업무정지명령 등 취소

서울고등법원 제7행정부 판결 사건 2015누39394 업무정지명령 등 취소 원고, 항소인 사단법인 ＿___A___＿협회 피고, 피항소인 1. 서울특별시 ＿＿구청장 2. 국민건강보험공단 제1심판결 서울행정법원 2015. 3. 19. 선고 2014구합65776 판결 변론종결 2015. 7. 16. 판결선고 2015. 8. 27.

1. 원고의 항소를 기각한다. 2. 항소비용은 원고가 부담한다.

제1심판결을 취소한다. 피고 서울특별시 ＿＿구청장이 2014. 7. 24. 원고에게 한 업무 정지처분과 피고 국민건강보험공단이 2014. 7. 24. 원고에게 한 장기요양급여비용 189,186,010원 환수처분을 취소한다.

1. 제1심판결의 인용 이 법원이 이 사건에 관하여 설시할 이유는 제1심판결문 중 일부 내용을 아래와 같이 추가·변경하고 아래 제2, 3항에서 당심에서의 피고 서울특별시 ＿＿구청장(이하 ‘피고 ＿＿구청장’이라고 한다)의 본안전항변 및 원고의 주장에 대한 판단을 추가하는 외에는 제1심판결의 이유 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본 문에 의하여 이를 그대로 인용한다. ○ 제1심판결문 제4면 제10행의 관계 법령은 그 중 “요양보험법 제37조” 부분 및 “장 기요양급여비용 산정기준 등에 관한 세부사항(국민건강보험공단 공고 제2011-157호)” 부분을 별지 기재와 같이 변경하고, 별지 기재 나머지 내용을 추가한다. ○ 제1심판결문 제4면 제15행의 “및” 다음에 “제1심증인 ＿ E ＿의 증언과”를 추가한다. ○ 제1심판결문 제5면 제5행의 “이 사건 요양기관이의”를 “이 사건 요양기관의”로 변 경한다. ○ 제1심판결문 제5면 제14행의 “또한”부터 제16행까지 부분을 다음과 같이 변경한 다. 『또한, 제1심증인 ＿ E ＿의 증언에 의하면, 위 출근부는 출근 당시에 작성된 출근상 황표(을나 제9호증의5, 9)와 달리 이 사건 현지조사 이후에 만들어졌다.』 2. 피고 ＿＿구청장의 본안전항변에 대한 판단 가. 피고 ＿＿구청장의 본안전항변 제1심의 변론종결 시에 이 사건 업무정지처분에 따른 업무정지기간이 이미 경과하였을 뿐만 아니라, 이 사건 업무정지처분의 관련 법령에서 업무정지처분을 받은 전력을 가중사유 또는 전제요건으로 삼아 제재적 행정처분을 하도록 정하고 있지도 아니하고, 원고는 이 사건 요양기관인 ‘＿___B___＿’를 폐업하여 현재 운영하고 있지 않은데 원고가 새로이 장기요양기관을 지정받는다고 하더라도 이 사건 업무정지처분으로 인한 영향을 받지도 아니하므로 이 사건 업무정지처분의 취소를 구하는 원고의 소는 소의 이익이 없다. 나. 판단 1) 제재적인 업무정지처분을 일반정지처분과 가중정지처분의 2단계 조치로 규정하면 서 전자의 제재처분을 좀 더 무거운 후자의 제재처분의 요건으로 규정하고 있는 경우, 원고로서는 업무정지처분에서 정한 업무정지기간이 도과되었다 하더라도 그 처분을 그 대로 방치하여 둠으로써 장래 가중된 업무정지의 행정처분을 받게 될 우려가 있으므로 법률상 지위에 대한 위험이나 불안을 제거하기 위하여 그 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있다(대법원 1991. 8. 27. 선고 91누3512 판결 등 참조). 2) 요양보험법 제37조 제1항 제4호는 “거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구한 경우 구청장은 장기요양기관 지정을 취소하거나 6개월의 범위에서 업무정지를 명할 수 있다.”