장기요양급여제공기준및급여비용산정방법등에관한고시취소청구

서울행정법원 2026. 5. 22. 선고 2025구합50268 판결 [장기요양급여제공기준및급여비용산정방법등에관한고시취소청구] 서울행정법원 제 6 부 판결 사건 2025구합50268 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시 취소 청구 원고 별지4 원고 명단 기재와 같음 원고들 소송대리인 법무법인 반우 담당변호사 장덕규 피고 보건복지부장관 변론종결 2026. 3. 20. 판결선고 2026. 5. 22.

1. 원고들의 청구를 모두 기각한다. 2. 소송비용은 원고들이 부담한다.

피고가 2024. 12. 31. 고시한 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(보건복지부 고시 제202 4-295호) 중 별지1 처분 목록 기재 각 규정에 관한 부분을 취소한다.

1. 처분의 경위 가. 원고들은 노인장기요양보험법 및 노인복지법에 따라 시설급여를 제공하는 장기요양기관(노인요양시설)을 운영하는 사람들이다. 나. 피고는 2024. 12. 31. 노인복지법 시행규칙 별표4 중 6. 직원의 배치기준 부분을 보건복지부령 제1082호로 개정 하여 노인요양시설 직원의 배치기준 중 '요양보호사' 부분을 '입소자 2.3명당 1명'에서 '입소자 2.1명당 1명'으로 변경 하였다(이하 '입소자 수:1'과 같이 요양보호사 1명 대비 입소자 수를 표기한다). <1> 위 노인복지법 시행규칙 부칙(202 4. 12. 31. 보건복지부령 제1082호) 제1조는 2025. 1. 1.을 시행일로 규정하고 있고, 경과규정인 제2조는 위 변경된 별표 부분에 따른 요양보호사 배치기준 충족 기한을 2026. 12. 31.까지로 규정하고 있다. 또한 피고는 같은 날 노인장기요양보험법 제39조 제1항 및 제3항, 같은 법 시행규칙 제32조의 위임에 따른「장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시」를 보건복지부 고시 제2024-295호(2025. 1. 1. 시행)로 개정하면서, 제55조 제1항 제1호 가목, 제56조 제1항 제2호 라목 및 마목, 제56조 제2항, 제56조의2를 별지2 조문 대비 표 기재와 같이 요양보호사 인력 추가배치가산제도를 폐지하는 내용으로 변경하고 이를 고시하였다(이하 위 조문대비 표 기재와 같이 변경된 부분을 '이 사건 고시'라 하고, 변경되기 전 고시를 '변경 전 고시'라 한다). [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 12, 23호증의 각 기재(가지번호 있는 것은 가지번호 포함), 변론 전체의 취지 2. 관계 법령 별지3 기재와 같다. 3. 본안전항변에 대한 판단 가. 피고 주장의 요지 1) 이 사건 고시만으로 원고들의 권리 · 의무가 설정되거나 법률상 이익에 직접 영향을 준다고 볼 수 없으므로, 이 사건 고시는 처분성이 없다. 2) 노인장기요양보험법은 '수급자'에게 장기요양급여를 제공하는 것을 목적으로 하고, 장기요양기관을 운영하는 사람 들에게 어떠한 권리를 보장하여 주기 위한 것이 아니며, 원고들이 변경 전 고시를 통해 가산을 받고 있는지 여부도 불 분명하므로, 원고들은 이 사건 고시의 취소를 구할 법률상 이익이 없어 원고적격이 없다. 나. 판단 1) 관련 법리 가) 어떠한 고시가 다른 집행행위의 매개 없이 그 자체로서 직접 국민의 구체적인 권리의무나 법률관계를 규율하는 성격을 가질 때에는 행정처분에 해당한다(대법원 2006. 9. 22. 선고 2005두2506 판결의 취지 등 참조). 나) 행정소송법 제12조 전문은 "취소소송은 처분 등의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다."