업무정지명령 등 취소

서울행정법원 제13부 판결 사건 2014구합65776 업무정지명령 등 취소 원고 사단법인 ＿___A___＿협회 피고 1. 서울특별시 ＿＿구청장 2. 국민건강보험공단 변론종결 2015. 3. 5. 판결선고 2015. 3. 19.

1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고 서울특별시 ＿＿구청장이 2014. 7. 24. 원고에게 한 업무정지처분과 피고 국민건강 보험공단이 2014. 7. 24. 원고에게 한 장기요양급여비용 189,186,010원 환수처분을 취소한다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 서울 ＿＿구 ＿＿로 ＿＿길 ＿＿서 노인장기요양보험법(이하 ‘요양보험법’이라 한다) 제31조의 장기요양기관인 ‘＿___B___＿’(이하 ‘이 사건 요양기관’이라 한다)를 운영하고 있다. 나. 피고들은 2014. 4. 15.부터 같은 달 21일까지 이 사건 요양기관의 2011년 3월부 터 2014년 2월까지의 장기요양급여내역에 관한 현지조사(이하 ‘이 사건 현지조사’라 한다)를 실시한 후, “장기요양급여비용 산정기준 등에 관한 세부사항(국민건강보험공단 공고 제2011-157호, 이하 ‘이 사건 공고’라 한다)에 의하면 직원의 월 근무시간이 160 시간 미만인 경우 공단부담금을 감산하도록 정하고 있는데, 원고는 원고 소속 간호조무사 ＿C＿가 09:00부터 15:00까지 주 5회 근무하여 월 근무시간이 160시간 미만임에 도 불구하고 09:00부터 18:00까지 주 5회 근무하여 월 근무시간이 160시간 이상인 것으로 신고하여 요양급여비용을 지급받았다.“고 판단하였다. 다. 피고 서울특별시 ＿＿구청장이 2014. 7. 24. 원고에게 ‘원고가 이 사건 공고를 위 반하여 요양급여비용을 부당하게 청구하였다.’는 이유로 요양보험법 제37조 제1항 제4호에 따라 142일(2014. 9. 1.부터 2015. 1. 20.까지) 업무정지처분을 하였고, 피고 국민건강보험공단(이하 ‘피고 공단’이라 한다)은 2014. 7. 24. 원고에게 ‘원고가 이 사건 공고를 위반하여 요양급여비용을 부당하게 청구하였다.’는 이유로 요양보험법 제43조 제1항 제3호에 따라 장기요양급여비용 189,186,010원 환수처분을 하였다(이하 위 영업정지 처분과 위 환수처분을 통틀어 ‘이 사건 처분’이라 한다). [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 을가 제1, 2호증, 을가 제6호증, 을나 제1호 증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 원고의 주장 1) 간호조무사 ＿C＿는 이 사건 요양기관에서 09:00부터 15:00까지 고정적으로 근무하였을 뿐만 아니라 이 사건 요양기관 인근에 살고 있어 새벽이나 야간에 응급상 황이 발생하였을 때 호출을 받아 근무하였고 필요한 경우 휴일에도 근무하였다. 따라서 ＿C＿는 월 160시간 이상 근무하였으므로 이와 전제가 다른 이 사건 처분은 위법하다. 2) 장기요양급여비용 등에 관한 고시(보건복지부고시 제2011-72호, 이하 ‘이 사건 고시’라 한다)는 요양보험법 제39조 제1항, 제3항, 노인장기요양보험법 시행규칙(이하 ‘요양보험법 시행규칙’이라 한다) 제32조의 위임에 따라 요양급여비용 산정의 세부적인 기준에 관하여 규정하고 있는데, 이 사건 고시 제3장 Ⅱ에서 간호조무사의 결원비율에 따른 공단부담금 감산비율을 규정하면서 간호조무사의 월 근무시간에 따른 공단부담금 감산에 관하여는 규정하고 있지 않음에도, 이 사건 공고에서는 간호조무사를 포함한 장기요양기관 직원 1인의 월 근무시간이 160시간 미만인 경우 공단부담금을 감산하도록 규정하고 있다. 