장기요양급여환수결정 처분 취소청구의 소

서울행정법원 제13부 판결 사건 2015구합54841 장기요양급여환수결정 처분 취소청구의 소 원고 ＿A＿ 피고 국민건강보험공단 변론종결 2015. 10. 15. 판결선고 2015. 12. 10.

1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2014. 11. 25. 원고에게 한 장기요양급여비용 190,090,930원 환수처분을 취소한다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 시설급여를 제공하는 장기요양기관인 ‘＿＿B＿＿’(이하 ’이 사건 요양기관‘이라 한다)을 운영하고 있다. 나. 피고는 2014. 11. 25. ‘원고가 이 사건 요양기간에서 근무하는 요양보호사 ＿C＿에게 2011년 6월부터 2014년 4월까지 조리원 업무를 전담하도록 하고, 요양보호사 ＿D＿ 에게 2011년 6월부터 2014년 5월까지, 요양보호사 ＿ E ＿에게 2011년 6월부터 2014년 5 월까지, 요양보호사 ＿F＿에게 2013년 6월부터 2014년 5월까지, 요양보호사 ＿G＿에게 2012년 12월부터 2014년 5월까지, 요양보호사 ＿H＿에게 2011년 6월부터 2014년 5월까지, 요양보호사 ＿ I ＿에게 2011년 10월부터 2013년 5월까지 각각 요양보호사 업무는 1 일 3시간 이내로 수행하게 하고 나머지 시간은 조리원 업무를 하도록 하였음에도 위 요 양보호사들을 모두 요양보호사 인력으로 산정하여 장기요양급여비용을 청구하여 인력배치기준을 위반하였다’라는 이유로 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제3호에 따라 원고에게 장기요양급여비용 190,090,930원 환수처분을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제4호증의 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 원고의 주장 1) 요양보호사 ＿C＿, ＿D＿, ＿ E ＿, ＿F＿, ＿G＿, ＿H＿, ＿ I ＿(이하 위 요양 보호사들을 통틀어 ‘요양보호사 ＿C＿ 등’이라 한다)은 조리원 업무를 하였는데 이러한 조리원 업무도 요양보호사 업무에 포함된다. 2) 요양보호사 ＿C＿ 등은 1일 3시간 이내로 조리원 업무를 하였고 1일 5시간 이상 이 사건 요양기관의 수급자들에게 신체활동지원서비스를 제공하는 등 요양보호사 업무를 하였다. 따라서 요양보호사 ＿C＿ 등은 인력배치기준 준수 여부를 판단할 때 요양보호사 인력으로 산정하여야 한다. 3) 피고는 민원회신과 요양보호사 교재를 통해 원고에게 요양보호사도 조리원 업무를 할 수 있다는 공적견해를 표명하였다. 또한 피고는 2009년 장기요양기관 평가에서 이 사건 요양기관이 인력배치기준을 준수하였다고 평가하였고, 2011년과 2013년 장기요양기관 평가에서 이 사건 요양기관의 인력배치가 우수하다고 평가하였다. 그럼에도 피고가 원고에게 요양보호사 ＿C＿ 등이 조리원 업무를 하였다는 이유로 이 사건 처분을 한 것은 신뢰보호 원칙에 위배된다. 나. 관계 법령 별지 기재와 같다. 다. 판단 1) 첫째 주장에 대한 판단 노인복지법 시행규칙 제22조 제1항 [별표 4]와 [별표 10의2]에 의하면, 요양보호사는 요양서비스가 필요한 노인에게 신체활동지원 서비스와 그 외의 일상생활지원 서비스를 제공하는 자로서, 그 업무에는 체위 변경 돕기, 이동 돕기(침상 이상 돕기, 휠체어 이동 돕기, 보행 돕기 등), 섭취 돕기(식사 돕기, 복약 돕기 등), 배설 돕기[화장실 사용 돕기, 침상 배설 돕기, 유치 도뇨관(留置 導尿管) 사용 돕기 등], 위생 돕기(세 면․목욕 돕기, 구강․손발․회음부 청결 돕기 등)와 같은 신체활동지원 업무, 식사 준비, 피복과 침상의 청결 관리 및 세탁 등과 같은 시설환경관리 업무가 포함된다. 