장기요양급여비용환수처분취소청구의소

대전지방법원 2019. 1. 10. 선고 2016구합106154 판결 [장기요양급여비용환수처분취소청구의소] 대전지방법원 제 2 행 정 부 판결 사건 2016구합106154 장기요양급여비용 환수처분 취소 청구의 소 원고 사회복지법인 A 소송대리인 법무법인(유한) 대륙아주 담당변호사 김라미, 조용기 피고 국민건강보험공단 소송대리인 변호사 김준래 변론종결 2018. 11. 22. 판결선고 2019. 1. 10.

1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2016. 11. 28. 원고에게 한 장기요양급여비용 3,187,843,250원의 환수결정을 취소한다.

Ⅰ. 이 사건의 개요 1. 처분의 경위 가. 원고는 사회복지사업법에 따라 설립된 사회복지법인으로서 2008. 5. 9.경부터 대전 중구 B에서 노인요양시설이 자 장기요양기관인 'C'(이하 '이 사건 요양기관'이라 한다)을 설치·운영해 왔다. 한편 D은 2009. 10.경부터 2016. 7. 경까지 원고 및 이 사건 요양기관의 대표자로 재직하면서 원고 및 위 요양기관을 운영하였다. 나. 대전광역시 중구청은 피고 소속 직원 등과 함께 2016. 8. 29.부터 2016. 9. 9.까지 이 사건 요양기관을 대상으로 2009. 10.부터 2016. 7.까지의 장기요양급여내역에 관한 현지조사를 실시하였다(이하 '이 사건 현지조사'라 한다). 다. 피고는 2016. 10. 12. 원고에게, 원고가 노인장기요양보험법 및 같은 법 시행규칙과 보건복지부 고시에 따라 가감 된 장기요양급여비용을 청구하여야 함에도 아래와 같이 감산 기준 및 가산 기준을 잘못 적용하여 과다 청구하였으므로 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제3호, 제4호에 따라 과다 지급된 장기요양급여비용 합계 3,187,843,250원을 환수할 예정임을 통보하였다. 라. 원고는 2016. 10. 31. 피고에게 '각 기준 위반에 대한 구체적인 근거자료 및 그 내용 등에 대한 고지를 하지 않았고, 환수조치가 필요한 급여비용을 구체적으로 산정하지 아니하였으므로 환수조치는 부당하다'는 취지의 의견서를 제출 하였으나, 피고는 2016. 11. 10. 원고의 의견을 받아들이지 않는다고 회신한 후, 2016. 11. 28. 원고에게 장기요양급여비용 합계 3,187,843,250원을 환수한다고 통보하였다(이하 위 환수처분을 '이 사건 처분'이라 하고, 이 사건 처분을 통보한 문서를 '이 사건 처분서'라 한다). 마. 한편 D은 2017. 9. 1. 서울북부지방법원 2017고합104호로 '노인장기요양보험법령과 보건복지부장관이 고시한「장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시」를 준수하여 장기요양급여를 청구하여야 함에도 피해자 인 피고를 기망하여 급여비용 합계 2,578,378,320원을 더 지급받아 편취하였다'는 특정경제범죄가중처벌등에관한법률위반(사기)죄 및 '피해자 원고를 위해 보관하고 있던 입소비를 임의로 사용하였다'는 업무상횡령죄로 징역 4년의 유죄판결을 선고받고 이에 불복하여 항소하였는데, 항소심인 서울고등법원(2017노2805호)은 2018. 4. 3. D이 일부 기간 동안 '단독으로' 특정경제범죄가중처벌등에관한법률위반(사기) 범행을 저질렀다는 부분에 대한 일부 사실오 인 주장을 받아들여 원심판결을 파기하고 징역 2년 6월을 선고하였으며, 다만 위 기간 동안 G과 공동으로 범행한 것으로 인정하고 단독범행 부분만을 이유 무죄로 판단하였고 나머지 공소사실은 원심과 같이 그대로 유죄로 인정하였다. D은 다시 위 항소심 판결에 불복하여 상고하였으나, 2018. 7. 12. D의 상고를 기각하는 판결(대법원 2018도5909호)이 선고됨에 따라 위 항소심 판결이 그대로 확정되었다(이하 위와 같이 확정된 항소심 판결을 '관련 형사판결'이라 한다). [인정근거 : 일부 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 10호증, 을 제16, 17, 25호증의 각 기재] 2. 원고의 주장 요지 가. 