개정 과정에서 삭제되었으나 앞서 본 바와 같이 이는 관계 규정들과의 조화를 위한 것일 뿐만 아니라 전량 위탁처리에 관한 규정도 그대로 존속하고 있는 점, ③ 장기요양사업은 국민들로부터 징수한 보험료와 국가 · 지방자치단체의 부담금 등을 재원으로 하고, 이 사건 고시가 장기요양급여비용의 산정과 관련하여 기관유형별 · 직종별 인력배치기준을 별도로 두는 취지는 요양기관이 적절한 전문 인력을 배치 하여 수급자에게 양질의 요양 서비스를 제공하도록 하기 위한 것이므로, 인력배치기준에 따라 급여비용을 지급받을 수 있는 전문 인력 및 그 업무의 범위를 규정의 해석을 통해 지나치게 확대하는 것은 바람직하지도 않은 점 등에 비추어 보면, 원고 주장 내용이나 앞서 본 사정만으로 위생원의 업무 범위를 달리 해석해야 한다거나, 그 업무 범위에 관한 규정이 불명확하다고 볼 수는 없다. 2) 이 사건 2, 3기관 위생원들이 수행한 업무 및 요양보호사들의 세탁업무 수행 여부 이 사건 현지조사 당시, ① 이 사건 2기관 위생원인 R은 '이 사건 2기관에서 설거지, 세탁, 청소를 한다. 구체적으로 재 료 다듬기, 음식물 쓰레기 정리, 설거지 등의 주방보조업무와 어르신 빨래, 세탁, 건조, 수건 빨래 건조, 행주 빨래 소독을 하는 세탁물 관련 업무를 한다'고 진술하였으나, R과 근무기간이 일부 겹치는 이 사건 2기관 위생원인 Q은 '위생원 R과 비슷한 업무를 수행하였다. N에서 주로 설거지와 주방 청소, 식재료를 준비하였던 것처럼 이 사건 2기관에서도 동일한 업무를 수행하였다. 2021. 3.부터 2022. 3.까지 빨래는 한 번도 한적 없다'고 진술하였고, ② 이 사건 2기관 위생원 P도 '이 사건 2기관에서 근무하는 동안 세탁이나 빨래는 한 적 없다. 계약서 작성시 왜 명칭이 위생원이냐고 물 었는데, 이름만 위생원이지 조리업무를 하면 된다고 했다'고 진술하였으며, ③ 이 사건 2기관 요양보호사 AA, AB, 이 사건 2기관 및 이 사건 3기관에서 요양보호사로 근무한 AC, AD, AE, AF, AG, AH, 간호조무사인 AI, 사회복지사인 AJ, AK은 '이 사건 2, 3기관에 세탁업무를 담당하는 종사자가 없고 요양보호사가 세탁 업무를 수행하였다'는 취지로 진술한 점, ④ 이 사건 3기관 위생원 S은 '식당에서 일했다. Y, Z도 저와 함께 5층에서 설거지를 했다. 세탁은 안 했다. 세탁물 빨래는 요양보호사들이 한다고 들었다'고 진술하였고, 위생원 AL, U, V도 같은 취지로 조리실에서 근무하였고, 세탁이나 빨래는 하지 않았다고 진술하였으며, 특히 위생원 Z는 '세탁은 요양보호사들이 하였고, 빨래가 많은 경우 라도 식당에서 일하는 사람들이 절대 도와주지 않았다'고 진술한 점 등을 종합하면, 이 사건 2기관 및 이 사건 3기관에 위생원으로 신고된 사람들은 세탁 업무를 하지 않았다고 인정된다. 이러한 사실에 비추어 보면, 원고의 일부 주장에 부합하는 듯한 증인 AM, AN의 각 증언은 믿기 어렵고, 원고 제출의 증거들만으로 위와 같은 사실과 상반되는 예외적인 사정이 증명되었다고 볼 수 없다. 3) 원고는 이 부분 처분사유와 관련하여 원고에게 의무위반을 탓할 수 없는 정당한 사유가 있다고 주장하나, 앞서 본 바와 같이 이 사건 2, 3기관 위생원들은 세탁업무에 종사하지 않고 조리업무에 종사하였으며, 요양보호사들이 세탁업무를 수행한 사실등에 비추어 볼 때, 원고에게 이 사건 고시 위반에 대한 정당한 사유가 있다고 볼 수 없다. 7. 개정 고시 소급적용 주장에 관한 판단 가. 원고 주장 이 사건 고시 제54조 제1항이 2023. 12. 29. 