라고 규정하고 있고, 요양보험법 제37조 제1항에 따른 행정처분의 기준에 관하여 규정한 같은 법 시행규칙 제29조의 [별표 2] 중 “2. 개별기 준 다. ”는 행정처분의 기준으로 1차 및 2차 처분시 “월 평균 부당청구액의 비율이 0.5퍼센트 이상 5퍼센트 미만인 경우 월평균 부당금액에 따라 10일에서 90일 사이의 ‘업무정지’ 처분을 하도록 하고, 부당청구액 비율이 5퍼센트 이상인 경우에는 총 6개월의 범위 내에서 초과 1퍼센트마다 업무정지기간을 3일씩 가산하되 그 부당청구액의 비율의 소수점 이하는 1퍼센트로 본다.”고 규정하고 있으며, 3차 처분시에는 “지정취소 또는 폐쇄명령”을 하도록 규정하고 있으므로, 위 [별표 2] 중 “1. 일반기준 가.”에 따라 원고로서는 이 사건 업무정지처분을 받은 날로부터 5년 이내에 다시 위반행위를 하게 되면 가중처분을 받게 될 염려가 있다. 3) 또한, 을가 제11호증의 기재에 의하면 이 사건 요양기관이 2015. 1. 31. 경영상 어려움을 이유로 폐업한 사실이 인정되기는 하나, 한편 요양보험법 제37조의4 제1항에 의하면 “같은 법 제37조 제1항 제4호에 해당하는 행위를 이유로 한 행정제재처분의 효 과는 그 처분을 한 날부터 1년간 ‘장기요양기관 폐업 후 같은 장소에서 장기요양기관을 운영하는 자 중 종전에 행정제재처분을 받은 자(법인인 경우 그 대표자를 포함한 다)나 그 배우자 또는 직계혈족’ 등에게 승계된다.”고 규정하고 있는바, 이에 비추어 볼 때 이 사건 요양기관이 폐업하였다고 하더라도 원고나 원고의 대표자, 그 배우자 또는 직계혈족 등이 이 사건 업무정지처분으로 인한 영향을 받지 않는다고 보기도 어렵다. 4) 따라서, 이 사건 업무정지처분에서 정한 업무정지기간이 도과되었다거나 이 사건 요양기관이 폐업하였다고 하더라도 원고는 이 사건 업무정지처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있다고 봄이 상당하다. 피고 ＿＿구청장의 본안전항변은 이유 없다. 3. 원고의 주장에 대한 판단 가. 원고의 주장 가사 이 사건 공고 중 근무인원에 관한 계산 규정이 이 사건 고시의 위임을 받은 것으로 유효하다고 하더라도 아래의 사정에 의하면 이 사건 공고 규정은 재량권을 일탈․남용한 것이거나 비례의 원칙을 위반하여 무효이다. 1) 이 사건 공고 중 근무인원의 계산에 관한 규정에 의하면 직원 1인의 월 근무시간 이 160시간에 미달하는 경우에는 가사 직원 1인이 월 159시간을 근무하였다고 하더라도 무조건 근무하지 않은 것으로 보게 되는데, 이는 160시간에 미달하는 시간을 근무하였다고 하여 전체를 근무하지 않은 것으로 보게 되어 비례의 원칙이나 헌법상 평등의 원칙에 반한다. 2) 또한 위 규정에 의하면 동일 직종 안에서 2인이 근무한 경우에 2인 근무시간이 총 240시간(근무인원이 1.5인)이라면 소수점 이하를 반올림하여 2인 모두에 대하여 근무인원으로 계산하거나 2인 근무시간이 80시간(근무인원이 0.5)이라면 소수점 이하를 반올림하여 1인으로 계산할 수 있었음에도 1인이 근무하는 경우에는 월 160시간에 단 1시간이라도 모자라면 아예 1인도 근무한 것으로 보지 못하게 되는 결과를 초래하게 되는바, 이는 1인이 근무한 경우와 2인이 근무한 경우를 합리적 이유 없이 차별하게 된다. 3) 그리고 위 규정은 동일 직종과 다른 직종 사이의 근무인원이 각 1인이 되지 못하는 경우에는 그 전부를 합산할 수 없게 하여 동일 직종과 다른 직종 사이를 합리적인 이유 없이 차별한다. 