고 규정하고 있고, 여기서 말하는 법률상 이익은 당해 처분의 근거 법률에 의하여 직접 보호되는 구체적인 이익을 말하며, 간 접적이거나 사실적 · 경제적 이익까지 포함되는 것은 아니다(대법원 2006. 5. 25. 선고 2003두11988 판결 등 참조) . 2) 구체적 판단 가) 이 사건 고시는 시설급여비용 산정에 관한 기준을 규정한 것이고, 구체적인 장기요양급여비용의 지급은 개별 장기요양기관의 비용 청구에 대한 국민건강보험공단의 심사 및 그 결과에 따른 비용지급을 통해 이루어지기는 한다(노인장기요양보험법 제38조 제1, 2항). 나) 그러나 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정할 수 있는 다음각 사정을 종합하면, 이 사건 고시는 다른 집행행위 매개 없이 그 자체로서 직접 장기요양기관을 운영하는 원고들의 권리 · 의무나 법률관계를 규율한다고 볼 수 있어 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하고, 원고들의 원고적격 역시 인정된다고 할 것이다. 따라서 피고의 본안전항변은 이유 없다. (1) 이 사건 고시는 행정규칙 형식으로 제정되기는 하였으나, 노인장기요양보험법 제38조 제8항, 제39조 제3항, 같은 법 시행규칙 제32조 제2호 등과 결합하여 장기요양급여비용 지급에 필요한 구체적 사항을 정한 것으로서 대외적으로 구속력을 갖는 법규명령으로 기능한다. (2) 국민건강보험공단은 장기요양기관의 급여비용 청구가 있는 경우 노인장기요양보험법과 이 사건 고시를 포함한 관계 법령에서 정한 요건이 충족되는지를 심사하여 청구의 적정성 및 급여비용 지급 여부 및 그 액수를 결정하게 되므로, 이 사건 고시는 실질적으로 그 존재 자체로 규정하고 있는 내용과 같은 장기요양급여비용이 지급되도록 하는 효과를 발생시킨다. 또한 이 사건 고시는 그 규율 대상과 내용이 일의적이고 명확하다. 실제로 이 사건 고시로 인하여 치매전 담실의 경우 및 수급자 감소에 따른 한시적 추가배치가산을 제외하고는 요양보호사 추가배치가산이 더 이상 이루어지 지 않게 되었다. (3) 장기요양기관이 장기요양급여비용 청구에 대한 국민건강보험공단의 결정을 다투면서 이에 적용된 이 사건 고시의 효력 유무를 다투도록 하는 것보다는 이 사건 고시 자체를 행정처분으로 보아 직접 그 효력을 다투도록 하는 것이 처분당사자의 권리구제 측면에서 더 유효적절하다. (4) 노인장기요양보험제도는 노인 등에게 장기요양급여를 제공하여 노후의 건강증진 및 생활안정을 도모하고 그 가족의 부담을 덜어 주기 위한 제도이기는 하나(노인장기요양보험법 제1조), 그 제도 실현은 장기요양기관의 서비스 제공 등을 통하여 이루어지고, 이를 반영한 노인장기요양보험법은 장기요양급여의 종류와 내용 및 그 자격요건 등뿐만 아니라 장기요양기관 및 장기요양급여비용 지급 등에 관하여 상세히 규율하고 있는바, 장기요양기관 내지 그 운영자는 노인장기요양보험법 및 이 사건 고시의 직접 수범자에 해당한다고 할 것이다. (5) 원고들은 장기요양기관을 운영하는 사람들로서 이 사건 고시에 따라 장기요양급여비용을 지급받게 되고, 변경 전 고시에 따라 지급받을 수 있었던 요양보호사 추가배치가산점수를 받을 수 없게 되므로, 이 사건 고시에 의하여 직접 법률상 이익에 영향을 받는 지위에 있다고 봄이 타당하다. 4. 이 사건 고시의 적법 여부 가. 원고들 주장의 요지 1) 피고는 한국보건사회연구원 수행의 '장기요양기관 인력배치기준 개선안 마련 연구'(이하 '관련 연구'라 한다)에 기 초하여 2021년경 장기요양위원회에 '2023년부터는 2.3:1 기준을, 2025년부터는 2.1:1 기준을 시행하고, 2024년 까지는 2.3:1 기준으로 초과 인력에 대해 추가배치가산제도를 운영하되, 2025년부터는 운영하지 않겠다'고 보고하였고, 위 보고 내용과 같이 고시 개정을 추진하여 이 사건 고시를 하였다. 