보건복지부고시 제2023-289호(이하 '제2023-289호 고시'라고 한다)로 개정되면서 "다만, 제55조의 인력추가배치 가산을 받고자 하는 장기요양기관이 일부 직종의 인력배치기준을 충족한 다른 직종의 인력추가배치 가산은 인정한다."는 단서규정(이하 '이 사건 단서규정'이라 한다)이 신설되었다. 장기요양기관이 일부 직종의 인력배치기준을 충족하지 못한 경우에도 일정한 범위에서 인력배치기준을 충족한 다른 직종의 인력추가배치 가산이 인정되도록 변경되었으므로 행정기본법 제14조 제3항 단서 또는 반성적 고려에 의한 법령 개정의 법리에 따라 이 사건 단서규정이 소급 적용되어야 한다. 나. 관련 법리 법령은 일반적으로 장래 발생하는 법률관계를 규율하고자 제정되는 것이고 법령의 소급적용은 법치주의의 원리에 반 하고 개인의 권리 · 자유에 부당한 침해를 가하며 법률생활의 안정을 위협하는 것이어서 이를 인정하지 않는 것이 원칙이다(법령불소급의 원칙). 다만 법령을 소급적용하더라도 일반 국민의 이해에 직접 관계가 없는 경우, 오히려 그 이 익을 증진하는 경우, 불이익이나 고통을 제거하는 경우 등의 특별한 사정이 있는 경우에 한하여 예외적으로 법령의 소급적용이 허용될 여지가 있을 따름이다(대법원 2005. 5. 13. 선고 2004다8630 판결 등 참조). 법령이 개정된 경우 개정 법령의 소급적용 여부와 소급적용의 범위는 입법자의 형성 재량에 맡겨진 사항이므로, 개정 법령의 입법자가 개정 법령을 소급적용하도록 특별한 규정을 두지 않은 이상 법원은 그 개정 전에 발생한 사항에 대하여는 개정 법령이 아니라 개정 전의 구 법령을 적용하는 것이 원칙이다(대법원 2002. 12. 10. 선고 2001두3228 판결 등 참조). 다만 법령이 단순한 정책변경에 따라 개정된 것이 아니라 개정 전의 구 법령에 위헌적 요소가 있어서 이를 해소하려는 반성적 고려에서 개정된 것이고 그 개정을 통하여 개정 전의 구 법령보다 행정상대방의 법적 지위를 유리하게 하는 데 그 입법 취지가 있다면, 법원은 예외적으로 위헌성이 제거된 개정 법령을 소급적용하는 것이 타당한 경우가 있다(대법원 200 7. 2. 22. 선고 2004두12957 판결 참조). 이러한 예외적 사례들에서 입법자가 개정 법령을 소급적용하도록 특별한 규정을 두지 않았는데도 법원이 개정 법령을 소급적용하는 것은 '합헌적 법령해석'이거나 '입법자의 추단적 의사'를 존 중하는 것인 경우에 한하여 허용될 수 있는 것으로서, 개정 전의 구 법령이 위헌적이라는 규범적 가치판단이전제되어 있어야 한다(대법원 2021. 3. 11. 선고 2020두49850 판결 참조). 다. 판단 행정기본법 제14조 제3항의 문언, 제2023-289호 고시의 개정 경위 및 이 사건 단서 규정의 취지 등을 종합할 때, 원고의 위 주장은 받아들일 수 없다. 1) 행정기본법 제14조 제3항 단서는 '법령 등을 위반한 행위 후 법령 등의 변경에 의하여 그 행위가 법령 등을 위반한 행위에 해당하지 아니하거나 제재처분의 기준이 가벼워진 경우로서 해당 법령 등에 특별한 규정이 없는 경우 변경된 법령 등을 적용한다'고 규정하는바, 여기서의 제재처분은 법령 등에 따른 의무를 위반하거나 이행하지 아니하였음을 이유로 당사자에게 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 의미하는데(행정기본법 제2조 제5호 참조), 이 사건 각 처분은 지급요건을 충족하지 못하였는데도 잘못 지급된 돈을 원래대로 돌려놓기 위한 목적으로 행해지진 부당이득 환수의 성격의 처분이므로(노인장기요양보험법 제37조 및 제37조의2는 장기요양기관 지정취소, 업무정지명령, 업무정지명령을 갈음한 과징금 처분을 각 규정하여 요양급여 부당수급에 대한 제재처분을 따로 정하고 있다), 행정기본법 제14조 