장기요양급여비용환수처분취소청구등

서울행정법원 2018. 8. 16. 선고 2017구합74153 판결 [장기요양급여비용환수처분취소청구등] 서울행정법원 제 1 2 부 판결 사건 2017구합74153 장기요양급여비용 환수처분 취소청구등 원고 주식회사 A 소송대리인 법무법인 해승 담당변호사 권영조, 김상정 피고 1. 국민건강보험공단 소송대리인 변호사 송영경 2. 천안시장 변론종결 2018. 6. 28. 판결선고 2018. 8. 16.

1. 원고의 청구를 모두 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고 국민건강보험공단(이하 '피고 공단'이라 한다)이 2017. 5. 12. 원고에게 한 96,408,560원의 장기요양급여비용 환수처분 및 피고 천안시장(이하 '피고 시장'이라 한다)이 2017. 7. 11. 원고에게 한 82일(2017. 9. 1.부터 2017. 11. 21.까지)의 장기요양기관 업무정지처분을 각 취소한다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 2012. 12. 27. 노인복지사업 등을 목적으로 설립되어 2013. 1. 31.부터 천안시 서북구 B에 노인장기요양보험법 상의 장기요양기관인 '주식회사 A 천안요양원'(이하 '이 사건 요양원'이라 한다)을 개설 · 운영해 오고 있다. 나. 피고들은 2016. 3. 14.부터 같은 달 18일까지 이 사건 요양원에 대하여 현지조사(조사대상기간: 2013. 2. 1.부터 2016. 1. 28.까지, 이하 '이 사건 현지조사'라 한다)를 실시하였고, 그 결과 원고가 다음과 같이 총 96,408,560원(= 66,536,460원 + 29,872,100원)의 장기요양급여비용을 부당하게 청구하여 지급받았다고 판단하였다. 다. 피고 공단은 2017. 4. 28. 피고 시장에게 이 사건 현지조사 결과를 통보하면서 원고에 대한 행정처분 절차의 조속 한 개시를 요청하였다. 라. 피고 공단은 2017. 5. 12. 원고에게 이 사건 현지조사 결과를 이유로 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제3호에 근거하여 96,408,560원의 장기요양급여비용 환수처분을 하였다(이하 '이 사건 환수처분'이라 한다). 마. 피고 시장은 2017. 5. 16. 사전통지를, 같은 달 31일 청문절차를 각 거친 후 2017. 7. 11. 원고에게 이 사건 현지조사 결과를 이유로 구 노인장기요양보험법(2015. 12. 29. 법률 제13647호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제37조 제 1항 제4호, 구 노인 장기요양보험법 시행규칙(2016. 11. 7. 보건복지부령 제443호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제29조 [별표 2] 2. 다. 1)에 근거하여 82일(2017. 9. 1.부터 2017. 11. 21.까지)의 장기요양기관 업무정지처분을 하였다(이하 '이 사건 업무정지처분'이라 하고, 이 사건 환수처분과 통틀어 '이 사건 각 처분'이라 한다). 이 사건 업무정지처분의 구체적인 세부내용은 다음과 같다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3호증, 을나 제1, 3호증의 각 기재, 변론 전체 의 취지 2. 이 사건 각 처분의 적법 여부 가. 원고의 주장 다음과 같은 이유에서 이 사건 각 처분은 위법하므로 취소되어야 한다. 1) 처분사유의 부존재(이 사건 각 처분) 가) C, D, E은 조리업무를 수행하였는데, 구 노인복지법(2018. 3. 13. 법률 제15442호로 개정되기 전의 것, 이하 같 다) 제39조의2 제1항, 구 노인복지법 시행규칙(2015. 5. 1. 보건복지부령 제312호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제22조 [별표 4]에 의하면 조리업무는 요양보호사의 업무에 포함된다. 나) 이 사건 요양원은 2013년 4월경부터 외부업체에 급식을 위탁하고 있었기 때문에 F로 하여금 조리업무를 수행하게 할 필요가 없었고, F는 2014년 7월경부터 2015년 1월경까지 실제로 요양보호사 업무를 수행하였다. 