장기요양급여비용환수처분취소

서울행정법원 2026. 5. 7. 선고 2025구합55716 판결 [장기요양급여비용환수처분취소] 서울행정법원 판결 사건 2025구합55716 장기요양급여비용 환수처분 취소 원고 A 소송대리인 변호사 김준래 피고 국민건강보험공단 변론종결 2026. 4. 9. 판결선고 2026. 5. 7.

1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2022. 6. 10. 원고에게 한 31,229,410원의 장기요양급여비용 환수처분을 취소한다.

1. 처분 경위 가. 원고는 2019. 10. 1. 의정부에서 방문요양, 방문목욕, 방문간호를 제공하는 장기요양기관인 B(이하 '이 사건 기관' 이라 한다)를 개설하였고, 원고를 이 사건 기관의 사회복지사로 신고하였다. 나. 의정부시장은 피고의 행정응원 하에 2022. 3. 14.부터 3. 17.까지 이 사건 기관에 대해 현지조사를 하였고(대상기 간: 2019. 10.부터 2022. 2.까지), 그 조사 결과를 근거로 2022. 6. 10. 이 사건 기관에서, 방문요양 · 방문목욕과 관련하여 각 인력추가배치가산기준 위반 청구, 배상책임보험 가입기준 위반 청구, 방문간호와 관련하여 인력추가배치 가산기준 위반 청구가 있었음을 이유로 장기요양급여비용 31,229,410원의 환수처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다) 을 하였다. 이 사건 처분사유 중 원고가 다투는 인력추가배치가산기준 위반청구의 구체적인 사유는 이 사건 기관의 대표자 겸 사회복지사인 원고가 2019. 12월, 2020. 3, 6, 7, 10,11월, 2021. 1월, 3월부터 8월, 10월부터 12월, 2022. 1월(이하 '이 사건 처분기간'이라 한다)에 사용한 연차 유급휴가는 월 기준 근무시간에 포함될 수 없음에도 이를 포함하여 월 기준 근무시간을 등록하였고, 위 연차 유급휴가를 제외하고 실제 근무시간을 반영하여 근무인원을 재산정하면 이 사건 처분기간 동안에는 인력배치기준을 충족하지 못하여 사회복지사 등 배치가산을 받을 수 없음에도 가산금액를 청구하여 장기요양급여비용을 지급받았다는 것(이하 '이 사건 쟁점 처분사유'라고 한다)이었다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 8호증, 을 제5, 6호증의 각 기재 2. 관계 법령 별지 기재와 같다. 3. 이 사건 처분의 절차적 위법 여부(행정조사기본법 제17조 제1항에 따른 사전통지의무 위반) 주장에 관한 판단 행정조사기본법 제17조 제1항에 의하면, 행정조사를 실시하고자 하는 행정기관의 장은 같은 법 제9조에 따른 출석요구서, 제10조에 따른 보고요구서 · 자료제출요구서 및 제11조에 따른 현장출입조사서를 조사개시 7일 전까지 조사대상자에게 서면으로 통지하여야 하고, 다만 '행정조사를 실시하기 전에 관련 사항을 미리 통지하는 때에는 증거인멸 등 으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우'(제1호) 등에는 행정조사의 개시와 동시에 출석요구서 등을 조사대상자에게 제시하거나 행정조사의 목적등을 조사대상자에게 구두로 통지할 수 있다. 의정부시장이 이 사건 기관에 대한 현지조사 개시 7일 전까지 원고에게 출석요구서 등을 서면으로 통지하지 않은 사실은 당사자 사이에 다툼이 없다. 그러나 현지조사는 이 사건 기관의 인력배치기준 준수 여부, 비용청구의 적법 · 타당성 여부 등 노인장기요양보험 관련 제반사항을 확인하고, 위반사항이 적발될 경우 부당이득금 환수 등의 조치를 취하기 위한 목적에서 시행된 것으로, 그 특성상 관계인의 진술이나 이 사건 기관이 제출하는 자료에 의존하여 이루어질 수밖에 없다. 따라서 현지조사 예정사실을 미리 통지하거나 혐의사실을 사전에 고지할 경우 이 사건 기관이 관련 자료를 조 작 · 은닉 · 폐기하거나 관계인들의 진술을 맞추는 등의 방법으로 현지조사를 무력화시키고 증거를 인멸하여 현지조사의 목적 달성에 장애가 생길 염려가 있다. 