따라서 이 사건 공고는 위임입법의 한계를 일탈하여 무효이다. 또한 요양보험법 제31조 제2항 및 요양보험법 시행규칙 제23조 제2항 제2호에 의하면 노인의료복지시설인 장기요양기관에 대하여는 노인복지법에 따른 인력을 갖출 것을 요구하 고 있는데 노인복지법 제35조 제3항, 노인복지법 시행규칙 제22조 제1항 [별표 4]에서는 인력기준에 관하여 근로계약을 체결할 것만 규정하고 있을 뿐 상근 직원일 것을 요건으로 하고 있지 않으므로 이 사건 공고는 상위법령에 위배되어 무효이다. 따라서 이와 같이 무효인 이 사건 공고에 근거한 이 사건 처분은 위법하다. 나. 관계 법령 별지 기재와 같다. 다. 판단 1) 첫째 주장에 대한 판단 을가 제8, 9호증, 을나 제6, 8, 9(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재 및 변론 전체의 취지로부터 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 고려해 보면, 간호조무사 ＿C＿가 이 사건 요양기관에서 월 160시간 이상 근무하였다고 볼 수 없으므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 가) ＿C＿는 이 사건 현지조사에서 ‘2008. 6. 1.부터 이 사건 요양기관에서 간호조무사로 근무하고 있는데 주 5일 09:00부터 15:00까지 근무하였고 사정상 평일에 쉬고 주말에 근무할 때도 간혹 있었다.’라고 확인서를 작성하였다. 나) 이 사건 요양기관의 시설장인 ＿D＿는 ‘＿C＿는 과외 근무를 월 2~3회 이 상 하였고 시간은 30분 내외이다.’라고 확인서를 작성하였다. 또한 이 사건 요양기관의 직원인 사회복지사 ＿ E ＿은 이 사건 현지조사에서 ‘＿C＿는 2008년 6월 입사 시부터 현재까지 09:00부터 15:00까지 시간제 근무형태로 근무하고 있으나 사실과 다르게 09:00부터 18:00까지 근무한 것으로 근무시간을 늘려서 신고한 사실이 있다.’라고 확인서를 작성하였다. 이 사건 요양기관이의 직원인 요양보호사 ＿F＿과 ＿G＿는 이 사건 현지조사에서 ‘＿C＿는 주 5일 09:00부터 15:00까지 근무하였다.’라고 확인서를 작성하였다. 다) ＿C＿의 출근부(갑 제5호증)는 다음과 같은 이유로 믿기 어렵다. 위 출근부에는 ＿C＿가 2013. 9. 21. 및 2013. 12. 1. 출근하지 않은 것으로 기재되어 있는데, 수급자 ＿H＿의 건강관리기록부(갑 제6호증)에는 ＿C＿가 2013. 9. 21. 및 2013. 12. 1. ＿H＿의 혈압 등을 측정하고 근육이완제 등을 투약한 것으로 기재되어 있다. 반면 에 위 출근부에는 ＿C＿가 2014. 1. 5., 2014. 1. 19., 2014. 2. 2., 2014. 2. 15., 2014. 2. 22. 출근한 것으로 기재되어 있는데, 수급자 ＿H＿의 건강관리기록부에는 ＿C＿가 위 일자에 ＿H＿의 혈압 등을 측정하거나 투약한 사실이 기재되어 있지 않다. 또한 원고는 이 사건 현지조사에서 위 출근부를 제출할 수 있었음에도 제출하지 않았다(을나 제9호증의 4, 8). 라) ＿C＿는 2014. 5. 30. ‘자신은 09:00부터 15:00까지 고정으로 근무하였고 고정 근무 외에 이 사건 요양기관의 상황에 따라 밤낮을 가리지 않고 환자들을 돌보았다.’라고 확인서(갑 제4호증)를 작성하였다. 또한 ＿ E ＿은 이 법정에 증인으로 출석하 여 ‘＿C＿가 09:00부터 15:00까지 근무를 하였고 저녁이나 새벽에도 호출을 받아 이 사건 요양기관에 나와 근무하였는데 정규 근무시간 외에 근무한 경우가 거의 매일 있었다.’고 증언하였다. 그러나 ＿C＿의 2014. 