제3항 단서가 적용되지 않는다. 2) 이 사건 단서규정이 제2023-289호 고시로 개정되면서 신설되었다고 하더라도, 그 개정 전의 이 사건 고시 제54조는 장기요양급여를 실시하는 인력을 충분히 확보하도록 유도함으로써 장기요양급여의 질적 수준 저하 방지 및 개선을 도모하기 위한 것이어서 헌법이나 법률에 위반된다고 할 수 없고, 제2023-239호 고시에 의하더라도 3개 직종 이 상이 인력배치기간을 위반한 경우 전 직종에 대하여 인력추가배치 가산을 적용하지 않으므로 특정 직종과 그 외 나머지 직종의 인력배치 여부 사이에 상호 관련성은 완전히 단절되지 않은 점 등에 비추어 보면, 위 고시 개정은 정책변경의 결과라고 보는 것이 타당하다. 나아가 행정입법자는 제2023-289호 고시 부칙 제1조(시행일)에 "이고시는 2024 년 1월 1일부터 시행한다. 다만, 제11조의6과 제11조의7의 개정 규정은 2024년 10월 1일부터 시행하고, 제69조의2 제2항의 개정 규정은 2025년 1월 1일부터 시행한다."고 규정하였다. 제2023-289호 고시 시행일 이전에 인력추가배치 가산금을 산정하는 경우 이 사건 단서규정을 소급적용하는 것은 행정입법자의 의사에 반한다. 3) 이 사건 단서규정은 급여비용 가산 산정이 인정되기 위한 요건을 종전보다 완화하여 그 급여비용 가산을 확대하는 내용으로, 이에 따라 장기요양급여의 지출이 증대될 것으로 예상된다. 이는 장기요양급여 재정의 기초가 되는 장기요 양보험료를 의무적으로 납부하는 일반 국민의 경제적 이해와도 밀접한 관련이 있으므로, 예외적으로 법령의 소급적용이 허용되는 '법령을 소급적용하더라도 일반 국민의 이해에 직접 관계가 없는 경우'라고 볼 수 없다. 8. 이 사건 각 처분의 재량권 일탈 · 남용 여부 원고는 이 사건 각 처분은 재량행위임에도 피고가 전혀 재량권을 행사하지 아니하였으므로 위법하다고 주장하나, 노인장기요양보험법은 한정된 재원으로 노인 등에게 효율적이고도 적정한 장기요양급여를 제공함으로써 노후의 건강 증 진과 생활 안정을 도모함을 목적으로 하는 것(제1조)으로, 노령화 시대에 접어든 우리 사회에서 국가의 중점적 보호대 상인 장기간 부조가 필요한 노인을 위한 장기요양제도를 국민건강보험 제도와 별도로 도입한 사회보험 제도이고, 그 입법목적에는 노인을 위한 장기요양제도 마련 외에도 장기요양제도 도입 당시 점차 가중되던 국민건강보험 제도의 재정 건전성에 대한 우려를 해소하기 위한 것도 포함되어 있는 점, 이 같은 노인장기요양보험 제도의 특성에다가 노인장기요양보험법 제43조 제1항의 규정 형식 및 내용 · 문언, 장기요양 급여비용에 대한 부당이득 환수처분은 부당하게 장기요양급여비용이 지급된 경우 이를 전부 원상회복시키려는 취지인 점 등까지 보태어 보면, 노인장기요양보험법 제4 3조 제1항에 따른 장기요양급여비용 환수처분은 그 징수여부나 범위를 피고가 임의로 결정할 수 없는 기속행위에 해당한다고 할 것이다. 따라서 이 사건 각 처분의 법적 성격이 재량행위에 해당함을 전제로 한 원고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다. 9. 결론 이 사건 소 중 이 사건 2 처분 중 157,406,260원, 이 사건 3 처분 중 853,856,890원을 각 초과하는 부분을 각하하 고, 원고의 나머지 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 강재원(재판장) 류지선 김찬미

1 보건복지부 고시 제2017-83호로 개정된 후 제2023-289호로 개정되기까지 일부 내용의 개정이 있었으나 이 사 건과 관련하여 실질적인 내용의 변화는 없으므로 편의상 이와 같이 표시한다.