이러한 사정에 더하여 을 제4호증의 기재에 의하면 이 사건 기관에 대한 현지조사는 정기적으로 이루어지는 조사가 아니라 '급여비용 청구 내역 분석 결과 부당 운영의 개연성이 높은 기관'이라고 판단되어 실시된 수시조사인 사실이 인정되는 점까지 더하여 보면, 이 사건 현지조사는 행정조사기본법 제17조 제1항 단서 제1호의 '행정조사를 실시하기 전에 관련사항을 미리 통지하는 때에는 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우'에 해당한다고 봄이 타당하다. 나아가 을 제5호증의 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 이 사건 기관에 대한 현지조사 당시 조사원들은 조사개시일인 2022. 3. 14. 원고에게 조사대상 · 목적 · 기간, 조사 담당자, 조사의 범위, 관계 법령 등이 기재된 '현장조사서', '장기요양기관 현지조사 안내문', '권리구제제도 안내', '장기요양급여 관계서류 제출요구서' 등을 교부하였고, 이에 대해 원고는 자필로 '현지조사에 응하겠음', '현지조사에 대하여 안내 받음', '권리구제에 대해 안내 받음' 등과 같이 기재하면서 각 서류에 서명한 사실이 인정된다. 따라서 설령 현지조사 7일 전에 원고에게 관련 사항을 통지하지 않은 것이 위법하다고 하더라도, 그러한 사유가 현지조사 후 이루어진 이 사건 처분에 이르기까지 원고나 관계자들의 의견진술권이나 방어권 행사에 실질적으로 지장을 초래하였다고 볼 사정 이 없으므로, 이 사건 처분을 취소할 만큼 중대한 절차적 하자에 해당한다고 보기 어렵다(대법원 2018. 3. 13. 선고 2 016두33339 판결 취지 참조). 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 4. 이 사건 처분의 실체적 위법 여부 가. 원고 주장 요지 1) 이 사건 기관의 대표자 겸 사회복지사인 원고는 사용자가 아니라 사용자에게 종속되어 임금을 목적으로 근로를 제 공한 근로기준법상 근로자이므로 원고에 대하여는 근로기준법 제60조가 적용되어야 한다. 한편 장기요양기관 대표자의 연차를 근무시간으로 인정하여 주는 것과 관련하여 '장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 세부사항'(이하 '세부사항'이라 한다)은 2019. 12. 30. 개정시부터 장기요양기관의 대표자 겸 시설장의 연차휴가 사용을 인정하는 특례를 규정한 이래 2022. 3. 29. 개정, 2023. 12. 31. 개정, 2025. 6. 30. 개정을 통하여 연차 인정 범위를 점차 확대하는 방향으로 기준을 변경하여 왔다. 이는 대표자 겸 시설장은 사용자가 아닌 종사자임에도 단지 관리자의 지위에 있다는 이유로 아무런 연차휴가를 보장받지 못하는 것이 위헌이고 인권침해라는 반성적 고려에 의한 것이다. 그렇다면 대표자 겸 시설장보다 사용자로서의 성격이 약한 대표자 겸 사회복지사 등 종사자의 경우에도 위와 같은 세 부사항의 개정 취지가 반영되어야 하는데, 행정기본법 제14조 제3항 또는 반성적 고려에 의하여 법률이 개정될 경우 소급적용되어야 한다는 법리에 따라 이 사건 처분기간에 대하여도 2019. 12. 30. 개정된 세부사항 제12조 제1항 및 그 이후 개정된 각 세부사항 제12조 제1항(2025. 12. 30. 개정된 세부사항은 제외. 이하 같다)이 적용 또는 소급 적용되어야 한다. <1> 그럴 경우 원고가 이 사건 기관의 대표자 겸 사회복지사라 하더라도 이 사건 처분기간 동안 사용한 연차 유급휴가는 적법한 연차휴가가 되어 월 기준근무시간에 포함되어야 하므로, 이 사건 쟁점 처분사유는 존재하지 않는다. 2) 이 사건 처분기간 동안 사용한 원고의 연차휴가가 월 기준 근무시간에 포함되지 않는다고 하더라도 원고는 휴게시 간 없이 각 근무일에 근무하였으므로 월 기준 근로시간을 충족하였다. 