처분사유 불분명(행정절차법 제23조 제1항 위반) 피고는 이 사건 처분서에 환수사유로 'G03, H13, H14, H15, H16'이라고 기재하였는데, 위 문언이 구체적으로 어떠 한 위반 사유를 의미하는 것인지 전혀 특정할 수 없고, 이 사건 처분서에 근거법령으로 노인장기요양보험법 제43조만 이 적시되어 있을 뿐 감산 청구의 구체적 근거가 되는 '장기요양급여비용 등에 관한 고시' 등은 적시되지 않았으며, 급여비용 청구가 이루어진 기간이 장기간에 걸쳐 있어 어느 시기에 시행되던 고시 등이 적용된 것인지도 알 수 없으므로, 이 사건 처분은 행정절차법 제23조 제1항에 반하여 위법하다. 나. 이 사건 처분의 근거인 고시의 무효 「장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시」의 급여비용 감액 관련 규정은 다음과 같은 이유로 위 헌이거나 위법하여 무효이므로, 이 사건 처분은 법률의 근거 없는 침익적 행정처분으로서 위법하다. (1) 법률의 위임 없이 제정된 것으로서 무효임 장기요양기관이 수급자에게 시설급여를 제공하고 피고에게 그 비용의 지급을 청구하는 것은, 장기요양기관이 선투입 한 비용을 사후 보전하는 의미가 있으므로, 원칙적으로 피고는 장기요양기관이 시설급여 제공에 투입한 금액 전부를 지급하여야 하고, 피고가 장기요양기관에 지급하여야 하는 시설급여비용을 「장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시」의 급여비용 감액 관련 규정에 따라 감액하는 조치는 침익적 행정처분이므로, 이에는 반드시 법률 적 근거가 있어야 한다. 그런데 노인장기요양보험법 및 같은 법 시행령, 시행규칙에는 정원초과, 인력배치기준 위반, 전문인 배상책임보험 미가입을 이유로 한 시설급여비용의 감액에 관한 위임 근거 규정이 없으므로, 위와 같은 급여비용 감액 관련 고시는 법률의 위임 없이 제정된 것으로서 무효이다. (2) 비례의 원칙에 위반되어 무효임 「장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시」는 실제로 어느 정도의 급여비용이 수급자에게 제공되 었는지와 무관하게 일률적으로 감산율을 정하고 있고, 그 비율 또한 과도하여 급여제공 관련 기준 준수를 계도하는 수 준을 넘어 장기요양기관의 비용으로 요양급여를 제공하도록 하는 것이므로 비례원칙에 위반되어 무효이다. 다. 처분사유 부존재 (1) 이 사건 현지조사 과정에서 작성된 이 사건 요양기관의 전·현직 임직원들의 사실확인서는 강압적인 분위기에서 작성된 것으로서 그 내용이 사실과 다르거나 과장되어 있어 그대로 믿기 어렵다. (2) 구체적으로 이 사건 각 처분사유는 아래와 같은 이유로 부당하다. 인력배치기준 위반 관련 처분사유 요양보호사(H 등), 관리인(I, J), 사회복지사(K), 작업치료사(L), 위생원(M) 등으로 신고된 자와 복수의 자격증 소지자 (K, N, O)들이 신고된 업무와 다른 업무를 수행한사실 있다 하더라도 이들은 실제로 신고된 업무를 수행하였으므로 일률적으로 신고된 업무를 수행한 근로시간이 월 160시간이 되지 않는다고 본 것은 부당하다. 정원초과기준 위반 관련 처분사유 일부 미신고 입소자의 경우 입소 당시 수급자로 이미 판정을 받았으나 단순 행정착오로 신고가 누락된 것에 불과하고, 실제 입소일자와 신고일자가 10일 내지 30일의 기간 밖에 차이나지 않으며, 입소자 P, Q, R의 경우 피고가 파악한 입소일자에 오류가 있어 정원초과기간을 잘못 계산하였으므로, 이 부분 처분사유는 위법·부당하다. 전문인배상책임보험 미가입 관련 처분사유 ① 정원초과로 인한 전문인배상책임보험 미가입 기간과 관련하여 정원 대비 초과 인원은 10명 내외로 그 비율이 미미 하였고, 실질적으로 정원 외 인원은 배상책임보험을 가입하더라도 보험금을 지급받지 못할 가능성이 있어 이를 보호자 등에게 고지하고 입소시켰으므로, 이 부분 처분사유는 위법·부당하다. ② 또한 미신고 입소자의 경우 피고에게 급여비용을 청구할 수도 없으므로, 배상책임보험의 가입대상인 '수급자 전원' 에는 미신고 입소자는 포함되지 않는다고 보아야 한다. 