그런데 관련 연구는 2020. 6.부터 2020. 11.까지 사이에 '대부분의 장기요양기관이 요양보호사 배치를 2.4:1 기준도 충족하지 못하던 2019년까지의 자료들'을 바탕으로 진행된 것으로서 다수의 장기요양기관이 2.1:1 기준을 충족하는 현재 시점에 그대로 적용하기 어려운 연구일 뿐만 아니라, 요양보호사 배치 기준을 2.1:1로 상향할 경우 인력 추가배치가산제도가 불필요하다고 결론내리지도 않았다. 관련 연구의 후속 조치로 진행된 '노인요양시설 수가체계 개선에 관 한 연구' 역시 현 시점과 동떨어진 2018~2020년 사이 자료에 기반한 것이었다. 결국 이 사건 고시는 '요양보호사 배치가 2.5:1 정도로 2.1:1 기준에 현저히 미치지 못하던 2019년경을 기준으로 2.1: 1 달성 자체에 주안을 두고 마련된 정책'을 그대로 시행한 것인데, 현재 시점 기준으로는 오히려 그 시행으로 인하여 장기요양기관이 요양보호사를 2.1:1보다 상향된 기준으로 배치하여도 가산점수를 받지 못하게 됨에 따라 요양보호사를 추가 배치할 수 없게 되고, 장기요양급여 수급자들은 1인당 요양보호사수가 줄게 되어 질이 저하된 서비스를 받게 되 며, 요양보호사들은 1인당 업무가 늘어나 그 처우가 악화되는 결과가 초래되게 되었다. 피고는 2019년경과 이 사건 고시가 개정 · 시행된 무렵인 2024년 말경~2025년 초순경의 요양보호사 배치 현황 등 을 고려하여 요양보호사 추가배치가산제도 유지 여부에 대한 새로운 검토 및 충분한 의견 수렴 절차를 거쳐 정책을 현 실에 맞게 수정하였어야 하는데, 그러한 조치를 하지 않고 만연히 관련 연구를 바탕으로 이 사건 고시를 하여 위와 같은 부정적 결과를 초래하였는바, 이 사건 고시는 헌법 제34조 <2>, 노인 장기요양보험법의 입법 취지 등에 반하며, 그 내용이 현저히 불합리하고 불공정하여 입법재량의 한계를 일탈한 것으로 위헌 · 위법하다. 2) 설령 이 사건 고시가 입법재량의 범위 안에 있다고 하더라도, 이 사건 고시는 아무런 경과규정 없이 공고 시로부터 약 한달 뒤 시행됨으로써 요양보호사 추가배치가산제도에 관한 신뢰를 침해하였는바, 신뢰보호 원칙에 위반되어 위법하다. 3) 또한 이 사건 고시는 노인요양시설에 대하여서만 요양보호사 추가배치가산제도를 폐지함으로써 노인요양시설을 다른 장기요양기관과 합리적 이유 없이 차별하였으므로, 평등원칙에 위반된다. 나. 판단 1) 인정사실 앞서 든 증거들, 갑 제4, 5, 14, 17, 21, 22호증, 을 제1 내지 6호증의 각 기재및 변론 전체의 취지에 의하면 다음 각 사실이 인정된다. 가) 피고는 한국보건사회연구원에 관련 연구 용역을 의뢰하여 2019. 8.경부터 같은 해 11.경까지 1차 연구가 진행되 었고, 2020. 6.경부터 같은 해 11.경까지 2차 연구가 진행되었다. 관련 연구에서는 장기요양보험 관련 주요 환경 변화, 해외 장기요양기관 인력배치기준, 인력배치기준 개편 시 고려하여야 할 사항, 고령화 등 인구구조적 요인 및 노동관 계법령 개정 등 정책 환경 변화에 따른 적정 인력배치 형태 등을 검토하고 인력배치기준 개선방안을 제언하였는데, 그 제언의 주요 내용은 아래와 같다. 나) 피고는 위 관련 연구 용역 결과를 2021. 5.경 2021년 제2차 장기요양위원회에 보고하였고, 위 제2차 장기요양위원회에서는 2022년 장기요양 보장성 강화 검토 방향에 관하여 '요양보호사 인력기준 개선을 통한 노인요양시설 서비스 기능 강화' 등이 논의되었다(을 제2호증 참조). 다) 피고는 2021. 5.