노인장기요양보험법 제31조 제2항에서 ‘장기요양기관으로 지정받고자 하는 자는 보건복지부령으로 정하는 장기요양에 필요한 시설 및 인력을 갖추어야 한다’라고 규정하고 있고, 그 위임을 받은 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조 제2항 제2호에서 ‘노인복지법 제34조에 따른 노인의료복지시설의 경우 노인복지법 제35조 제3항에 따른 시설 및 인력을 갖추어야 한다’라고 규정하고 있다. 노인복지법 제35조 제3항의 위임을 받은 노인복지법 시행규칙 제22조 제1항 [별표 4] 제5호에서 노인요양시설의 직원 중 요양보호사의 자격기준을 ‘노인복지법에 따른 요양보호사 1급 자격증 소지자’로 규정하고, 제6호에서 시설별로 필요한 직원의 배치기준을 규정하면서 요양보호사, 간호(조무)사, 사무원, 조리원, 위생원, 관리인을 구분하여 요양보호사와 간호(조무)사의 경우에는 입소자 수를 기준으로 하여 반드시 배치하여야 할 필요 인원을 규정한 반면에 사무원, 조리원, 위생원, 관리인의 경우에는 필요 수(반드시 배치하여야 하는 것이 아니라 필요에 따라 배치 여부를 결정할 수 있는 것)로 규정하고 있으며, 요양보호사, 간호(조무)사, 사무원, 조리원, 위생원, 관리인 사이에 겸직이 가능하다는 예외 규정을 별도로 두고 있지 않다. 위 규정 내용으로부터 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 식사 준비는 요양보호사의 업무에 포함되나 체위 변경 돕기, 이동 돕기(침상 이상 돕기, 휠체어 이동 돕기, 보행 돕기 등), 섭취 돕기(식사 돕기, 복약 돕기 등), 배설 돕기(화장실 사용 돕기, 침상 배설 돕기, 유치 도뇨관 사용 돕기 등), 위생 돕기(세면․목욕 돕기, 구강․손발․ 회음부 청결 돕기 등) 등과 같이 요양보호사의 전문성이 요구되는 업무가 아닐 뿐만 아니라 식사 준비를 위해 조리원을 둘 수 있으므로 요양보호사의 고유 업무라고 볼 수 없는 점, ② 관계 법령에서 요양보호사와 조리원을 구분하면서 장기요양기관에 요양보호사는 반드시 배치하도록 하고 조리원은 필요한 경우에 배치하도록 한 점 등에 비추어 보면, 요양보호사는 그 고유 업무를 수행하면서 부수적으로 조리원 업무를 할 수 있지만 조리원 업무를 전담하거나 주된 업무로 할 수는 없다고 봄이 타당하다. 2) 둘째 주장에 대한 판단 위 인정사실과 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지로부터 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 고려해 보면, 원고가 이 사건 요양기간에서 근무하는 ① 요양보호사 ＿C＿ 에게 2011년 6월부터 2014년 4월까지 조리원 업무를 전담하도록 하고, ② 요양보호사 ＿D＿에게 2011년 6월부터 2014년 5월까지, 요양보호사 ＿ E ＿에게 2011년 6월부터 2014년 5월까지, 요양보호사 ＿F＿에게 2013년 6월부터 2014년 5월까지, 요양보호사 ＿G＿ 에게 2012년 12월부터 2014년 5월까지, 요양보호사 ＿H＿에게 2011년 6월부터 2014년 5월까지, 요양보호사 ＿ I ＿에게 2011년 10월부터 2013년 5월까지 각각 요양보호사 업무는 1일 3시간 이내로 수행하게 하고 나머지 시간은 조리원 업무를 하도록 하였다고 봄이 타당하다. 따라서 각각의 기간 동안 요양보호사 ＿C＿은 조리원 업무를 전담 하였고 요양보호사 ＿D＿, ＿ E ＿, ＿F＿, ＿G＿, ＿H＿, ＿ I ＿은 조리원 업무를 주된 업무로 하였으므로 인력배치기준 준수 여부를 판단할 때 요양보호사 ＿C＿ 등을 요양보호사 인력으로 산정할 수 없다. 