인력추가배치가산기준 위반 및 등급개선장려금기준 위반 관련 처분사유 앞서 본 바와 같이 인력배치기준 위반, 정원초과기준 위반, 전문인배상책임보험 미가입 관련 각 처분사유가 모두 부당 하므로 위 각 처분사유가 있음을 전제로 한 인력추가배치가산기준 위반 및 등급개선장려금기준 위반 관련 처분사유 또 한 위법·부당하다. (3) 또한 관련 형사판결 기재 범죄사실의 편취금액과 이 사건 처분에 따른 환수금액이 차이가 나는 점, 매월 수급자 전 원에 대한 지급액을 일정 비율로 감액하여 산정하지 않은 점 등에 비추어 환수금액 산정에도 오류가 있다. 라. 이 사건 처분의 비례원칙 위반 앞서 본 바와 같이 이 사건 처분의 근거가 된 고시가 비례원칙에 반할 뿐만 아니라, 이 사건 처분 역시 위 고시에 따라 일률적으로 감액한 것으로서 비례원칙에 반하여 위법하다. 3. 관계 법령 별지 관계 법령의 기재와 같다. Ⅱ. 이 사건 처분의 위법 여부에 대한 판단 1. 처분사유 불분명 주장에 대한 판단 가. 행정절차법 제23조 제1항은 행정청이 처분을 하는 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도록 규정하고 있는바, 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데 그 취지가 있는 것이므로, 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으 로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었던 것으로 인정되는 경우에는 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않았다 하더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법한 것으로 된다고 할 수는 없다(대법원 2009. 1 2. 10. 선고 2007두20348 판결, 대법원 2014. 9. 4. 선고 2012두12570 판결 등 참조). 나. 앞서 든 증거들에 의하면 피고가 이 사건 처분서에 환수사유로 'G03, H13, H14, H15, H16'라는 기호를 기재하고, 처분의 근거 법령으로 '노인장기요양보험법 제43조'만을 기재한 사실은 인정된다. 그러나 한편 위 증거들과 갑 제11호증의 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음과 같은 사정 등에 비추어 보면, 이 사건 처분 당시 원고가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었다고 봄이 상당하므로, 원고의 위 주장은 이유 없다. ① 이 사건 처분서에는 'G03, H13, H14, H15, H16'이 각각 '등급개선장려금 기준 위반, 인력배치기준 위반, 정원초과기준 위반, 인력추가배치가산기준 위반, 배상책임보 험 미가입기간 감산 없이 청구'에 해당한다는 취지의 환수사유 설명서가 첨부되어 있고, 또한 위 처분서에 첨부된 환수결정내역서에는 수급자의 성명 및 주민번호, 급여 제공일자, 급여비용 지급일자와 공단부담금, 본인부담금의 액수로써 환수대상이 된 급여비용이 구체적으로 특정되어 있으며, 각 급여비용에 대한 총 환수금액과 아울러 이에 대응하는 환수사유가 'G03, H13, H14, H15, H16' 중 어느 하나로 표시되 어 있다. ② 이 사건 현지조사 과정에서 원고의 대표자인 D은 장기요양급여비용 가산 및 감액 조정 기준의 내용과 구체적인 위 반내역이 기재된 사실확인서를 작성하여 제출하였다. ③ 이 사건 처분에 대한 2016. 10. 12.자 사전 통지서에 각 위반사유의 내용과 위반사유별 환수금액이 기재되어 있다. ④ 원고는 위 사전통지를 받고 '인력배치기준 위반과 관련하여 H 등 요양보호사로 신고된 자들이 조리업무에만 종사 한 것이 아니라 요양보호사의 업무도 실제로 수행했다'는 등 각 위반사유에 대한 구체적인 의견을 제출하였다. ⑤ 피고는 이 사건 처분 전에 원고의 의견에 대한 답변서를 통하여 처분 근거 규정으로 노인장기요양보험법 제43조 제 1항 제3호, 제4호 및「장기요양급여비용 등에 관한 고시」(2013. 10. 16. 보건복지부고시 제2013-160호),「장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시」(2014. 6. 26. 보건복지부고시 제2014-97호, 2015. 