나. 판단 다음 사정들에 의하면 이 사건 공고 규정이 재량권을 일탈․남용한 것이거나 비례의 원칙을 위반하여 무효라고 볼 수는 없다. 원고의 위 주장은 이유 없다. 1) 이 사건 공고는, 직원 1인의 월 근무시간이 160시간에 미달하는 경우에도 동일 직종에 종사하는 근무인원이 2인 이상일 때에는 그 근무시간을 합하여 160시간 이상 이 되면 근무인원에 포함할 수 있도록 하고, 90일 이상 상근한 직원이 부득이한 사유로 월 근무시간이 160시간에 미달하는 때에는 일정한 요건 하에 1인으로 계산할 수 있도록 예외를 두고 있는바, 이에 비추어 보면, 이 사건 공고가 ‘직원의 근무형태(계약 직, 시간제 등)에 관계없이 직원 1인의 월 근무시간이 160시간 이상인 경우 1인으로 계산한다.’는 규정을 두고 있다고 하여 비례의 원칙이나 평등의 원칙에 반한다고 볼 수 는 없다. 2) 1인으로 계산되지 않는 직원의 근무시간을 합하도록 규정하여 근무인원이 1인인 경우의 산정기준과 차이가 나더라도 1인이 근무하는 경우와 2인 이상이 근무하는 경우 가 본질적으로 동일하다고 볼 수 없고, 앞서 본 바와 같이 이 사건 공고 규정은 90일 이상 상근한 직원이 부득이한 사유로 월 근무시간이 160시간에 미달하는 때에는 일정한 요건 하에 1인으로 계산할 수 있도록 예외를 두고 있을 뿐만 아니라 위와 같은 합산 규정은 월 근무시간이 160시간 미달하는 근무인원이 수인인 경우 이를 근무인력 산정에서 모두 배제하는 것이 불합리하다는 결론에서 나온 것이어서 객관적으로 합리성 이나 타당성을 결여하였다고 보이지도 않는다. 3) 동일 직종 외에 다른 직종 간의 근무시간을 합산하지 못하도록 하는 것은 각 직종 간의 업무내용이 달라 직종에 따라 장기요양수급권자들이 받는 급여의 내용에 본질적인 차이가 있기 때문이므로 이 사건 공고 규정이 위와 같이 동일 직종에 한해서만 근무시간의 합산을 인정하는 것은 각 급여마다 일정 수준 이상의 요양급여의 질을 담 보하기 위한 것으로 합리적인 이유가 있다고 보인다. 4. 결론 그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 제1심판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로 원고의 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 재판장 판사 황병하 판사 유헌종 판사 김관용

■ 노인장기요양보험법 제37조(장기요양기관 지정의 취소 등) ① 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 장기요양기관이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 지정을 취소하거나 6개월의 범위에서 업무정지를 명할 수 있다. 다만, 제1호 또는 제7호에 해당하는 경우에는 지정을 취소하여야 한다. 4. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구한 경우 제37조의4(행정제재처분 효과의 승계) ① 제37조 제1항 각 호의 어느 하나 또는 같은 조 제3항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 이유로 한 행정제재처분(이하 "행정제재처분"이라 한다)의 효과는 그 처분을 한 날부터 1년간 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 승계된다. 1. 