2) 신뢰보호원칙 위반(이 사건 환수처분) 피고 공단의 노인요양시설 서비스 가이드라인, 보건복지부의 요양보호사 표준교재 및 요양보호사 업무범위에 대한 답 변에 의하면 조리업무는 요양보호사의 일상생활지원 서비스에 포함된다. 원고는 이를 신뢰하여 요양보호사들로 하여금 조리업무를 수행하게 하고 장기요양급여비용을 청구하였다. 이 사건 환수처분은 신뢰보호원칙을 위반한 것이다. 3) 재량권 일탈 · 남용(이 사건 각 처분) 원고가 행정청의 공적 견해를 신뢰하여 요양보호사로 하여금 조리업무를 수행하게 한 점, 원고에게 사익 추구의 의도 가 없었다는 점, 부당청구하여 지급받은 장기요양급여비용을 이 사건 요양원의 수급자들을 위해 사용한 점 등에 비추어 볼 때 이 사건 각 처분을 통해 달성하려는 공익보다 이로써 침해되는 원고의 사익이 더 크다. 이 사건 각 처분은 비례의 원칙에 위배되어 재량권의 일탈 · 남용에 해당한다. 나. 인정사실 1) 이 사건 요양원의 요양보호사 J는 2016. 3. 14. 'F는 자신이 입사하였을 당시 조리업무만 수행하였는데, K, L가 들 어오고 나서부터 요양보호사 업무를 수행하였다'는 내용의 사실확인서를 자필로 작성하고 이에 서명하였다. 2) M(2013. 1. 31.부터 2014. 4. 12.까지 이 사건 요양원의 요양보호사로 근무)는 2016. 3. 14. 피고 공단의 직원과 통화하면서 'D은 조리실(주방, 이하 '조리실'이라고만한다)에서 조리업무만 수행하였다'고 진술하였다. 3) N(2013. 4. 21.경부터 약 1년간 이 사건 요양원의 요양보호사로 근무)은 2016. 3. 14. 피고 공단의 직원과 통화하면서 'D, E, C은 조리실에서 조리업무만 하였고, C의 근무기간까지는 외부에서 반찬이 들어오지 않았다'는 취지로 진술하였다. 4) F는 2016. 3. 15. 다음과 같은 내용의 사실확인서를 자필로 작성하고 이에 서명하였고, 이 법정에서는 '자신은 조리실에서 외부로부터 제공받은 간식을 제공하거나 반찬을 씹기 좋게 잘게 만들었고, 죽을 데우거나 끓였다'고 증언하 였다. 5) 이 사건 요양원의 요양보호사 O는 2016. 3. 15. 다음과 같은 내용의 사실확인서를 자필로 작성하고 이에 서명하였다. 6) Q(2013. 5. 1.부터 2013년 12월까지 이 사건 요양원의 사회복지사로 근무)은 2016. 3. 15. 피고 공단의 직원과 통화하면서 'C은 거의 조리실에서 근무하였고, 수급자 케어 등 요양보호사 업무를 거의 수행하지 않았다'는 취지로 진술하였다. 7) R(2013년 5월경부터 약 1년간 이 사건 요양원의 요양보호사로 근무)는 2016. 3. 15. 피고 공단의 직원과 통화하면서 'E, C은 자신이 근무한 기간 동안 조리업무를 담당하였고 요양보호사 업무는 수행하지 않았다'는 취지로 진술하였다. 8) S(2014. 8. 6.부터 2015. 4. 18.까지 이 사건 요양원의 요양보호사로 근무)은 2016. 3. 16. 피고 공단의 직원과 통화하면서 'F는 자신이 입사하였을 때부터 새로운 조리실 선생님이 오실 때까지 조리실에서 조리업무만을 수행하였다'는 취지로 진술하였다. 9) 이 사건 요양원의 요양보호사 T은 2016. 3. 17. 'F는 처음 입사하여 몇 개월 간조리업무만 수행하다가 지금은 요양보호사로 근무하고 있다'는 내용의 사실확인서를 자필로 작성하고 이에 서명하였다. 9) 원고의 사내이사 U은 2016. 3. 18. 원고를 대표하여 이 사건 각 처분의 처분사유를 인정하는 내용의 확인서에 서 명한 후 '해당 처분사유가 사실임을 인정한다'는 내용을 자필로 기재하였고, 2017. 4. 28. 및 2017. 5. 4. '이 사건 각 처분의 처분사유를 인정하고 이 사건 환수처분에 따른 환수금액을 납부하겠다'는 내용의 확인서에 서명하였다. 10) U은 이 사건 요양원의 운영자로서 2017. 5. 18. 대전지방법원 천안지원에서'이 사건 각 처분의 처분사유 기재(다 만 요양보호사 H의 경우 실제 근무시간이 52시간으로 인정됨)와 같이 피고 공단을 속여 장기요양급여 합계 96,397, 030원을 부당하게 수령하였다'는 범죄사실에 관하여 사기죄 및 노인장기요양보험법위반죄로 징역 10월 및 집행유예 2년의 판결을 선고받았고(이하 '이 사건 형사판결'이라 한다), 이 사건 형사판결은 같은 달 26일 확정되었다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 을가 제1 내지 7호증, 을나 제4, 5호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함, 이하 같다) 의 각 기재, 증인 F의 일부 증언, 변론 전체의 취지 다. 