12. 24. 보건복지부고시 제2015-223호)의 각 관련 규정 내용을 제시하였고, 이에 따른 연도별, 월별 감산율도 산정하여 제시 하였다. 2. 고시가 무효라는 주장에 대한 판단 가. 법령의 위임 없이 제정된 것으로서 무효인지 여부 (1) 판단기준 어떤 법령이 특정 행정기관에 그 법령내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한행사의 구체적인 절차나 방법을 특정하고 있지 않은 관계로 수임행정기관이 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 규정한 고시는, 당해 법률 및 그 시행령의 위임한계를 벗어나지 아니하는 한 그와 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서 효력을 가지는 것이며, 그와 같은 고시의 내용이 관계 법령의 목적이나 근본 취지에 명백히 배치되거나 서로 모순되는 등의 특별한 사정이 없는 한 효력이 없다고 할 수 없다(대법원 2004. 4. 9. 선고 2003두1592 판결, 대법원 2014. 3. 27. 선고 2011두8420 판결 등 참조). 그리고 법률의 시행령이나 시행규칙은 그 법률에 의한 위임이 없으면 개인의 권리·의무에 관한 내용을 변경·보충하거 나 법률에 규정되지 아니한 새로운 내용을 정할 수는 없지만, 법률의 시행령이나 시행규칙의 내용이 모법의 입법 취지 및 관련 조항 전체를 유기적·체계적으로 살펴보아 모법의 해석상 가능한 것을 명시한 것에 지나지 아니하거나 모법 조항의 취지에 근거하여 이를 구체화하기 위한 것인 때에는 모법의 규율 범위를 벗어난 것으로 볼 수 없으므로, 모법에 이에 관하여 직접 위임하는 규정을 두지 않았다고 하더라도 이를 무효라고 볼 수는 없다(대법원 2009. 6. 11. 선고 20 08두13637 판결, 대법원 2013. 5. 9. 선고 2011두19789 판결 등 참조). 이러한 법리는 행정기관의 고시가 상위 법령의 위임한계를 일탈하였는지 여부를 판단할 때에도 마찬가지로 적용된다고 보아야 한다. (2) 위임 근거 규정인 노인장기요양보험법령의 규정 내용 노인장기요양보험법은 '시설급여비용의 청구 및 지급 등'에 관하여 제38조 제1항에서 "장기요양기관은 수급자에게 제23조에 따른 시설급여를 제공한 경우 공단에 장기요양급여비용을 청구하여야 한다"고 규정하고, 제2항에서 "공단은 제1항에 따라 장기요양기관으로부터 시설급여비용의 청구를 받은 경우 이를 심사하여 장기요양에 사용된 비용 중 공단부담금(시설급여비용 중 본인일부부담금을 공제한 금액을 말한다)을 당해 장기요양기관에 지급하여야 한다"고 규 정하며, 제3항에서 "공단은 제54조 제2항에 따른 장기요양기관의 장기요양급여평가 결과에 따라 장기요양급여비용을 가산 또는 감액 조정하여 지급할 수 있다"라고 규정하고, 제5항에서 "제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 시설급여비용의 심사기준, 장기요양급여비용의 가감지급의 기준, 청구절차 및 지급방법 등에 관한 사항은 보건복지부령으로 정한다"고 규정하고 있다. 이에 따라 노인장기요양보험법 시행규칙은 '장기요양 급여비용의 심사·지급'에 관하여 제31조 제1항 전단에서 "공단은 장기요양 급여비용의 청구를 받은 경우에는 법 제38조 제2항에 따라 다음 각 호의 사항에 적합한지를 심사한다."고 하면서 제2호에서 "법 제23조 제3항에 따른 장기요양급여의 제공기준"을, 제3호에서 "법 제39조 제1항에 따라 산정된 시설급여비용의 내역"을 규정하고 있다. 또한 노인장기요양보험법은 '시설급여비용의 산정'에 관하여 제39조 제1항에서 "시설급여비용은 급여종류 및 장기요양등급 등에 따라 제45조에 따른 장기요양위원회의 심의를 거쳐 보건복지부 장관이 정하여 고시한다"고 규정하고, 제39조 제3항에서 "제1항에 따른 시설급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다"고 규정하고 있다. 노인장기요양보험법 시행규칙은 '시설급여비용의 산정방법 및 항목'에 관하여 제32조 본문에서 "법 제39조 제3항에 따른 재가 및 시설 급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목은 다음 각 호와 같다. 