가) 요양보호사 ＿C＿, ＿D＿, ＿ E ＿, ＿H＿, ＿ I ＿은 2011년 6월부터 현재까지, 요양보호사 ＿F＿은 2013년 6월부터 현재까지, 요양보호사 ＿G＿은 2012년 12월부터 현재까지 각각 이 사건 요양기관에서 근무하고 있다. 요양보호사 ＿C＿ 등은 1일 8시간을 근무하고 1시간 휴게시간을 가진다. 나) 요양보호사 ＿C＿은 2014. 7. 15. ‘자신은 조리원 업무(주방 근무)를 전담하였 다. ＿D＿, ＿F＿, ＿G＿, ＿H＿이 각각 1일 5시간 정도 조리원 업무를 하였다’라는 확인서를 작성하였다. 요양보호사 ＿D＿은 2014. 7. 14. ‘자신과 ＿F＿, ＿G＿, ＿H＿ 이 오전 10시 내지 10시 30분부터 오후 1시 30분까지, 오후 2시부터 오후 6시까지 조리원 업무를 하였다’라는 확인서를 작성하였다. ＿H＿은 2014. 7. 15. 피고 직원이 조사할 때 ‘자신은 오전 9시부터 오전 11시 30분까지 점심식사를 준비하고 오후 1시부터 오후 2 시까지 휴식을 취한 후 오후 2시부터 오후 4시 40분까지 저녁식사를 준비한다. ＿D＿, ＿ E ＿, ＿F＿, ＿G＿ 등이 자신과 같이 일하였다’라고 진술하였다. 요양보호사 ＿ I ＿ 은 2014. 7. 15. ‘2011년 10월 입사하여 2013년 5월까지 조리원 업무를 하였는데, 오전 9 시부터 오전 11시 40분까지 점심식사를 준비하고 오후 1시부터 오후 2시까지 휴식을 취 한 후 오후 2시부터 오후 4시 30분까지 저녁식사를 준비하였다. ＿D＿, ＿ E ＿, ＿F＿, ＿G＿, ＿H＿이 자신과 같이 일하였다’라는 확인서를 작성하였다. 다) 영양사 ＿J＿은 2014. 7. 14. ‘요양보호사 ＿C＿은 조리원 업무를 하면서 오후 2시부터 오후 3시까지 생활팀 업무를 하였다. 요양보호사 ＿D＿, ＿F＿, ＿G＿, ＿H＿ 은 오전 9시부터 점심까지, 오후 2시부터 오후 6시까지 조리원 업무를 하였다’라는 확인서를 작성하였다. 요양보호사 ＿K＿는 2014. 7. 15. ‘＿D＿, ＿ E ＿, ＿F＿, ＿G＿, ＿H＿ 은 1일 4~5시간 정도 주방에서 근무하였고 그 외 시간은 생활팀에서 간식 배식, 기 저귀 교환, 청소 등을 하였다.’라는 확인서를 작성하였다. 라) 요양보호사 ＿C＿은 이 법정에 증인으로 출석하여 ‘2014년 4월 이전에는 조리원 업무 외에 배식, 청소, 수급자 산책시키기 등 요양보호사 업무도 하였다고 증언하였는 데, 설령 ＿C＿이 조리원 업무 외에 배식 등의 업무를 하였더라도 영양사 ＿J＿의 2014. 7. 14.자 확인서 내용에 비추어 볼 때 배식 등의 업무시간은 1시간을 넘지 않았던 것으로 보인다. 마) 원고는 피고 직원이 요양보호사 ＿C＿ 등을 강요하여 확인서를 작성받거나 강 압적으로 조사하였다고 주장하나 이를 인정할 증거가 없다. 3) 셋째 주장에 대한 판단 갑 제5, 6호증의 각 기재에 의하면, ① 보건복지부에서 발간한 ‘요양보호사 표준교 재’에는 요양보호사의 역할로 ‘대상자의 배설 돕기, 대상자의 식사 돕기, 대상자의 목욕 돕기, 대상자의 몸단장, 세면, 옷 갈아입히기, 대상자의 통원 등 활동 돕기, 대상자를 위한 청소, 세탁, 생활필수품 구매, 약 수령, 식사 준비, 조리, 설거지 등’을 들고 있는 점, ② 복건복지부 직원은 요양보호사 업무 내용을 묻는 질문에 대해 ‘요양보호사도 시설장의 판단 하에 일부 조리업무를 할 수 있다’라는 답변을 한 점을 인정할 수 있다. 그러나 위와 같은 견해 표명은 피고가 아니라 보건복지부가 한 것일 뿐만 아니라 그 내용도 요양보호사가 조리원 업무를 전담하거나 주된 업무로 할 수 있다는 것으로 볼 수 없다. 