경 A대학교 산학협력단에 '적정 인력기준 상향에 따른 인력배치에 대한 보상수준 등 수가체계 개선'에 관한 연구 용역을 의뢰하였고, 위 산학협력단은 피고에게 '노인요양시설 수가체계 개선에 관한 연구 - 적정 인력 배치수준 및 급여범위 설정을 중심으로 -'라는 제목의 보고서를 제출하였다. 위 연구는 국외 관련 제도 및 사업 현황 조사, 2018. 1.경부터 2020. 12.경까지 노인요양시설 인력배치 현황및 관련 수가 청구 현황 자료 분석 등을 통하여 요양보호사 적정 인력배치 수준 및 적정 수가를 검토하였는데, '2024년까지 2.3:1, 2025~2026년경까지 2.1로 요양보호사 인력배치기준 상향 조정 및 그에 따른 연도별 수가 인상율과 재정 효과(2.1 기준으로 조정 시 요양보호사 추가배치가산을 미반영하여 재정소요 규모를 산출함)' 등에 관한 내용을 담고 있다. 라) 2021. 9. 13. 개회된 2021년 제5차 장기요양위원회는 적정 월 평균 근로시간(154.7시간)을 고려하여 요양보호사 1인당 수급자 수를 2.5명에서 2.1명까지 축소하되 이를 단계적으로 시행하는 안을 마련하고, 위 안과 같이 노인요양시설 요양보호사 배치 기준을 강화하고 이에 따라 종국적으로 요양보호사 추가배가산제도는 폐지하기로 하였으며, 인력배치기준 개선 및 개정 인력배치기준에 따른 수가 운영을 위해 관련 시행규칙 및 이 사건 고시 개정을 추진하기로 의결하였다. 위 안의 주요 내용은 아래 표 기재와 같다. 마) 피고는 2022. 7. 22. 2.5:1에서 2.3:1로 인력배치기준을 개선함에 따른 시설급여비용 조정 등 고시 개정을 추진 하였고, 2023. 8. 17. '제3차 장기요양기본계획'을 통하여 '요양보호사 배치기준을 현행 2.5:1에서 2022. 10.경부터 2.3:1의 단계를 거쳐 2025년까지 2.1:1로 개선한다'는 내용의 요양보호사 인력배치기준 개선 추진사항 및 일정을 발표하였다. 그 주요 내용은 아래 표 기재와 같다. - 표 삽입을 위한 여백 - 바) 피고는 2024. 6. 28. 개회된 제2차 장기요양위원회에 '노인요양시설 요양보호사 인력배치기준 강화방안' 및 관련 법령 개정 계획 등을 보고하였다. 위 강화방안의 주요 내용은 아래 표 기재와 같다. 사) 피고는 2024. 8. 27. 제3차 장기요양 실무위원회를 통해 인력배치기준 강화에 따른 인력추가배치가산 폐지 등을 논의하였고, 2024. 9. 3. 제4차 장기요양 실무위원회를 통해 인력배치기준 강화에 따른 수가안, 인력추가배치가산 폐지, 재정 효과 등에 관한 논의를 진행하였다. 제4차 장기요양 실무위원회의 주요 논의 내용은 아래 표 기재와 같다. 아) 피고는 2024. 5. 29., 같은 해 9. 10., 같은 해 9. 26. 공급자 단체 간담회를,2024. 9 20., 같은 해 10. 25. 가입자 단체 간담회를 각각 실시하였는데, 위 각 간담회에서 요양보호사 인력 배치기준 강화에 따른 추가배치가산제도 폐지, 수가 이원화 운영 등의 사항이 논의되었다. 자) 피고는 2024. 12. 31. 이 사건 고시를 하였다. 2) 이 사건 고시가 상위법령에 위반하거나 입법재량의 범위를 벗어났는지 여부 위 인정사실과 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음각 사정들을 관련 법령의 내용과 취지 등 에 비추어 보면, 이 사건 고시는 상위 법령의 위임 취지에 어긋나 객관적으로 명백하게 부당하거나 사회통념상 현저하 게 그 타당성을 결여하였다고 볼 수 없으므로, 이 사건 고시는 적법하다. 따라서 이에 반하는 원고들의 주장은 이유 없다. 가) 장기요양급여제도는 국가의 한정된 보험 재원을 바탕으로 운영되는 것으로서, 장기요양급여의 종류와 내용 및 장기요양급여비용 산정은 광범위한 정책적 입법재량의 영역에 있다고 할 것이다. 