5. 30.자 확인서 내용과 ＿ E ＿의 위 증언은 ＿C＿, ＿D＿가 이 사건 현지조사에서 작성한 확인서 내용과 달라 믿기 어렵다. 마) 수급자 ＿H＿의 건강관리기록부에는 ＿C＿가 새벽에 혈당을 측정한 것으로 기록되어 있고[＿H＿과 같은 일자에 혈당을 측정한 수급자 ＿ I ＿, ＿J＿의 건강관리기록부(을가 제8호증의 1, 2)에는 혈당을 측정한 시간이 기록되어 않는 점에 비추 어 보면, 그 신빙성도 의심스럽다], 갑 제7호증(사실확인서)은 ＿C＿의 이웃 주민인 ＿K＿이 ＿C＿가 새벽이나 야간에 출근하는 모습을 자주 보았다는 내용인데, 위 증거 들만으로는 ＿C＿가 이 사건 요양기관에서 월 160시간 이상 근무하였다고 인정하기에 부족하다. 2) 둘째 주장에 대한 판단 요양보험법 제39조 제3항에서 ‘재가 및 시설 급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다.’고 규정하고 있고, 요양보험법 시행규칙 제32조에서 ‘재가 및 시설 급여비용의 세부적인 산정기준은 보건복지부 장관이 정하여 고시한다.’고 규정하고 있다. 그 위임을 받은 이 사건 고시에서는 간호조무사 배치기준을 위반하여 결원비율이 15퍼센트 이하이면 그 기간 동안 수급자 전원에 대한 공단부담금을 5퍼센트 감산하는 것으로 하면서 감산 절차 및 방법 등 세부사항은 급 여심사위원회의 심의를 거쳐 피고 공단 이사장이 정하는 것으로 규정하고 있고, 피고 공단 이사장은 이 사건 공고를 통해 간호조무사를 포함한 장기요양기관 직원 1인의 월 근무시간이 160시간 이상인 경우 1인으로 계산하고 월 근무시간이 160시간 미만인 경우 원칙적으로 공단부담금을 감산하도록 정하고 있다. 그런데 ① 간호조무사 결원에 따라 공단부담금을 감산하도록 규정한 것은 이를 통하여 간호조무사 배치기준의 준수를 간접적으로 강제함을 목적으로 하는 점, ② 그 런데 간호조무사의 숫자만 배치기준을 충족하고 실제 근무시간은 단시간에 그친다면 이는 수급자에게 양질의 장기요양급여가 제공되도록 하고자 하는 간호조무사 배치기준의 목적을 잠탈하는 결과가 되므로 일정한 근무시간에 도달한 경우에만 배치기준의 인 원수를 충족하는 것으로 볼 필요가 있는 점, ③ 이에 따라 원고와 같이 장기요양기관을 개설․운영하는 사람으로서는 이 사건 고시를 보고 이 사건 공고에서 이러한 근무시간에 관하여 자세한 규정을 둘 것을 충분히 예측할 수 있고, 실제로 다양한 경로를 통하여 그 내용을 파악하고 있었을 것으로 보이는 점, ④ 그런데 이 사건 공고상 월 근무시간 160시간은 근로기준법 제50조 제1항에 정한 표준근로시간인 주당 40시간을 기준으로 정하여진 것이기 때문에 장기요양기관의 간호조무사 배치기준의 인원을 계산 하는 기준으로서 충분히 예측할 수 있는 경우에 해당하는 점, ⑤ 또한 이 사건 공고에 의하면 간호조무사들의 월 근무시간이 각 160시간에 미달하여 1인으로 계산되지 못하는 경우에는 각 근무시간을 합산한 전체 근무시간 중 160시간마다 이를 1인으로 계산할 수 있는 점, ⑥ 이 사건 공고에는 유급휴가 또는 법정공휴일 등 부득이한 사유가 있는 경우 90일 이상 상근한 간호조무사의 월 근무시간이 160시간에 미치지 못하더라도 1인으로 계산할 수 있는 예외규정을 두고 있는 점 등을 고려해 보면, 이 사건 공고가 위임의 범위를 벗어났다고 볼 수 없다. 또한 요양보험법 시행규칙 제23조 제2항 제2호에 의하면 노인의료복지시설인 장기요양기관으로 지정받기 위해서는 노인복지법 제35조 제3항에 따른 인력을 갖추어야 하는데, 노인복지법 제35조 제3항 소정의 인력기준은 노인의료복지시설인 장기요양기관 지정요건일 뿐이므로, 장기요양기관이 지급받을 공단부담금에 대한 감산요건을 규정하고 있는 이 사건 공고와는 별개의 내용이다. 따라서 이 사건 공고는 노인복지법 제35조 제3항에 위배된다고 볼 수 없다. 이 사건 공고가 위임입법의 한계를 일탈하거나 상위 법령에 위배되어 무효라고 볼 수 없으므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 3. 결론 그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 재판장 판사 반정우 판사 김용찬 판사 서범욱