판단 1) 처분사유의 존부(이 사건 각 처분) 가) 관련 법리 행정소송의 수소법원이 관련 형사재판의 사실 인정에 구속되는 것은 아니지만, 이미 확정된 관련 형사재판에서 인정한 사실은 당해 행정소송에서도 유력한 증거자료가 되므로, 해당 행정소송에서 제출된 다른 증거들에 비추어 관련 형사재판의 사실 판단을 채용하기 어렵다고 인정되는 특별한 사정이 없는 한, 이와 반대되는 사실은 인정할 수 없다(대법원 2 016. 12. 29. 선고 2016두40016 판결). 행정관청이 현지조사를 실시하는 과정에서 조사의 상대방으로부터 구체적인 위반 사실에 대하여 이를 자인하는 내용의 확인서를 작성 받았다면, 그 확인서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었거나 그 내용의 미비 등 때문에 구체적인 사실에 대한 증명 자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 확인서의 증거가치는 쉽게 부인할 수 없다(대법원 2002. 12. 6. 선고 2001두2560 판결 등 참조). 항고소송에서 당해 처분의 적법성에 대한 증명책임은 원칙적으로 그 처분의 적법을 주장하는 처분청에 있지만, 처분청 이 주장하는 당해 처분의 적법성에 관하여 합리적으로 수긍할 수 있는 정도로 증명이 있는 경우에는 그 처분은 정당하 고, 이와 상반되는 예외적인 사정에 대한 주장과 증명은 상대방에게 그 책임이 돌아간다고 봄이 상당하다(대법원 201 2. 6. 18. 선고 2010두27639 전원합의체 판결, 대법원 2016. 10. 27. 선고 2015두42817 판결 등 참조). 나) 구체적인 판단 앞서 인정한 사실 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, C, D, E, F가 요양보호사의 업무를 수행하였다고 볼 수 없고, 이 사건 각 처분의 처분사유를 충분히 인정할 수 있다. 원고가 제출한 갑 제4, 6 내지 8호증의 각 기재, 갑 제5호증의 영상만으로는 이를 뒤집기에 부족하다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 않는다. (1) C, D, E, F가 이 사건 각 처분의 처분사유 기재와 같이 조리업무만을 담당하였다는 내용의 이 사건 형사판결이 확 정되었고, 이 사건 형사판결에서의 사실 판단을 채용하기 어렵다고 인정되는 특별한 사정은 보이지 않는다. (2) 구 노인장기요양보험법 제31조 제2항에 의하면 장기요양기관으로 지정받고자 하는 자는 보건복지부령으로 정하는 장기요양에 필요한 시설 및 인력을 갖추어야 하고, 구 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조 제2항 제2호에 의하면 구 노인복지법 제34조에 따른 노인의료복지시설의 경우 같은 법 제35조 제3항, 구 노인복지법 시행규칙 제22조 제1항 [별표 4]에 따른 시설과 인력을 갖추어야 한다. 위 [별표 4]의 5.는 노인의료복지시설(노인요양시설 및 노인요양공 동생활가정)의 직원 중 요양보호사의 자격기준을 '구 노인복지법에 따른 요양보호사 1급 자격증 소지자'로 규정하고 있고, 같은 별표 6.은 시설별로 필요한 직원의 배치기준을 정하면서 요양보호사와 간호(조무)사의 경우에는 입소자 수 를 기준으로 하여 반드시 배치하여야 할 필요 인원을 규정하고 있는 반면 사무원, 조리원, 위생원, 관리인의 경우 필요 수(시설의 장이 판단하여 배치를 결정할 수 있는 것)를 배치하라고 규정하고 있으며, 요양보호사, 간호(조무)사, 사무원, 조리원, 위생원, 관리인 사이에 겸직이 가능하다는 예외 규정은 별도로 두고 있지 않다. 한편 구 노인복지법 제39조의2 제1항은 요양보호사의 업무를 '노인 등의 신체활동 또는 가사활동 지원 등의 업무'로 규정하고 있고, 구 노인복지법 시행규칙 제22조 제1항 [별표 4] 6. 