따라서 인력추가배치 가산 적용 여부를 재산정 하더라도 사회복지사 추가배치가산 점수가 변경되지 않으므로, 이 사건 쟁점 처분사유는 인정되지 않는다. 나. 인정사실 1) 갑 제2, 8호증의 각 기재에 의하면, 원고는 이 사건 기관의 대표자인 사실, 원고는 2019. 10. 1. 이 사건 기관(대표자 원고)과 근로계약을 체결하고 사회복지사로 신고한 후 이 사건 처분기간 동안 자신의 근무시간을 '주 5일 09:00부터 18:00(휴게시간없음) 근무로 1일 9시간 근무'한 것으로 등록한 사실이 인정된다. 2) 이 사건 처분기간에 적용되는 세부사항 제12조 제1항은 아래와 같다. <2> 다. 구체적 판단 이 사건 처분기간에 적용된 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시 <3> (이하 '이 사건 고시'라 한다) 제48조, 제49조, 제51조, 제54조, 제57조 등에 의하면, 방문요양 사회복지사 등 배치 가산을 받기 위해서는 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조가 정한 인력배치기준을 충족하여야 하는데, 근무인원 1인당 월 기준 근무시간은 ' 해당 월에 공휴일, 근로자의 날 및 토요일을 제외한 근무가능일수 × 8시간'이고, '근무인원 1인'으로 계산하기 위해서는 휴게시간을 제외하고 월 기준 근무시간 이상 신고한 직종으로 실제 근무하여야 한다. 앞서 든 증거, 을 제1 내지 3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 아래의 사실 내지 사정에 의하면, 이 사건 처분기간에 대하여는 이 사건 기관의 대표자이자 사회복지사인 원고에게 2018. 12. 26. 개정(2019. 1. 1.부터 시행)된 세부사항 제12조 제1항 및 그 이후 개정된 각 세부사항 제12조 제1항(별지 참조)이 적용되거나 소급적용되지 않으므로, 피고가 이 사건 처분기간 동안 원고가 사용한 유급연차를 월 기준 근무시간에 포함하지 않은 것이 위법하다고 할 수 없다. 1) 우선 원고는 대표자 겸 사회복지사이나, 사회복지사로 신고한 사실을 감안하더더라도 근로기준법상 근로자에 해당한다고 할 수 없다. 근로기준법 제2조는 '사용자'라 함은 사업주 또는 사업 경영 담당자, 그 밖에 근로자에 관한 사항에 대하여 사업주를 위하여 행위하는 자를 말한다고 규정하고, '근로자'란 직업의 종류와 관계없이 임금을 목적으로 사업 이나 사업장에 근로를 제공하는 사람을 말한다고 규정한다. 여기서 사용자인 '사업주'란 사업경영의 주체를 의미하는데(대법원 2015. 6. 11. 선고 2014도15915 판결 등 참조), 원고는 이 사건 기관의 경영 주체이다. 즉 앞서 든 증거에 의하면, 원고는 이 사건 기관의 개설 · 운영자인 사실이 인정되므로 법인이 아닌 이 사건 기관을 대표하면서 법령이 정한 시설구비 · 요양서비스 제공 등 운영 책임을 비롯하여 이 사건 기관의 운영으로 인한 이익과 손실도 직접 원고에게 귀속되는 등 이 사건 기관이 가지는 모든 권리 · 의무의 주체가 된다. 노인장기요양보험과 관련하여서는 피고에게 장기요양급여비용을 청구하여 피고로부터 이를 수령하는 장기요양급여비용의 귀속주체임은 물론 부당한 청구로 요양급여비용을 받았다면 환수처분의 상대방이 된다. 이 사건 현지조사 개시 당시에 도 원고는 현장조사서 등에 자필로 서명하였고, 현지조사 결과 위법사항을 기재한 현지조사 확인서에 명기된 이 사건 처분사유인 인력추가배치 가산기준 위반청구, 배상책임보험 가입기준 위반 등에 대해 각 '확인합니다'라고 자필로 기 재하는 한편, 대표자 겸 사회복지사인 원고의 월 기준 근무시간 충족 여부에 대한 일부불인정 사유 등을 직접 기재하였 다. 