이 사건 고시는 노인요양시설 요양보호사 추가배치가산에 관한 장기요양급여비용 산정 방법을 규율하는 규정으로, 피고는 그 규정 내용을 정함에 있어 노인요양시설 운영 · 입소자 수 · 요양보호사 배치 등에 관한 현황, 입소자에게 제공되는 적정 서비스의 정도, 지속가능한 범 위 내에서 투입될 수 있는 보험 재정의 규모 등을 고려하여 추가배치가산제도 운영에 관하여 광범위한 정책적 입법재량을 가진다. 나) 피고는 2020년경부터 2024년경까지 사이에 연구 용역 발주, 장기요양위원회및 그 실무위원회의 심의 · 의결 등 을 통하여 노인요양시설 요양보호사 수 적정 기준을 수립하고자 한 결과, 요양보호사의 적정 월 평균 근로시간(154.7 시간)을 바탕으로 배치기준을 2.1:1로 설정하고, 단계적으로 2022. 10.경부터 2.3:1, 2025년경부터 2.1:1 기준에 따라 장기요양급여비용을 지급하기로 하고, 2.1:1 기준 기본수가를 7.37% 인상하기로 하였으며, 이 사건 고시 제56조의2에 따른 한시적 초과배치 가산을 인정하되 종국적으로 추가배치가산제도를 폐지하기로 하였다. 이 사건 고시가 이 루어지기까지 짧지 않은 기간 관련 연구 등을 바탕으로 피고 측 및 관련 이해관계인들로 구성된 위원회의 지속적인 논의 진행 등이 이루어진 점 및 그 연구 · 논의 등의 내용에 비추어 볼 때 이 사건 고시가 충분한 검토 절차 없이 이루어진 것이라거나, 2.1:1의 기준이 현저히 불합리하게 설정된 것이라고 보기 어렵다. 다) 이 사건 고시에 따라 노인요양시설 요양보호사 추가배치가산제도가 폐지되기는 하였으나, ① 추가배치가산제도는 기본적으로 요양보호사 적정 배치기준 달성을 유도하기 위하여 운영되는 것으로, 기본 인력배치기준이 적정 배치기준 보다 하향된 기준일 경우에는 유도책으로서 기능하고, 적정 배치기준이 곧 기본 인력배치기준인 경우에는 그 목적이 이미 달성된 상태에 놓이게 되는 점, ② 장기요양위원회 의결을 통하여 요양보호사 적정 배치기준이 2.1:1로 설정되었고, 단계적으로 인력배치기준을 상향하여 기본 인력배치기준이 2.1:1로 시행됨에 따라 적정 배치기준이 새로 설정되기 전까지는 그러한 유도가 불필요하다고 볼 수 있는 점, ③ 기본 인력배치기준이 2.1:1로 상향됨에 따라 기준수가 역시 인상된 점, ④ 2024. 6.경 기준으로 2.1:1보다 상향된 기준으로 요양보호사를 배치하여 추가배치가산점수를 부여 받는 노인요양시설은 전체 시설의 약 35%에 불과한 점, ⑤ 장기요양급여 보험 재정의 한정성과 건전성 측면에서, 상향된 기본 인력배치기준과 추가배치가산제도를 동시에 운영하는 것에는 상당한 어려움이 있다고 보이는 점 등에 비추어 보면, 기본 인력배치기준을 적정 인력배치기준으로 검토된 2.1:1로 운영함에 따라 추가배치가산제도를 폐지하는 것은 객관적으로 부당하다거나 비합리적이라고 보이지 않는다. 라) 기본 인력배치기준을 2.1:1로 하면서도 추가배치가산제도를 운영하여 노인요양시설이 가능한 많은 요양보호사를 배치할 수 있도록 하는 것이 이상적일 수도 있으나, 그 경우 현재보다 더 많은 규모의 재정이 소요되게 될 것이고 이는 결국 우리 사회 공동체 전체의 부담으로 귀속되게 되므로, 무조건 바람직하다고 쉽사리 단정할 수도 없다. 여기에다 추가배치가산제도의 기능을 더하여 볼 때, 그 제도 시행 여부에 선행하여 연구 · 숙의 등을 통한 적정 인력배치기준 설정 이 이루어짐이 타당한데, 현 시점에서 그러한 선행 과정이 존재하지도 않으므로 추가배치가산제도 운용 필요성이 충분 히 검증되었다고 보기 어렵다. 원고들은, 피고가 과거 기준으로 설정된 적정 배치기준인 2.1:1을 만연히 시행하였고, 2025~2026년경 기준으로 요양보호사 적정 배치기준이 2.1:1보다 상향 조정되어야 하므로 이 사건 고시에 앞서 관련 검토가 선행되었어야 한다는 취지로 주장한다. 그러나 ① 피고가 2.1:1의 기준을 수립한 것이 2021년경이기는 하나, 현재 약 5년이 경과하였을 뿐이고, 2024. 