비고 (4)는 이를 '신체활동지원 서비스와 그 밖의 일상생활지원 서비스'로 규정하고 있다. 구 노인복지법 시행규칙 제29조의2 제2항 [별표 10의2]는 요양보호사의 교 육과정에 관하여 '식사준비와 영양관리' 등의 '가사 및 일상생활 지원'뿐만 아니라 기본요양보호기술인 섭취 요양보호(식사 돕기 등), 배설 요양보호(화장실 사용 돕기 등), 개인위생 및 환경 요양보호(세면 · 목욕 돕기 등), 체위변경과 이동 요양보호(침상이동 돕기 등), 의사소통 및 여가지원(여가활동 돕기) 등 다양한 교육내용을 규정하고 있다. 이와 같은 각 규정들의 내용에다가 구 노인복지법과 구 노인복지법 시행규칙이 노인요양시설에 관하여 직원의 자격기준과 배치기준을 정하고 있는 취지는 각 업무분야에 전문 종사자를 배치함으로써 수급자에게 적정하고 전문화된 양질의 서비스를 제공하기 위한 것임을 더하여 보면, 노인요양시설에는 요양보호사와 별도로 조리업무를 담당하는 조리원을 필요한 숫자만큼 두어야 하고, 요양보호사가 조리원을 겸직하게 하거나 요양보호사로 하여금 조리원 업무를 전담하 게 할 수는 없다고 봄이 타당하다. 이 사건 요양원은 구 노인장기요양보험법 제31조 제2항, 구 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조 제2항 제2호, 구 노인복지법 제34조 제1항 제1호에 따른 노인요양시설에 해당한다. C, D, E은 이 사건 각 처분의 처분사유 기재와 같이 요양보호사임에도 불구하고 조리업무만을 전담하였으므로 구 노인복지법 시행규칙 제22조 [별표 4] 6.에서 규정하고 있는 '요양보호사'에 해당한다고 볼 수 없다. (3) F는 자신이 2014년 5월경부터 K가 입사할 때까지 실제로는 조리실에서 죽을 만들고 간식을 드리며 반찬을 썰고 설거지를 하는 등 조리업무를 담당하였다는 내용의 사실확인서를 자필로 작성하였고, J, O가 작성한 각 사실확인서와 T에 대한 유선문답서의 내용도 마찬가지이다. 위 각 사실확인서, 유선문답서가 작성자 · 진술자의 의사에 반하여 강제로 작성 · 진술되었다거나 그 내용의 미비 등 때문에 구체적인 사실에 대한 증명 자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정은 보이지 않는다. 한편 증인 F의 일부 증언 및 갑 제6 내지 8호증의 각 기재는 해당 기간 동안 F가 실제로 요양보호사 업무를 수행하였다는 내용이나, 이는 'F가 조리업무를 하면서도 사회복지사의 지시로 목욕급여 관리대장 등 요양보호사 관련 서류를 작성하였다'는 내용의 O, F의 각 사실확인서 기재에 비추어 믿기 어렵다. 2) 신뢰보호원칙 위반 여부(이 사건 환수처분) 가) 관련 법리 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청 이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2006. 6. 9. 선고 2004두46 판결 등 참조). 나) 구체적인 판단 피고 공단이 원고에게 노인요양시설 서비스 가이드라인 등을 통하여 조리업무가 요양보호사의 업무에 포함된다는 견해를 공적으로 표명하였다고 인정할 만한 자료가 없다. 따라서 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 3) 재량권 일탈 · 남용 여부(이 사건 각 처분) 가) 이 사건 환수처분 구 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제3호는 '피고는 장기요양급여비용을 받은 자가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우 그 장기요양급여비용에 상당하는 금액을 징수한다'라고 규정하고 있다. 위 규정은 부당하게 장기요양급여비용이 지급된 경우 이를 전부 원상회복시키려는 취지이고, 그 규정 형식상 '징수한다'라고 규정하고 있어 피고 공단에게 장기요양급여비용의 징수 여부나 정도에 재량권을 부여하고 있지 않으므로, 위 규정에 따른 장기요양급여비용 환수처분은 기속행위로 봄이 타당하다. 따라서 이 사건 환수처분이 재량행위임을 전제로 한 원고의 이 부분 주장 역시 받아들이지 않는다. 나) 이 사건 업무정지처분 (1) 관련 법리 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익 목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교 · 형량하여 판단하여야 한다. 