이러한 사실에 원고가 이 사건 기관과 체결한 근로계약서상 이 사건 기관의 대표자도 원고인 사실까지 더하여 보면, 원고가 사회복지사로 신고하였다고 하더라도 원고가 대표자인 원고에게 종속되어 근로 제공의 대가로 임금을 받는 관계에 있다고 할 수 없다. 이와 관련하여 원고는 원고의 근로소득 원천징수영수증(갑 제10호증)을 근거로 제시하거나 원고는 사회복지사로서 근무하기만 하였고, 행정, 재무, 인사 등의 업무는 센터장이나 시설장이 수행하였다면서 원고는 근로기준법상 근로자에 해당한다고 주장하나, 앞서 본 바와 같이 원고는 이 사건 기관의 경영주체로서 사용자임이 분명하므로 갑 제10호증의 기재나 이 사건 기관 내부의 구체적인 업무분장에 관한 주장만으로 원고를 근로기준법상 근로자라고 볼 수는 없다. 결국 규범적 측면이나 사실적 측면의 어느 모로 보더라도 대표자인 원고가 동시에 근로기준법상 근로자에 해당된다고 할 수는 없다. 2) 2019. 12. 30. 개정 세부사항 제12조 제1항 및 그 이후 개정된 각 세부사항 제12조 제1항이 근로기준법이 적용되지 않는 대표자인 시설장에 대해 유급휴가일수를 월 기준 근무시간에 포함하는 것으로 확대되었다고 하더라도, 대표자이자 사회복지사인 원고에 대하여는 위 규정이 적용될 수 없다. 그 이유는 아래와 같다. 가) 이 사건 처분기간 중 2019. 12월에 대하여는 2018. 12. 26. 개정된 세부사항(제2018-8호)이 적용된다. 그 세부사항 제12조 제1항 제1호 가.목은 '근로기준법 제60조 제1항, 제2항, 제4항 및 제5항에 의한 연차 유급휴가'에 대해서만 1일 최대 8시간을월 기준 근무시간에 포함하도록 정하고 있었으므로, 근로기준법상 근로자에 해당하지 않는 원고에게는 위 제12조 제1항이 적용되지 않음은 분명하다. 나) 2020. 3.부터 2022. 1월까지의 이 사건 처분기간에 대하여는 2019. 12. 30. 개정된 세부사항(제2019-2호), 2 021. 12. 24. 개정된 세부사항(제2021-2호)이 각 적용되는데, 그 각 제12조 제1호 바.목은 '가.목의 근로기준법에 의 한 연차 유급휴가가 적용되지 않는 대표자인 시설장의 휴가'를 연간 5일 이내에서 월 기준 근무시간으로 인정하는 것이다. 그런데 원고는 대표자 겸 시설장이 아니라 대표자 겸 사회복지사이므로 원고에게는 위 세부사항이 적용되지 않음이 문언상 분명하다. 다) 이와 관련하여 원고는 2019. 12. 7. 자 장기요양급여 심사위원회에서 '대표자인 시설장은 상근의무가 있음에도 근로기준법에 의한 연차휴가가 적용되지 않음을 고려하여 휴가를 별도로 5일 인정하고자 한 것'이고, 이는 사용자성이 강한 대표자인시설장에 대하여 휴식권을 부여하지 않는 것이 불합리하다는 반성적 고려에 기한 것이므로, 대표자 겸 시설장보다 근로자성이 강한 대표자 겸 사회복지사에게도 같은 정도로 휴식권을 인정하는 것이 당연한 전제였다고 주장한다. 그러나 위 주장은 다음과 같은 이유로 받아들일 수 없다. (1) 장기요양기관 종사자의 월 기준 근무시간 충족을 전제로 인력추가배치 가산금을 인정하는 것은 일종의 사회보장 급부청구권과 관련된 장기요양급여비용을 확대하는 것이므로 국가의 재정부담 능력, 사회정책적인 고려, 상충하는 여러 이해관계 등 복잡 다양한 요소를 함께 고려하여야 하고, 따라서 입법부 및 입법에 의하여 다시 위임을 받은 행정부 등 해당 기관에게 상대적으로 광범위한 재량이 있는 영역이며(대법원 2017. 7. 11. 선고 2015두2864 판결 참조), 장기요양급여에 관한 관계 법령의 내용에 비추어 보면 근로기준법이 정한 근로자에 해당하지 않아 연차 유급휴가가 인정되지 않는 사람에게 일정 휴가 일수를 월 기준 근무시간에 산입하도록 할 것인지를 정함에 있어서도 피고에게 넓은 재 량권 내지 형성권이 인정된다. (2) 위 장기요양급여 심사위원회에서 '장기요양기관 종사자 1인의 월 기준 근무시간 인정사유를 확대'하기 위해 위와 같이 대표자 겸 시설장의 휴가를 일정 기간월 기준 근무시간에 포함하기로 결정하고 세부사항을 개정하였다고 하더라도, 그러한 취지가 반드시 대표자 겸 사회복지사 등 종사자에 대하여까지 확대하겠다는 의사였다고 볼 수는 없다. 