6.경 기준으로 2.1:1보다 상향된 기준으로 요양보호사를 배치하여 추가배치가산점수를 받는 노인요양시설 비율이 35% 정도에 불과한 점, ② 현재 2021년경에 비하여 2.1:1 기준을 충족하는 노인요양시설 비율이 늘어나 게 되었는데, 피고가 적정 배치기준을 2.1:1로 설정하고 단계적으로 기본 인력배치기준을 이에 수렴하도록 정책을 시행한 것이 그 주요 원인 중 하나로 보이는 점, ③ 피고는 2021년경 장기요양위원회를 통하여 2.1:1의 기준을 설정하였을 뿐만 아니라, 2024년경에 이르기까지 관련 논의를 지속한 점, ④ 적정 인력배치 기준에 관한 연구 내지 정책 수립은 특정 시점을 기준으로 수행될 수밖에 없고, 요양보호사 인력배치기준에 관한 정책은 여러 이해관계자들이 관여되 고 대규모 재정 소요가 동반되는 정책으로 한번 수립되면 비교적 장기간에 걸쳐 단계적으로 시행되는 특성이 있으므로, 연구 · 숙의 · 정책 수립시점과 정책의 실현 시점 사이에 시간적 간격이 생길 수밖에 없는 점, ⑤ 그러한 시간적 간격 발생의 불가피성에도 불구하고 정책 시행 시점에 늘 새로운 검토가 필요하다고 본다면 정책 시행이 사실상 불가능해질 우려가 있는 점, ⑥ 제출된 자료들만으로는 관련 연구 기준 시점 및 수행 시점인 2018~2020년경 및 적정 인력배치기준 수립 무렵인 2021년경부터 현재까지 사이에 2.1:1 기준을 그대로 시행하는 것이 현저히 불합리하다고 볼 정도의 사정변경이 생겨 적정 배치기준이 2.1:1보다 상향 조정되어야 한다고 보기도 어려운 점 등을 종합하면, 원고들 주장과 같은 사정만으로 이 사건 고시가 위법하다고 볼 수는 없다. 3) 이 사건 고시가 신뢰보호 원칙, 평등원칙에 위반되는지 여부 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음 각 사정을 종합하면, 피고가 요양보호사 추가배치가산제도의 지속적 운영에 관한 공적인 견해를 표명하였다거나, 위 운영에 관한 원고들의 신뢰를 침해하였다고 볼 수 없고, 이 사건 고시가 다른 장기요양기관과 비교하여 합리적 이유 없이 노인요양시설을 차별한 것으로 볼 수 없으므로, 이 사건 고시에 신뢰보호 원칙이나 평등원칙 위반의 위법이 있다고 볼 수 없다. 따라서 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다. 가) 이 사건 고시의 내용과 그 시행 시점 등은 2021년경부터 2024년경까지 사이에 장기요양기관 운영자들에게 충분 히 알려진 것으로 보인다. (1) 피고는 장기요양위원회의 논의와 의결을 거쳐 이 사건 고시를 하였다. 장기요양위원회는 위원장 1인과 부위원장 1 인을 포함한 16인 이상 22인 이하의 위원으로 구성되는데, 위원장은 보건복지부차관이 되고, 나머지 위원들은 '① 근 로자단체, 사용자단체, 시민단체(「비영리민간단체 지원법」제2조에 따른 비영리민간단체를 말한다), 노인단체, 농어업 인단체 또는 자영자단체를 대표하는 자(소위 '가입자 대표'), ② 장기요양기관 또는 의료계를 대표하는 자(소위 '공급자 대표'), ③ 대통령령으로 정하는 관계 중앙행정기관의 고위공무원단 소속 공무원, 장기요양에 관한 학계 또는 연 구계를 대표하는 자, 국민건강보험공단 이사장이 추천하는 자' 중에서 ①~③에 해당하는 사람을 각각 동수로 하여 구 성된다. 2021년경부터 2024년경까지 이 사건 고시와 관련된 장기요양위원회 논의와 안건 보고 및 의결 등에도 가입자 대표와 공급자 대표 등이 참석하였다. (2) 또한 피고는 2023년경 이 사건 고시 내용을 거의 동일하게 담은 장기요양 기본계획을 발표하였고, 2024년경 여러 차례에 걸쳐 가입자 대표 및 공급자 대표와 간담회를 진행하였다. (3) 실제로 공급자 