이 경우 세부적인 산정기준은 보건복지부 장관이 정하여 고시한다."고 규정하면서, 제2호에서 "시설급여: 장기요양 등급 및 급여제공일수를 기준으로 산정한다"고 규정하고 있다. (3)「장기요양급여 비용 등에 관한 고시」의 규정 내용 구「장기요양급여 비용 등에 관한 고시」(2009. 6. 30. 보건복지부고시 제2009-125호로 개정된 것, 이하 '구「요양급여비용 고시」'라 한다)는 장기요양급여비용 산정의 일반원칙으로 "장기요양급여비용은 급여종류별 급여비용 및 산정기준에 의하여 산정하되, 급여비용의 가산 및 감산에 의하여 산출된 금액에 10원 미만의 단수가 있을 때에는 4사5입 한다."고 규정하고(제1장 Ⅰ. 2.), 시설급여의 일반원칙으로 "입소시설 급여비용은 장기요양등급 및 급여제공일수를 기준으로 산정하고 개인위생, 목욕 등 신체활동지원, 간병수발 등의 일상생활지원, 요양관리, 취미, 오락, 운동, 간호, 생 활지도, 일 상동작훈련, 기능훈련, 기타 복지서비스 등 입소시설에서 생활하는데 필요한 제반 비용은 별도 산정하지 아니한다."고 규정하면서 (제1장 Ⅲ. 1.), 노인요양시설의 시설급여를등급별 1일당 금액으로 정하고 있다(제2장 Ⅳ). 이와 아울러 구 요양급여비용 고시는 "제3장 급여비용의 가산 및 감산"에서 "입소시설이 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조 및 제24조에 의한 인력 배치기준에 비하여 종사자를 추가로 배치하여 운영한 경우"를 급여비용의 가산 사유로 규정(제3장 Ⅰ. 2.)함과 동시에 급여비용의 감산 사유로 정 원초과, 인력 배치기준 위반, 배상책임보험 미가입을 규정하고 있다. 그리고 2014. 6. 26. 보건복지부고시 제2014-97호로 전부 개정된 '장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등 에 관한 고시'(이하「급여비용산정방법 고시」라 한다)도 노인요양시설 등급에 따른 1일 급여비용을 기준으로 정한 다음 일정한 기준에 따라 이를 가산(제2절 급여비용 가산 산정기준) 산정하거나 감액산정(제3절 급여비용 감액산정 기준) 하는 방식을 채택하고 있다. 구「요양급여비용 고시」나「급여비용산정방법 고시」에 따르면, 시설급여비용은 [{(1일당 급여비용 × 급여제공 일수) × 감액 비율} - 본인 일부 부담금 + 가산 금액] 산식으로 산정된다. (4) 판단 위와 같은 노인장기요양보험법과 그 시행규칙의 형식과 내용, 관련 고시의 입법 취지 등을 앞의 법리에 비추어 알 수 있는 다음과 같은 이유를 종합하면, 구「요양급여비용 고시」나「급여비용산정방법 고시」중 각 감액산정 관련 규정(이하 ' 이 사건 고시 조항'이라 통칭한다)의 상위법규인 노인장기요양보험법 제39조 제3항 및 같은 법 시행규칙 제32조 제2호에서 시설급여의 산정기준과 관련하여 '장기요양등급' 및 '급여제공일수'만 명시하고 있을 뿐, 인력배치기준 위반 등 에 따른 급여비용 감산에 관하여 명시적으로 규정하고 있지 않더라도, 이 사건 고시조항은 상위법령인 노인장기요양보험법 제39조 제1항, 제3항 등 관련 조항 전체의 유기적인 해석상 가능한 것을 명시한 것에 지나지 않거나 모법 조항의 취지에 근거하여 이를 구체화하기 위한 것으로서, 모법의 규율범위를 벗어났다고는 볼 수 없다. 결국 이 사건 고시조항 에 근거하여 이루어진 이 사건 처분이 법률유보 원칙에 위배된다고 볼 수 없으므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 노인장기요양보험법의 입법 취지와 장기요양인정의 신청 및 등급판정 절차, 시설급여비용 청구 및 지급 절차에 관 한 노인장기요양보험법령의 각 규정 내용에 비추어보면, 요양급여 제공에 따른 장기요양기관의 피고에 대한 급여비용 지급청구권은 계약 등의 법률관계에 의하여 발생하는 사법상의 권리가 아니라 법에 의하여 정책적으로 특별히 인정되는 공법상의 권리라고 할 것이고, 법령의 요건에 해당하는 것만으로 바로 구체적으로 발생하는 것이 아니라 피고가 노인장기요양보험법 시행규칙 제31조 제1항 각호에서 정한 심사기준에 따라 장기요양기관의 급여비용 청구에 대한 심사를 거쳐 그 액수를 확정하는 때에 비로소 구체적으로 형성되는 권리라고 보아야 한다(대법원 1999. 