즉 대표자 겸 시설장이나 대표자 겸 요양기관 종사자가 근로기준법상 근로자에 해당하지 않는 것은 동일하나, 관리책임 자인 시설장에게는 상근의무 및 상근 시간 외에도 응급상황 등에 대하여 대처할 수 있도록 대비하여야 할 의무가 있다(이 사건 고시 제6조 제4항 제2호)는 사정 등을 고려하여 2020. 1. 1.부터 대표자 겸시설장의 휴가에 대해 월 기준 근무시간으로 인정해 주는 취지이다. 이에 비해 대표자겸 시설장이 아닌 종사자의 경우에는 요양기관 종사자는 상근의무 또는 업무 외 응급상황을 대비할 의무를 부담하지 않으므로 종사자로서 월 기준 근무시간을 충족한 후에는 근로기준법상 근로자에게 인정되는 연차가 아닌 다른 형태의 휴식권 행사가 가능하므로(대표자 겸 종사자는 근로기준법상 근로자에 해당하지 않으므로 근로기준법상 연차를 사용할 수 없음은 당연하다), 대표자 겸 시설장의 경우와 달리 취급하여 근로기준법상 연차휴가를 월 기준 근무시간으로 인정하지 않는다고 봄이 타당하다(그러한 이유에서 위 장기요양급여 심사위원회 및 그 이후의 피고가 대표자 겸 종사자에 대해 대표자 겸 시설장과 달리 규율하기로 결정한 것으로 볼 수 있다). (3) 평등원칙은 동일한 법적 효과를 받아야 할 자들에 대해 동일한 법적 효과를 주지 않는 공권력 행사를 한 경우에 발 생하는 문제인바(헌법재판소 2009. 3. 26. 선고 2006헌마72 결정 참조), 대표자 겸 시설장과 대표자 겸 사회복지사 등 종사자는 각 장기요양기관에서의 역할, 수행하는 업무 유형이나 내용, 상근의무 등의 부담 여부 등이 달라 규범적 및 사실적 측면에서 동일한 집단이라고 볼 수 없고, 노인장기요양보험법령이 장기요양기관에 대하여 인력배치기준 및 인력배치 가산기준을 적용하는 취지는 장기요양기관을 이용하는 수급자가 적절히 배치된 인원으로부터 최적의 서비 스를 제공받을 수 있도록 배치된 인력으로 하여금 월 근무시간을 엄격히 준수하도록 하는 한편, 한정된 재원으로 장기요양급여비용의 유효 · 적절한 집행을 확보하려는 것인 점, 피고에게는 사회보장수급권에 관련된 노인장기요양보험법령에 따른 세부 기준을 정하는 데에 넓은 형성권이 인정되는 점 등을 고려하면, 2019. 12. 30. 개정 세부사항 제12조 제1항 및 그 이후의 개정 세부사항 제12조 제1항이 대표자 겸 사회복지사 등 종사자의 연차휴가를 월 기준 근무시간으로 인정하는 규정을 두지 않았다거나, 피고가 그에 대해 대표자인 시설장과 같이 위 개정 세부사항 제12조 제1항을 적 용하지 않았다고 하여 평등원칙에 위반된다고 볼 수 없다(원고는, 공무집행자인 피고는 국내법과 같은 효력을 가지는 조약인 경제적, 사회적 및 문화적 권리에 관한 국제규약 제4, 5, 7조가 인정한 휴식 · 여가권을 준수할 의무가 있음에도 원고의 연차휴가를 월 기준 근무시간에 포함하지 않는 것은 위법하다는 취지로 주장하나, 위 국제규약이 국내법적 효력을 가지는것과 개별 장기요양급여기관이 이 사건 고시 및 세부사항이 정한 바에 따라 근무인원을 배치하고, 월 기준 근무시간을 충족하였는지 여부를 판단하는 것은 그 측면을 전혀 달리하는 문제로, 원고의 위 주장은 이 사건 쟁점 처분사유가 존재하는지 여부와 직접적인 관련이 없다). 한편 원고는 국가인권위원회가 2024. 6. 19. '대표자 겸 시설장과 대표자 겸 종사자를 유급휴가의 월 기준 근무시간 인정에 관하여 차등취급하는 것은 합리적 이유가 없다'면서 세부사항을 개정하여 대표자 겸 종사자가 휴가를 부여받을 수 있도록 개선할 것을 권고하였으므로 이 사건 처분은 평등원칙에 위반된다고 주장한다. 