또한 피고가 2009년, 2011년과 2013년 장기요양기관 평가에서 요양보호사 ＿C＿ 등이 조리원 업무를 전담하거나 주된 업무로 하였음을 알면서도 이 사건 요양기관이 인력배치기준을 준수하였다거나 이 사건 요양기관의 인력배치가 우수하다고 평가하였다 고 볼 증거가 없다. 따라서 피고가 원고에게 요양보호사 ＿C＿ 등이 조리원 업무를 전담하거나 주된 업무로 하였음을 이유로 이 사건 처분을 한 것은 신뢰보호 원칙에 위배된다고 볼 수 없다. 3. 결론 그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 재판장 판사 반정우 판사 김용찬 판사 서범욱

■ 노인장기요양보험법 제23조(장기요양급여의 종류) ① 이 법에 따른 장기요양급여의 종류는 다음 각 호와 같다. 2. 시설급여 : 장기요양기관이 운영하는「노인복지법」제34조에 따른 노인의료복지시설 등 에 장기간 동안 입소하여 신체활동 지원 및 심신기능의 유지·향상을 위한 교육·훈련 등 을 제공하는 장기요양급여 제31조(장기요양기관의 지정) ② 제1항에 따라 장기요양기관으로 지정받고자 하는 자는 보건복지부령으로 정하는 장기요양 에 필요한 시설 및 인력을 갖추어야 한다. 제37조(장기요양기관 지정의 취소 등) ① 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 장기요양기관이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 지정을 취소하거나 6개월의 범위에서 업무정지를 명할 수 있다. 다만, 제1호 또는 제7호에 해당하는 경우에는 지정을 취소하여야 한다. 4. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구한 경우 제43조(부당이득의 징수) ① 공단은 장기요양급여를 받은 자 또는 장기요양급여비용을 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 장기요양급여 또는 장기요양급여비용에 상당하는 금액을 징수한다. 3. 제37조 제1항 제4호·제3항 제3호에 따른 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시 설 급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우 ■ 노인복지법 제34조(노인의료복지시설) ① 노인의료복지시설은 다음 각 호의 시설로 한다. 1. 노인요양시설 : 치매·중풍 등 노인성질환 등으로 심신에 상당한 장애가 발생하여 도움을 필요로 하는 노인을 입소시켜 급식·요양과 그 밖에 일상생활에 필요한 편의를 제공함을 목적으로 하는 시설 ② 노인의료복지시설의 입소대상·입소비용 및 입소절차와 설치·운영자의 준수사항 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다. 제35조(노인의료복지시설의 설치) ③ 노인의료복지시설의 시설, 인력 및 운영에 관한 기준과 설치신고 및 설치허가 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다. ■ 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조(장기요양기관 지정기준 등) ② 법 제31조 제2항에 따라 장기요양기관으로 지정받을 수 있는 자와 지정받으려는 자가 갖추어야 하는 시설 및 인력은 다음 각 호와 같다. 2.「노인복지법」제34조에 따른 노인의료복지시설:「노인복지법」제35조 제3항에 따른 시 설 및 인력 ■ 노인복지법 시행규칙 제22조(노인의료복지시설의 시설기준 등) ① 법 제35조의 규정에 의한 노인의료복지시설의 시설기준 및 직원배치기준은 별표 4와 같다. [별표 4] 노인의료복지시설의 시설기준 및 직원배치기준(제22조 제1항 관련) 5. 