이 경우 제재적 행정처분의 기준 이 부령의 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 않아 대외적으로 국 민이나 법원을 기속하는 효력이 없으므로, 당해 처분의 적법 여부는 위 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단하여야 한다. 따라서 그 처분기준에 부합한다 하여 곧바로 당해 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없지 만, 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않거나 그 기준을 적용한 결과가 처분사유인 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한, 섣불리그 기준에 따른 처분이 재량권의 범위를 일탈하였다거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 안 된다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2 007두6946 판결 등 참조). (2) 구체적인 판단 앞서 인정한 사실 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 이 사건 업무정지처분으로 인하여 달성하려는 공익이 이로써 원고가 입게 될 불이익보다 크므로, 이 사건 업무정지처분에 재량권의 범위를 일탈하였다거나 재량권을 남용한 위법이 있다고 볼 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장 역시 이유 없다. (가) 원고는 36개월 동안 C, D, E, F, G의 실제 담당업무, H의 실제 근무시간, I의 출근 여부에 관하여 거짓으로 장기요양급여비용을 청구함으로써 합계 96,408,560원의 장기요양급여비용을 지급받았다. 이에 따른 월 평균 부당금액은 2,678,016원이고, 부당비율은 8.11%에 이른다. (나) 구 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호, 제6항의 위임에 의하여 구 노인장기요양보험법 시행규칙 제29조 [별표 2] 2. 다. 1) 및 비고 4.는 1차 및 2차 위반의 경우 월 평균 부당금액과 부당비율에 비례하여 업무정지기간을 달리 하도록 규정하고 있다. 이에 따르면 월 평균 부당금액이 240만 원 이상 840만 원 미만이고 부당비율이 4% 이상 5% 미만인 경우의 업무정지기간은 70일인데, 부당비율이 5%이상인 경우에는 위 70일을 기준으로 초과되는 부당비율 1 %(소수점 이하는 1%로 간주한다)마다 업무정지기간을 3일씩 가산하여야 한다. 원고의 경우 월 평균 부당금액이 2,6 78,016원이고 부당비율은 8.11%이므로, 위 각 규정의 처분기준에 따른 업무정지기간은 82일[= 70일 + (4 × 3일)] 이다. 이 사건 업무정지처분은 위 처분기준에 따른 것인데, 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니 하거나 그에 따른 이 사건 처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유는 보이지 않는다. (다) 노인장기요양보험 재정의 건전성을 도모하고 그 운용상 투명성을 확보하기 위해서는 장기요양급여비용을 엄격하 게 통제 · 관리하여야 할 공익적 필요가 매우 크다. (라) 원고의 부당청구기간은 장기간에 이르고, 총 부당금액 · 월 평균 부당금액은 적지 않으며, 부당비율도 낮지 않다. 원고는 거짓으로 장기요양급여비용을 청구하여 지급받았고, 이는 구 노인장기요양보험법 시행규칙 제29조 [별표 2] 1. 라. 1)에 의하여 업무정지기간의 감경배제사유에도 해당한다. 이에 비추어 볼 때 원고에 대한 비난가능성은 작지 않 다. 라. 소결론 이 사건 각 처분은 적법하다. 3. 결론 그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 홍순욱(재판장) 김영일 이원재

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