■ 노인장기요양보험법 제31조(장기요양기관의 지정) ① 장기요양기관을 설치ㆍ운영하고자 하는 자는 소재지를 관할 구역으로 하는 특별자치시장ㆍ 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장으로부터 지정을 받아야 한다. ② 제1항에 따라 장기요양기관으로 지정받고자 하는 자는 보건복지부령으로 정하는 장기요양에 필요한 시설 및 인력을 갖추어야 한다. 제37조(장기요양기관 지정의 취소 등) ① 시장·군수·구청장은 장기요양기관이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 지정을 취 소할 수 있다. 다만, 제1호에 해당하는 경우 지정을 취소하여야 한다. 4. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구한 경우 제38조(재가 및 시설 급여비용의 청구 및 지급) ① 장기요양기관은 수급자에게 제23조에 따른 재가급여 또는 시설급여를 제공한 경우 공단에 장기요양급여비용을 청구하여야 한다. ② 공단은 제1항에 따라 장기요양기관으로부터 재가 또는 시설 급여비용의 청구를 받은 경우 이를 심사하여 장기요양에 사용된 비용 중 공단부담금(재가 및 시설 급여비용 중 본인일부부담금을 공제한 금액을 말한다)을 당해 장기요양기관에 지급하여야 한다. ③ 공단은 제54조제2항에 따른 장기요양기관의 장기요양급여평가 결과에 따라 장기요양급여비용을 가산 또는 감액조정하여 지급할 수 있다. ④ 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 재가 및 시설 급여비용의 심사기준, 장기요양급여비용의 가감지급의 기준, 청구절차 및 지급방법 등에 관한 사항은 보건복지부령으로 정한다. 제39조(재가 및 시설 급여비용의 산정) ① 재가 및 시설 급여비용은 급여종류 및 장기요양등급 등에 따라 제45조에 따른 장기요양위원회의 심의를 거쳐 보건복지부장관이 정하여 고시한다. ③ 제1항에 따른 재가 및 시설 급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다. 제43조(부당이득의 징수) ① 공단은 장기요양급여를 받은 자 또는 장기요양급여비용을 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 장기요양급여 또는 장기요양급여비용에 상당하는 금액을 징수한다. ■ 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조(장기요양기관 지정기준 등) ① 법 제31조 제1항에 따라 장기요양기관으로 지정받으려는 자는 별지 제19호 서식의 장기요양기관 지정신청서에 일반현황·인력현황 및 시설현황을 적은 서류를 첨부하여 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장에게 제출하여야 한다. ② 법 제31조 제2항에 따라 장기요양기관으로 지정받을 수 있는 자와 지정받으려는 자가 갖추어야 하는 시설 및 인력은 다음 각 호와 같다. 2. 