직원의 자격기준 직종별 자격기준 요양보호사 법에 따른 요양보호사 1급 자격증 소지자 6. 직원의 배치기준 직종별 시설별 시설의 장 간호사 또는 간호조무사 요양 보호사 사무원 영양사 조리원 위생원 관리인 노 인 요 양 시 설 입소자 30명 이상 1명 입소자 25명당 1명 입소자 2.5명당 1명 필요 수 1명(입소자 50명 이상인 경우로 한정함) 필요 수 필요 수 필요 수 입소자 30명 미만 10명 이상 1명 1명 입소자 2.5명당 1명 필요 수 필요 수 비고 : (4) 요양보호사는 요양서비스가 필요한 노인에게 신체활동지원 서비스와 그 밖의 일상생활지원 서비스를 제공한다. [별표 10의2] 요양보호사의 교육과정(제29조의2 제2항 관련) 1. 교육과정 가. 표준교육과정과 교육시간 구분 과목 교육내용 세부내용 교육시간 이론 실기 이론강의 (80시간) / 실기연습 (80시간) 요양 보호 개론 요양보호 관련 제도 및 서비스 사회복지제도 노인보건복지서비스 제도의 개요 노인장기요양서비스에서의 방문간호 장기요양보험 서비스 표준 노인보건복지서비스 관련 자원 5 요양보호 업무의 목적 및 기능 요양보호업무의 목적과 기능 요양보호사의 기본원칙 및 역할 범위 요양보호 서비스유형(시설ㆍ재가) 2 요양보호사의 직업윤리와 자세 요양보호사 직업윤리 및 윤리강령 요양보호사 직업적 태도 노인의 인권 및 학대예방 요양보호사의 자기관리 및 안전관리 (건강관리, 스트레스 관리, 자기계발, 자격관리, 성희롱 대처 등) 8 6 요양보호 대상자 이해 노년기 특성(생리ㆍ심리적 특성) 노인과 가족 관계 2 요양보호관 련 기초지식 의학적ㆍ 간호학적 기초지식 노인의 기본 건강상태 사정(이론ㆍ실기) 노인의 주요 질환(치매, 뇌졸중, 파킨슨질환 등) 노인의 건강증진 및 질병예방 12 3 기본 요양 보호 각론 기본요양 보호기술 <섭취 요양보호> 식사 돕기(경구, 비 경구) 복약 돕기와 약 보관 <배설 요양보호> 화장실 사용 돕기 침상배설 돕기 이동변기 사용 돕기 기저귀 사용 돕기 유치 도뇨관( 管) 사용 돕기 <개인위생 및 환경 요양보호> 구강ㆍ두발ㆍ손발ㆍ회음부( ) 청결 돕기 세면ㆍ목욕 돕기 옷 갈아입히기 침상청결 등 쾌적한 환경 유지하기 이론강의 (80시간) / 실기연습 (80시간) 기본 요양 보호 각론 기본요양 보호기술 <체위변경과 이동 요양보호> 침상이동 돕기 휠체어 이동 돕기 보행(자가, 기구) 돕기 이송 돕기 <안전 및 감염관련 요양보호> 낙상/미끄러짐/넘어짐 예방 감염예방 및 욕창예방 흡인( ) 가사 및 일상생활 지원 일상생활지원의 목적, 기능 및 기본원칙 식사준비와 영양관리 식품, 식기 등의 위생관리 피복과 침상의 청결관리 및 세탁 외출 돕기 및 일상업무 지원 쾌적한 거주 환경 유지하기 의사소통 및 여가지원 효율적 의사소통 의사소통 및 라포르(rapport)형성 방법 여가활동 돕기(TV시청, 음악듣기 등) 서비스 이용지원 요양보호 대상자ㆍ장소 특성파악 및 서비스계획 변경지원 타 직종, 타 서비스와의 연계성 업무 보고회, 사례 검토회 요양보호 업무 기록 및 보고 기록과 보고의 목적 및 중요성 업무일지 기록 방법 업무 보고 방법 특수 요양 보호 각론 치매요양 보호기술 치매대상자의 일상생활지원 치매대상자의 문제행동 대처 치매대상자와의 의사소통 임종 및 호스피스 요양보호기술 죽음 및 임종단계 호스피스의 개요 임종대상자의 요양보호 응급처치 기술 응급처치(골절, 질식, 경련, 화상 등) 기본 소생술 소계 ① 80 ② 80 현장실습 (80시간) 노인요양시설 실습 통합실습 I 40 재가노인복지시설 실습 통합실습 II 40 소계 ③ 80 총 계(① + ② + ③) 240