11. 26. 선고 9 7다42250 판결 등 참조). 따라서 이 사건 요양기관과 같은 노인요양시설은 노인장기요양보험법령에 따라 산정된 시설급여비용만을 공단에 청구하여 그 지급결정에서 정해진 액수만큼의 구체적인 급여비용 지급청구권을 취득할 뿐이라고 보아야 하고, 입소자에게 시설급여를 제공한 것만으로 그 투입된 비용 전부에 대하여 곧바로 구체적인 급여비용 지급청구권을 취득하는 것으로 볼 수 없다. 그리고 이러한 법리에 따른 논리적 귀결로서 구체적인 시설급여비용 산정방식 중 일정한 범위에서 노인요양시설이 급여제공에 투입한 비용을 감액하는 내용의 규정이 모법의 위임범위를 벗어났는지 여부를 판단함에 있어서도 침익적 행정행위의 근거법령에 관한 엄격해석의 원칙이 당연히 적용되어야 하는 것은 아니다. 노인장기요양보험법은 제39조 제1항에서 보건복지부장관에게 '급여종류 및 장기요양등급 등'에 따라 시설급여비용을 정하여 고시하도록 직접 권한을 부여하고, 같은 조 제3항에서 그 구체적인 산정방법 및 항목 등에 관하여 필요한 사항을 보건복지부령으로 정하도록 위임하며, 그 위임에 따른 노인장기요양보험법 시행규칙 제32조 후문에서 '시설급여'에 관하여는 '장기요양등급 및 급여제공일수를 기준'으로 산정하되, 세부적인 산정기준은 보건복지부장관이 정하여 고시한다고 정하고 있다. 노인장기요양보험법의 목적과 시설급여의 취지 등을 고려하면, 어떤 기준에 따라 이루어진 요양급여에 대하여 어느 수 준으로 급여비용을 지급할지에 관하여는 모든 수급자에게 최소한으로 제공되어야 할 요양급여의 적정 수준, 보험재정의 상황, 매년 변동되는 요양급여비용의 총량 등을 고려하여 전문적·기술적 판단에 따라 탄력적으로 규율되어야 한다. 노인장기요양보험법 제39조 제1항에서 시설급여비용에 관하여 보건복지부장관에게 '급여종류 및 장기요양등급 등'에 따라 시설급여비용을 정하여 고시하도록 직접 권한을 부여한 것은 이러한 요양급여제도의 특성을 고려하여 구체적인 시설급여비용의 산정방식에 관하여 보건복지부장관에게 상당한 정도의 형성 재량을 부여한 것으로 해석함이 타당하 다. 그리고 노인장기요양보험법 시행규칙 제32조가 '장기요양등급 및 급여제공일수를 기준으로 세부적인 산정기준을 보건복지부장관이 정하도록 위임한 취지도, 노인장기요양보험법 제39조 제1항에 의하여 보건복지부장관이 시설급여비용 설정에 관하여 형성의 재량이 있음을 전제로 세부적인 산정방식에 관하여 재차 보건복지부장관에게 위임한 것으로 보아야 한다. 이러한 시설급여비용 산정에 관한 노인장기요양보험법령의 규정 내용과 취지 등에 비추어 보면, 노인장기요양보험법 시행규칙 제32조 제2호에서 시설급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목에 관하여 "장기요양 등급 및 급여제공일수를 기준으로" 산정한다고 규정하였다 하여, 그 의미가 시설급여비용을 반드시 '장기요양 등급'과 '급여제공일수'만을 변수로 하여 산정해야 하고, 그 밖의 일체의 요소들을 산정과정에 반영할 수 없다는 취지로 해석할 수는 없다. 오히려 앞서 본 노인장기요양보험법상 시설급여비용 지급청구권의 법적 성격과 노인장기요양보험법 제39조 제1항의 규정 내용 등에 비추어, 보건복지부장관이 '장기요양 등급'과 '급여제공일수'를 포함한 다른 요소들을 고려하여 시설급여비용을 산정하도록 고시하였다면, 그러한 다른 요소들이 노인장기요양보험법상 시설급여의 본질에 반하거나 노인장기요양보험법령에 따라 보건복지부장관에게 부여된 시설급여비용 산정방식 설정에 관한 형성의 재량을 벗어났다는 등 의 특별한 사정이 없는 한 모법인 노인장기요양보험법의 위임 취지를 벗어났다고 단정할 수는 없다. 이 사건 고시조항이 시설급여비용을 감액산정 하거나 가산 산정하도록 규정한 입법 취지는 인력 배치기준(이는 사 실상 최소한으로 필요한 인력수 수준이다), 정원 기준, 배상책임보험 가입 등 일정한 시설급여의 기준을 정하여 장기요양기관에서 최소한 이것은 준수하는 것을 전제로 입소자 1인당 1일 요양비용을 정하되, 그 기준을 반드시 준수하여 기 본적인 요양급여가 제공되도록 강제함과 아울러 그 기준보다 더 많은 인력을 배치하여 보다 양질의 요양급여를 제공하도록 장려하기 위함이다. 