갑 제15호증의 기재에 의하면 국가인권위원회와 위와 같은 내용으로 권고결정을 한 사실이 인정되나, 위 결정은 법률적 기속력이 인정되지 않을 뿐만 아니라 설령 피고에게 그에 따라야 할 의무가 있다고 하더라도 그 결정의 효력이 이 사건 처분 당시로 소급한다고 볼 수 없으며, 이 사건 처분기간 당시의 사정과 위 결정의 전제가 된 사정이 반드시 동일하다고 볼 수도 없다. 따라서 위 결정이 있었다는 사실만으로 이 사건 처분이 평등원칙에 위배되는 것이라고 단정할 수 없다. (4) 원고는 2019. 12. 30. 개정 세부사항 및 그 이후의 세부사항의 각 제12조 제1항이 대표자 겸 사회복지사 등 종사자에 대해 따로 규정을 두지 않은 것은 입법의 미비라고 주장하나, 앞서 본 바와 같이 대표자인 시설장과 대표자인 종사자 사이의 차등 취급은 합리적 이유가 있어 달리 규정하는 것으로 봄이 타당하므로, 입법의 미비라고 할 수 없다. 3) 가) 항고소송에서 처분의 위법 여부는 특별한 사정이 없는 한 그 처분 당시의 법령을 기준으로 판단하여야 하고[다만 이 사건 처분과 같은 환수처분의 경우에는 부당청구 당시의 법령이 적용된다(대법원 2012. 8. 17. 선고 2011두3 524 판결, 대법원 2013. 7. 25. 선고 2010두23804 판결 등 참조)], 개정 법령의 입법자가 개정 법령을 소급적용하도록 특별한 규정을 두지 않은 이상 법원은 그 개정 전에 발생한 사항에 대하여는 개정 법령이 아니라 개정 전의 구 법령을 적용하는 것이 원칙이므로(대법원 2002. 12. 10. 선고 2001두3228 판결 등 참조), 이 사건 처분기간 이후인 2 022. 3. 29.및 그 이후 개정된 각 세부사항 제12조 제1항은 이 사건 처분기간에 대해 소급적용될 수 없다. 나) 원고는 행정기본법 제14조 제3항 단서에 의해 위와 같이 개정된 세부사항이 이 사건 처분기간에 적용되어야 한다고 주장한다. 그러나 행정기본법 제14조 제3항 단서가 적용되기 위해서는 '법령등을 위반한 행위 이후에 법령등의 변경에 의하여 제재처분의 기준이 가벼워지는 경우'라야 하는데, 이 사건 처분은 부당이득환수의 성격을 가진 것으로(이 사건 처분의 환수대상은 그동안 지급받은 장기요양급여비용 전액이 아니라 법률상 원인 없이 지급받은 장기요양급여비용, 즉 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 청구하여 지급받은 장기요양급여비용에 한정된다) '법령등에 따른 의무를 위반하거나 이행하지 아니하였음을 이유로 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분'인 제재처분(같은 법 제2조 제5호)과는 성격을 달리한다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 다) 원고는 위와 같은 각 세부사항 제12조 제1항의 개정은 반성적 고려에 의한 것이므로 소급적용되어야 한다고 주장 한다. 법령이 단순한 정책변경에 따라 개정된 것이 아니라 개정 전 법령에 위헌적 요소가 있어서 이를 해소하려는 반성적 고려에서 개정된 것이고 그 개정을 통하여 개정 전 법령보다 행정상대방의 법적 지위를 유리하게 하는 데 그 입법취 지가 있다면, 법원이 예외적으로 위헌성이 제거된 개정 법령을 소급 적용하는 것이 타당한 경우가 있다(대법원 2007. 2. 22. 선고 2004두12957 판결 참조). 다만 개정 법령을 소급적용하도록 특별한 규정을 두지 않았는데도 법원이 개정 법령을 소급적용하는 것은 '합헌적 법령해석'이거나 '입법자의 추단적 의사'를 존중하는 것인 경우에 한하여 허용 될 수 있는 것으로서, 개정 전의 구 법령이 위헌적이라는 규범적 가치판단이 전제되어 있어야 한다(대법원 2021. 3. 1 1. 선고 2020두49850 판결 등 참조). 그런데 앞서 본 바와 같이 이 사건 기관의 대표자인 원고는 사용자이고, 그와 동시에 원고가 근로기준법상 근로자가 될 수는 없다는 사정에는 변경이 있다고 할 수 없으므로 2019. 12. 30. 개정 및 그 이후의 각 세부사항 제12조 제1항의 개정을 반성적 고려에 의한 것이라고 보기는 어렵다. 