노인복지법 제34조에 따른 노인의료복지시설 : 「노인복지법」 제35조제3항에 따른 시설 및 인력 제31조의2(장기요양급여비용의 가감지급기준) 법 제38조 제3항에 따라 가산 또는 감액하여 지급하는 금액은 평가 대상 장기요양기관에 대하여 전년도에 공단이 법 제38조제2항에 따라 심사하여 지급하기로 결정한 공단부담금의 100분의 5의 범위에서 보건복지부장관이 정하여 고시한 기준에 따라 산정한 금액으로 한다. 제32조(재가 및 시설 급여비용의 산정방법 및 항목) 법 제39조제3항에 따른 재가 및 시설 급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목은 다음 각 호와 같다. 이 경우 세부적인 산정기준은 보건복지부장관이 정하여 고시한다. 2. 시설급여 : 장기요양 등급 및 급여제공일수를 기준으로 산정한다. ■ 장기요양급여비용 등에 관한 고시(보건복지부고시 제2011-72호) 제3장 급여비용의 가산 및 감산 Ⅰ. 급여비용의 가산 2. 인력 추가배치 가산 가. 입소시설, 주 야간보호기관 및 단기보호기관이 「노인장기요양보험법시행규칙」 제23조 및 제24조에 의한 인력배치기준에 비하여 종사자를 추가로 배치하여 운영한 경우, 그 기간동안 수급자 전원에 대하여 공단부담금(급여비용 중 본인일부부담금을 공제한 금액을 말한다)을 가산할 수 있으며 이 경우 가산범위는 10퍼센트 이내로 한다. 나. 인력 추가배치 가산은 다른 사유로 인해 급여비용이 감산되는 경우에는 적용하지 아니 한다. 3. 가산 지급기준, 지급절차 및 방법 등 세부사항은 급여심사위원회의 심의를 거쳐 공단 이 사장이 정한다. Ⅱ. 급여비용의 감산 2. 인력 배치기준 위반 감산 가. 입소시설 및 단기보호기관이 간호(조무)사 및 물리(작업)치료사 배치기준을 위반하여 운영한 기간 동안 수급자 전원에 대하여 다음과 같이 공단부담금을 감산한다. 2) 간호(조무)사 간호(조무)사 결원비율 공단부담금 감산비율(퍼센트) 15퍼센트 5 15퍼센트 초과 ~ 20퍼센트 이하 10 20퍼센트 초과 ~ 30퍼센트 이하 15 30퍼센트 초과 ~ 50퍼센트 이하 20 50퍼센트 초과 30 5. 감산기간, 절차 및 방법 등 세부사항은 급여심사위원회의 심의를 거쳐 공단 이사장이 정한다. ■ 장기요양급여비용 산정기준 등에 관한 세부사항(국민건강보험공단 공고 제2011-157호) 제3장 장기요양급여비용의 가산 및 감산 Ⅲ. 급여비용의 감산 2. 인력 배치기준 위반 감산 나. 근무인원의 계산 2) 직원의 근무형태(계약직, 시간제 등)에 관계없이 직원 1인의 월 근무시간이 160시간 이 상인 경우 1인으로 계산한다.(후략) 4) 3) 규정에도 불구하고 90일 이상 상근한 직원이 유급휴가 또는 법정공휴일 등 부득이한 사유로 월 근무시간이 160시간에 미치지 못하는 때에는 당해 월의 근무시간이 80시간 이상인 경우 이를 1인으로 계산할 수 있다. 이 경우 ‘상근’은 1일 8시간, 월 20일 이상 근무(월 160시간 이상)를 기준으로 판단하되, 법정공휴일 및 교대근무 등으로 인하여 일 근무시간 또는 월 근무기간이 기준에 미달하는 경우에도 이를 상근으로 볼 수 있다. 3. 제37조제1항제4호·제3항제3호에 따른 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우 ■ 노인복지법 제35조(노인의료복지시설의 설치) ③ 노인의료복지시설의 시설, 인력 및 운영에 관한 기준과 설치신고 및 설치허가 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다. ■ 노인복지법 시행규칙 제22조(노인의료복지시설의 시설기준등) ① 법 제35조의 규정에 의한 노인의료복지시설의 시설기준 및 직원배치기준은 별표 4와 같다. [별표 4] 노인의료복지시설의 시설기준 및 직원배치기준(제22조제1항 관련) 6. 직원의 배치기준 (7) 모든 종사자는 시설의 장과 근로계약을 체결한 사람이어야 한다. 끝.