단체 측은 장기요양위원회 등을 통하여 2025년 인력 추가배치가산 폐지 시행을 앞두고 '유연한 인력 조정이 어려운 상황에서 입소자 사망 등 수급자 수 감소에 따른 수입 감소 및 요양보호사 인건비 일부 보전이 필요 하므로 추가배치가산제도 유지가 필요하다'는 의견을 밝혔고, 피고는 '요양보호사 배치 강화에 따라 재정이 추가 투입 되고, 2023년 기준 모든 급여 유형에서 경영수지가 흑자이며, 노인요양공동생활가정과 단기보호를 제외한 노인요양시설, 방문요양 · 목욕 · 간호, 주야간 보호 시설에서 경영손익이 흑자로 조사되는 상황에서, 일시적 입소자 감소에 따른 시설 수입 감소분을 보전하는 것이 적절한지' 등에 관한 검토를 거쳐 이 사건 고시를 한 것으로 보인다(을 제4호증 참조). 나) 피고는 지속적으로 이 사건 고시 내용과 같은 취지의 공표를 하였을 뿐이고, 피고가 추가배치가산제도의 지속적 운영에 대한 공적인 견해를 표명하였다고 볼 만한 자료가 없다. 또한 피고는 공급자 단체 측 의견을 반영하여 이 사건 고시 제56조의2를 통하여 입소자 수 감소를 감안한 한시적 추가배치가산제도를 규정한 것으로 보이고, 기본 인력배치기준을 규정한 노인복지법 시행규칙 제23조 제2항 제2호 별표4 제6호를 보건복지부령 제1082호로 개정하면서 그 부칙으로 기본 인력배치기준 2.1:1 준수 기한을 2026. 12. 31.까지로 하여 위 시행규칙 시행일인 2025. 1. 1.부터 1 년 간의 유예기간을 두었는바, 아무런 경과조치를 취하지 않았다고 보기도 어렵다. 다) 주야간보호기관, 단기보호기관에 대하여는 추가배치가산제도가 유지되고 있기는 하나, ① 노인요양시설은 시설급여 시설인 반면, 주야간보호기관과 단기보호기관은 재가급여 시설인 점, ② 노인요양시설은 상대적으로 건강 상태 등 이 더 좋지 않아 입소한 수급자들에게 장기요양급여를 제공하는 시설인 반면, 재가급여 시설은 상대적으로 경증인 수 급자들을 대상으로 하루 중 일정한 시간(주야간보호기관) 또는 보건복지부령으로 정한 범위 내에서 일정 기간(단기보호기관) 장기요양기관에 보호하여 장기요양급여를 제공하는 시설인 점, ③ 요양보호사 기본 인력배치기준이 주야간보호기관은 7:1이고, 단기보호기관은 4:1로서 노인요양시설의 2.1:1 기준에 비하여 상당한 정도로 완화되어 있는 점, ④ 이 사건 고시로서 노인요양시설에 대하여만 적정 배치기준으로 검토된 2.1:1 기준을 시행하게 되었고, 이에 상응하여 기본수가가 인상된 점 등을 종합하면, 장기요양기관의 성격, 대상 수급자의 유형과 제공하는 장기요양급여의 내용, 기본 인력배치기준과 기본수가 등에 있어 노인요양시설과 주야간보호 · 단기보호기관은 서로 상이하여 같은 시설로 보기 어렵고, 이 사건 고시가 노인요양시설에 대하여서만 요양보호사 추가배치가산제도를 폐지한 것에 합리적 이유가 없다 고 볼 수도 없다. 4) 소결론 이 사건 고시에는 원고들 주장과 같은 위법사유가 없고, 달리 위법 사유가 있다고 볼 만한 사정이나 자료도 없다. 5. 결론 그렇다면 원고들의 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 나진이(재판장) 윤서진 김준하

1 노인장기요양보험법 제31조 제1항, 같은 법 시행규칙 제23조 제2항 제2호에 따라 시설급여인 노인요양시설의 시설 및 인력은 노인복지법 시행규칙 별표4에서 정한 시설 및 인력을 말한다. 2 제34조 ① 모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가진다. ② 국가는사회보장·사회복지의 증진에 노력할 의무를 진다. ⑤ 신체장애자 및 질병 · 노령 기타의 사유로 생활능력이 없는 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 국가의 보호를 받는 다.