또한 현실적으로 장기요양기관의 대표자가 시설장이나 사회복지사 등 다른 직종의 업무를 겸하는 경우가 존재할 수 있음에도, 피고가 세부사항을 여러 차례 개정하는 과정에서 단지 대표자인 시설장에 관하여만 예외적인 규정을 마련하고, 원고와 같은 사회복지사 등 시설장 이외의 다른 직종 종사자의 직무를 수행하는 대표자의 휴가 일수를 월 기준 근무시간 산정에 고려하는 규정을 별도로 마련하지 않은 것은, 시설장과 다른 직종 종사자의 장기용양기관에서의 역할 내지 지위, 근무 형태, 급 여 내용, 인력배치기준상의 취급이 다른 점 등을 감안한 정책 판단에 따른 것으로 보일 뿐, 2019. 12. 30. 개정 전 세 부사항 제12조 제1항의 위헌성을 해소하려는 반성적 고려에서 개정되었다고 할 수 없다. 4) 원고는, 국가인권위원회가 2024. 6. 19. 세부사항 제12조 제1항을 개정하여 장기요양시설의 대표자 겸 종사자가 유급휴가를 사용할 수 있도록 개선을 요구하는 권고를 하였고, 2024. 9. 5. 피고에게 장기요양시설의 대표자 겸 종사자가 유급휴가를 사용할 수 있도록 촉구하여 피고가 2025. 12.까지 세부사항을 개정할 것을 회신한 바 있으며, 그에 따라 원고로서는 원고도 유급휴가를 사용할 수 있다고 기대하였음에도 2025. 6. 30. 개정된 세부사항 제12조 제1항은 여전히 대표자인 시설장에 대해서만 유급휴가를 인정하였는바, 이 같이 '피고가 세부사항 제12조 제1항을 개정하지 않은 것은 문언적 · 자연적 해석에 따라 급여가산을 위한 배치기준 상 모든 종사자에 원고와 같은 대표자 겸 종사자가 포함되었기 때문으로 보거나, 단순한 착오에 의한 누락이라도 최소한 대표자인 시설장에 준하여 대표자 겸 종사자에게도 근로기준법을 적용한다는 묵시적 내부지침이라고 판단할 수밖에 없다'고 주장한다(원고의 이 부분 주장은 분명 하지 않으나, 2025. 6. 30. 개정 세부사항 제12조 제1항에도 불구하고 국가인권위원회의2024. 6. 19. 자 권고결정과 같이 대표자 겸 종사자에게도 근로기준법상 유급휴가가 적용되어야 하므로, 그에 해당하는 시간은 월 기준 근무시간에 포함되어야 한다는 주장 또는 국가인권위원회의 피고에 대한 권고 등에 따라 피고가 대표자 겸 종사자에 대해서도 연차휴가가 적용되도록 세부사항 제12조 제1항을 개정하여 이 사건 처분기간에도 소급적용할 것을 기대한 원고의 신뢰에 반한 것이라는 주장으로 선해한다). ① 별지 기재와 같이 2025. 6. 30. 개정 세부사항 제12조 제1항은 그 이전 세부사항과 마찬가지로 대표자인 시설장에 대한 유급휴가만 인정하는 내용이므로, 원고의 위 주장만으로 2025. 6. 30. 개정 세부사항 제12조 제1항을 원고에게 도 소급적용할 수 없음은 당연하고, ② 한편 피고가 2025. 12. 31. 세부사항 제12조 제1항 바.목을 '가목이 적용되지 않는 종사자(시설장 포함)의 휴가: 근로기준법 제60조 제1항부터 제4항, 제7항을 준용함'으로 개정하였으나, 부칙에 서 '2026. 1. 1.부터 시행한다'고 명시한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없으므로 이 사건 처분기간 동안에 사용한 원고의 연차휴가에 대해 2025. 12. 31. 개정 세부사항 제12조 제1항을 소급적용할 수는 없다. ③ 나아가 이 사건 처분기간에 2025. 12. 31. 개정 세부사항 제12조 제1항을 소급적용하는 것은 원고가 노인장기요양보험법령이 정한 바에 따라 정당하게 가산받을 수 없었음에도 부당한 방법으로 청구하여 받은 부당이득에 해당하여 국가에 환수되어야 하는 금원 이 환수되지 않는 결과가 되어 장기요양급여의 재정 건전성에 부정적 영향을 미친다고 할 것이므로, 개정 법령의 소 급적용이 일반 국민의 이해에 직접 관계가 없는 경우라거나, 오히려 그 이익을 증진하거나 불이익이나 고통을 제거하는 경우 등의 특별한 사정이 있는 예외적인 사유가 있는 경우에 해당한다고 보기 어렵다(대법원 2005. 