노인장기요양보험법 또한 제23조 제3항, 제31조 제2항, 제35조 제2항에서 장기요양기관은 법령에서 정하는 필요한 시설 및 인력을 갖추고 일정한 장기요양급여의 제공기준·절차 및 방법 등에 따라 장기요양급여를 제공하여야 한다고 정하고 있으므로, 이 사건 고시조항은 이러한 노인장기요양보험법의 규정 내용과 취지에도 부합한다. 그렇다면 이 사건 고시조항에서 인력 배치기준 등을 정하고 그에 미치지 못하는 경우에는 일정한 금액을 감산하여 지급하도록 정한 것이 모법인 노인장기요양보험법의 위임 범위를 벗어난 것으로 볼 수는 없다(대법원 2018. 7. 12. 선고 2018도5909 판결 참조). 나. 비례원칙에 위반하여 무효인지 여부 살피건대, 이 사건 고시조항이 실제로 수급자에게 제공된 요양급여비용과 무관하게 정원 초과비율, 요양보호사, 간호사 등 인력 결원비율에 따라 감산율을 최소 5%에서 최대 30%로 차등적으로 정하고 있으나, ① 장기요양기관으로 하여금 수급자에게 양질의 시설급여를 제공하도록 유도하고, 인력배치기준, 정원초과기준 미달에 따른 서비스질의 하락 등을 방지하기 위해서는 인력배치, 정원초과 여부에 따라 장기요양급여를 차등지급할 필요가 크다고 할 수 있는 점, ② 장기요양기관이 위와 같은 기준을 위반하여 운영된 경우, 각 수급자들은 위 기준을 준수하였을 경우보다 질적으로 낮은 수준의 요양급여를 제공받았다고 봄이 상당한데, 노인복지법 시행규칙 [별표4] 노인의료복지시설의 시설기준 및 직원배치기준에 의하면 인력배치 기준이 1~2명에 불과한 사회복지사, 물리치료사(작업치료사) 등과는 달리 요양보호사, 간호사의 경우 '입소자 2.5명당1명'과 같이 입소자 수에 따라 요구되는 인력의 수가 달라지므로, 인력 결원에 따라 실제로 수급자에게 제공된 개개의 요양급여비용을 산출하지 않고 결원비율에 따라서 감산율을 정하는 것이 현저히 불 합리하다고 보이지 아니하는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 고시조항이 비례의 원칙에 위반하여 무효라고 볼 수는 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. 3. 처분사유 부존재 주장에 대한 판단 가. 노인장기요양보험법 제38조 제1항은 장기요양기관은 수급자에게 시설급여를 제공한 경우 공단에 장기요양급여비용을 청구하여야 한다고 규정하고, 같은 법 제43조 제1항은 공단은 장기요양급여비용을 받은 자가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 시설급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우 그 장기요양급여비용에 상당하는 금액을 징수한다고 규정하고 있는바, 이 때 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'이란 요양기관이 요양급여비용을 받기 위하여 허위의 자료를 제 출하거나 사실을 적극적으로 은폐할 것을 요하는 것은 아니고, 관련 법령에 의하여 요양급여비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 불구하고 이를 청구하여 지급받는 행위를 모두 포함한다(대법원 2008. 7. 10. 선고 2008두3975 판결 등 참조). 행정소송에 있어서 형사판결이 그대로 확정된 이상 위 형사판결의 사실판단을 채용하기 어렵다고 볼 특별한 사정이 없는 한 이와 배치되는 사실을 인정할 수 없다(대법원 1999. 11. 26. 선고 판결 등 참조). 또한 행정청이 현장조사를 실 시하는 과정에서 조사상대방으로부터 구체적인 위반사실을 자인하는 내용의 확인서를 작성받았다면, 그 확인서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었거나 또는 내용의 미비 등으로 구체적인 사실에 대한 증명자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 확인서의 증거가치를 쉽게 부정할 수 없다(대법원 2017. 7. 11. 선고 2015두2864 판결 등 참조). 나. 