장기요양기관을 양도한 경우 양수인 2. 법인이 합병된 경우 합병으로 신설되거나 합병 후 존속하는 법인 3. 장기요양기관 폐업 후 같은 장소에서 장기요양기관을 운영하는 자 중 종전에 행정제재처분을 받은 자(법인인 경우 그 대표자를 포함한다)나 그 배우자 또는 직계혈족 ② 행정제재처분의 절차가 진행 중일 때에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에 대하여 그 절차를 계속 이어서 할 수 있다. 1. 장기요양기관을 양도한 경우 양수인 2. 법인이 합병된 경우 합병으로 신설되거나 합병 후 존속하는 법인 3. 장기요양기관 폐업 후 1년 이내에 같은 장소에서 장기요양기관을 운영하는 자 중 종전에 위반행위를 한 자(법인인 경우 그 대표자를 포함한다)나 그 배우자 또는 직계혈족 ③ 제1항 및 제2항에도 불구하고 제1항 각 호의 어느 하나 또는 제2항 각 호의 어느 하나에 해당하는 자(이하 "양수인등"이라 한다)가 양수, 합병 또는 운영 시에 행정제재처분 또는 위반사실을 알지 못 하였음을 증명하는 경우에는 그러하지 아니하다. ④ 행정제재처분을 받았거나 그 절차가 진행 중인 자는 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 지체 없이 그 사실을 양수인등에게 알려야 한다. ▣ 노인장기요양보험법 시행규칙 제29조(행정처분의 기준) 법 제37조제1항 및 제3항에 따른 행정처분의 기준은 별표 2와 같다. 행정처분의 기준(제29조 관련) 1. 일반기준 가. 위반행위의 횟수에 따른 행정처분의 기준은 최근 5년간 같은 위반행위로 행정처분을 받은 경우에 적용한다. 이 경우 기준 적용일은 위반행위에 대하여 행정처분을 한 날과 그 행정처분 이후 다시 같은 위반행위를 하여 적발된 날을 기준으로 하여 위반행위의 횟수를 계산한다. 나. 위반행위가 둘 이상인 경우에는 다음의 기준에 따라 처분한다. 1) 위반행위가 둘 이상인 경우로서 각각의 위반행위에 대한 처분기준(법 제37조제1항제4호 및 같은 조 제3항제4호에 해당하는 경우로서 그 위반행위에 대한 처분기준이 업무정지인 경우에는 제외한다)이 다른 경우에는 그 중 무거운 처분기준에 따른다. 2) 둘 이상의 위반행위(법 제37조제1항제4호 및 같은 조 제3항제4호에 해당하는 경우는 제외한다) 에 대한 처분기준이 동일한 업무정지인 경우에는 6개월을 넘지 아니하는 범위에서 각각의 위반행위에 대한 처분기준에 따른 업무정지 기간을 합산하여 처분한다. 3) 법 제37조제1항제4호 또는 같은 조 제3항제4호에 해당하는 경우를 포함한 둘 이상의 위반행위에 대한 처분기준이 동일한 업무정지인 경우에는 6개월을 넘지 않는 범위에서 법 제37조제1항제4호 또는 같은 조 제3항제4호에 해당하는 경우에 대한 처분기준을 우선 적용하여 처분하고, 6개월 중 나머지 기간의 범위에서 나머지 위반행위에 따른 업무정지기간을 합산하여 처분한다. 라. 하나의 위반행위에 대한 행정처분이 업무정지처분에 해당하는 경우는 위반행위의 동기, 내용, 정도 및 결과 등을 고려하여 그 처분기준의 2분의 1의 범위에서 감경하여 처분할 수 있다. 다만, 다음의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1) 법 제37조제1항제4호 또는 제3항제4호에 해당하는 경우 중 거짓으로 급여비용의 전부 또는 일부를 청구한 경우 2. 