5. 13. 선고 2 004다8630 판결, 대법원 2013. 7. 25. 선고 2010두23804 판결, 대법원 2021. 3. 11. 선고 2020두49850 판결 등 취지 참조). ④ 한편 이 사건 처분 이후에 국가인권위원회의 권고 등이 있었음은 명백하므로 이 사건 처분이 신뢰보 호원칙에 위배된다는 원고의 주장도 이유 없다. 5) 원고 제출 증거들만으로 원고가 별도의 휴게시간 없이 근무일 모두 09:00부터 18:00까지 근무하여 월 기준 근무시간을 충족하였다고 인정하기 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 가) 항고소송에서 해당 처분의 적법성에 대한 증명책임은 원칙적으로 그 처분의 적법을 주장하는 처분청에 있지만, 처분청이 주장하는 해당 처분의 적법성에 관하여 합리적으로 수긍할 수 있는 정도로 증명이 있는 경우에는 그 처분은 정당하고, 이와 상반되는 예외적인 사정에 대한 주장과 증명은 상대방에게 그 책임이 돌아간다(대법원 2011. 9. 8. 선고 2009두15005 판결 등 참조). 한편 행정청이 현장조사를 실시하는 과정에서 조사상대방으로부터 구체적인 위반 사실을 자인하는 내용의 확인서를 작성받았다면, 그 확인서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었거나 또는 그 내용의 미비등으로 인하여 구체적인 사실에 대한 증명자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 확인서의 증거가치를 쉽게 부정할 수 없다(대법원 2017. 7. 11. 선고 2015두2864 판결 등 참조). 나) 원고의 근로계약서(을 제2호증)에는 휴게시간이 '13:00~14:00'으로 명시되어있고, 현지조사 당시 원고는 '휴게시간을 13:00~14:00'으로 기재하면서 '1시간, 상황에 따라 유동 있음'이라고 기재하였다. 한편 이 사건 기관의 시설장 C은 현지조사 당시 '공단 청구 상담자에게 문의한 결과 가감산 내역에 출근 내역 입력시 휴게시간을 따로 입력하지 않고 09:00~18:00 근무시간만 입력해도 무관하다고 하여 휴게시간 빼고 입력함. 앞으로 휴게시간 따로 입력하겠다', '원고, D, E 사회복지사는 이 사건 기관 근처에 있는 내리병원 진료 및 약 타러 갔었음, 앞으로는 근무시간에 진료를 보 지 않겠다. 이 사건 기관 인근 병원을 휴게시간 이용하여 다녀왔다'는 사실확인서를 작성하였다. 위 근로계약서의 내 용 및 사실확인서에 의하면 원고가 대표자 겸 사회복지사로서 휴게시간 없이 근무하지 않았다는 점이 합리적으로 수긍할 수 있을 정도로 증명되었다고 할 것이고, 원고 제출 증거들만으로는 그와 상반되는 예외적인 사정이 증명되었다고 보기 어렵다. 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. 5. 결론 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 강재원(재판장) 박창현 이승은

1 원고는 실질적 청구원인을 기재한 2026. 2. 13. 자준비서면에서는 '2019. 12. 30. 개정된 세부사항 제12조 제1항 이 이 사건에서 적용되어야 한다'고 주장하였으나, 2026. 3. 16. 자준비서면에서는 개정된 세부사항 제12조 제1항 중 연혁에 따라 특정하지 않고 '대표자 겸 시설장보다 근로자로서의 성격이 강한 대표자 겸 종사자의 유급휴가는 최소한 그에 준하여 인정되어야 하므로 원고의 유급휴가 기간 모두가 월 기준 근무시간에 포함되어야 한다'고 주장하고 있다. 2 이 부분 처분기간 동안 세부사항이 일부 개정되었으나, 제12조 제1항 각 호의 내용은 개정되지 않았다.¦ 3 일부 개정이 있었으나, 시설장의 상근의무, 월 기준 근무시간 등에 관한 내용은 개정되지 않았으므로 따로 연혁을 표시하지 않는다.