먼저 '확인서의 증명력'에 관한 주장 부분에 관하여는, 갑 제11, 12호증, 을 제4 내지 11, 19호증의 6, 22호증의 1, 2의 각 기재와 변론 전체의 취지에 의하면, H, I 등 이 사건 요양기관 종사자들이 인력배치기준 위반 처분사유에 부합 하는 확인서를 제출하였고, 원고의 대표자인 D도 장기요양급여비용 가산 및 감액 조정 기준의 내용과 구체적인 위반 내역이 기재된 사실확인서를 작성하여 제출하였는데, 위 각 확인서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었다거나 허위로 작성되었다고 볼 만한 사정이 발견되지 아니할 뿐만 아니라 D에 대한 형사판결까지 확정된 점 등에 비추어 원고 주장과 같이 위 확인서의 기재 내용이 사실과 다르거나 과장되어 있다고 보기 어려우므로, 이 부분 원고의 주장은 이유 없다. 다. '인력배치기준, 정원초과기준 처분사유'가 부당하다는 주장 부분에 관하여는, 이 사건 처분사유 중 인력배치기준, 정원초과기준 처분사유에 관하여는 동일한 사실관계에 관하여 이 사건 요양기관의 대표자인 D에 대한 유죄의 형사판결이 확정된 사실은 앞서 본 바와 같으므로, 앞서 본 법리와 같이 이러한 사실관계를 번복할 만한 반증이 없는 이상 이 부분 원고의 주장도 이유 없다. 그리고 '전문인배상책임보험 미가입 관련' 처분사유에 관한 주장에 관하여도, 이 사건 고시조항이 '장기요양기관 종사자가 급여를 제공하는 과정에서 발생할 수 있는 수급자의 상해 등에 대비하여 법률상 배상하여야 하는 손해를 보상하는 보험에 가입하지 아니한 경우'에 급여비용을 감산하도록 규정하고 있는 것은 장기요양기관에서 급여를 제공받는 자에게 상해 등이 발생하는 경우 이를 배상책임보험으로 처리가 되도록 함으로써 요양기관의 자력이 부족하더라도 급여 - 1 0 - 를 받는 자가 충분한 보호를 받을 수 있도록 하기 위한 것으로서, 배상책임보험의 가입대상인 '수급자'는 장기요양등급 판정 여부와 무관하게 요양기관으로부터 급여를 제공받는 모든 사람을 가리키는 것으로 해석함이 타당하다고 보아야 하므로, 이와 다른 전제에 선 원고의 주장은 이유 없다. 이와 같이 원고의 인력배치기준·정원초과기준·전문인배상책임보험 미가입 관련 주장 모두가 이유 없는 이상, 이를 전 제로 산정되는 인력추가배치가산기준 위반 및 등급개선장려금기준 위반 관련 처분사유에 관하여 별도로 판단할 필요 없이 원고의 주장은 이유 없다. 라. 끝으로 환수금액 산정 오류 주장에 관하여 보건대, 관련 형사판결에서 확정된 편취금액(2,578,378,320원)과 이 사건 처분에 따른 환수금액(3,187,843,250원)에 차이가 있으나, 앞서 거시한 증거들과 을 제12 내지 15, 18 내지 2 4, 26, 27호증의 각 기재와 변론 전체의 취지에 의하면, 이는 노인장기요양보험법 제43조 제4항에 따라 본인부담금 164,596,480원이 이 사건 처분에 따른 환수금액에 포함된 것이고, 나머지 금원의 경우 인력배치기준 위반사유 중 누락된 금액(물리치료사로 허위 등록된 S)과 배상책임보험가입기준, 인력추가배치가산기준, 등급개선장려금가산기준 위반사유 금액을 추가함에따른 것으로서, 환수금액 산정 과정에 오류가 있다고 보이지 아니하므로, 이 부분 원고의 주장도 이유 없다. 마. 결국 처분사유가 존재하지 아니한다는 원고의 주장은 모두 이유 없다. 4. 비례원칙 위반 주장에 대한 판단 앞서 본 바와 같이 이 사건 고시조항이 비례원칙에 위반된다고 볼 수 없을 뿐만 아니라, 노인장기요양보험법의 입법 목적과 '장기요양급여비용에 상당하는 금액을 징수한다'라고 규정하고 있는 노인장기요양보험법 제43조 제1항의 문언 및 위 조항에 따른 징수는 장기요양급여비용을 부정한 방법으로 받아간 사람이 얻은 부당한 이득을 징수하도록 하는 부당이득반환의 성격을 가지고 있는 점 등을 고려하면, 노인장기요양보험법 제43조 제1항에 근거한 이 사건 처분은 재량행위가 아니라 기속행위라고 보아야 하므로, 이 사건 처분이 재량행위임을 전제로 하는 원고의 위 주장도 이유 없다. Ⅲ. 결론 그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 민성철(재판장) 차은주 윤성진

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