개별기준 다. 장기요양기관 또는 재가장기요양기관이 법 제37조제1항제4호 또는 같은 조 제3항제4호에 해당하는 경우의 기준 1) 1차 및 2차 위반 시의 기준: 다음 표에 따른 업무정지 (단위 : 일) 구분 부당청구액의 비율 월평균 부당금액 0.5퍼센트 이상 1퍼센트 미만 1퍼센트 이상 2퍼센트 미만 2퍼센트 이상 3퍼센트 미만 3퍼센트 이상 4퍼센트 미만 4퍼센트 이상 5퍼센트 미만 15만원 이상 25만원 미만 10 20 30 25만원 이상 40만원 미만 10 20 30 40 40만원 이상 80만원 미만 10 20 30 40 50 80만원 이상 240만원 미만 20 30 40 50 60 240만원 이상 840만원 미만 30 40 50 60 70 840만원 이상 3천만원 미만 40 50 60 70 80 3천만원 이상 50 60 70 80 90 비고 1. 월평균 부당금액은 조사대상기간 동안 거짓이나 그 밖의 부당한 방법으로 공단에게 장기요양급여비용을 부담하게 한 금액과 거짓이나 그 밖의 부당한 방법으로 수급자에게 본인일부부담금을 부담하게 한 비용을 합산한 금액을 조사대상기간의 월수로 나눈 금액으로 한다. 2. 부당청구액의 비율(퍼센트)은 (총 부당금액/장기요양급여비용총액) 100으로 산출한다. 3. 장기요양급여비용총액은 조사대상기간에 공단이 심사결정한 장기요양급여비용의 합산 금액으로 한다. 다만, 장기요양급여비용의 심사청구가 없어 심사결정 총장기요양급여비용을 산출할 수 없는 경우에는 총 부당금액을 장기요양급여비용총액으로 본다. 4. 부당청구액의 비율이 5퍼센트 이상인 경우에는 초과 1퍼센트마다 업무정지기간을 3일씩 가산하되, 그 부당청구액의 비율의 소수점 이하는 1퍼센트로 본다. 다만, 업무정지기간을 가산하는 경우에도 총 업무정지기간은 6개월을 넘을 수 없다. 2) 3차 위반 시의 기준: 지정취소 또는 폐쇄명령. 끝. ■ 장기요양급여비용 산정기준 등에 관한 세부사항(국민건강보험공단 공고 제2011-157호) 제3장 장기요양급여비용의 가산 및 감산 Ⅲ. 급여비용의 감산 2. 인력 배치기준 위반 감산 나. 근무인원의 계산 2) 직원의 근무형태(계약직, 시간제 등)에 관계없이 직원 1인의 월 근무시간이 160시간 이상인 경우 1인으로 계산한다. 이 경우 직원 1인이 160시간을 초과하여 근무 하더라도 근무인원은 1인으로 계산하고, 남은 시간은 계산하지 아니한다. 3) 1인으로 계산되지 아니한 직원이 있는 경우에는 동 직원들(동일 직종에 한함)의 근무시간의 합을 160으로 나누어 계산한 수를 근무인원에 포함한다. 이 경우 계산 후 소수점 이하는 반올림 하되, 직종별 근무인원이 1인인 경우에는 월 근무시간이 160시간 이상인 경우에만 1인으로 계산한다. 4) 3) 규정에도 불구하고 90일 이상 상근한 직원이 유급휴가 또는 법정공휴일 등 부득이한 사유로 월 근무시간이 160시간에 미치지 못하는 때에는 당해 월의 근무시간이 80시간 이상인 경우 이를 1 인으로 계산할 수 있다. 이 경우 ‘상근’은 1일 8시간, 월 20일 이상 근무(월 160시간 이상)를 기준으로 판단하되, 법정공휴일 및 교대근무 등으로 인하여 일 근무시간 또는 월 근무기간이 기준에 미달하는 경우에도 이를 상근으로 볼 수 있다. 3. 제37조제1항제4호·제3항제3호에 따른 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우