장기요양급여비용환수결정취소

서울행정법원 2019. 3. 21. 선고 2018구합58592 판결 [장기요양급여비용환수결정취소] 서울행정법원 제 5 부 판결 사건 2018구합58592 장기요양급여비용환수결정 취소 원고 사회복지법인 A 소송대리인 법무법인 한맥 담당변호사 좌세준 피고 국민건강보험공단 소송대리인 변호사 임현정 변론종결 2019. 2. 28. 판결선고 2019. 3. 21.

1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2017. 8. 23. 원고에 대하여 한 75,779,360원의 장기요양급여비용 환수결정을 취소한다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 화성시 B에서 'C 요양원'(이하 '이 사건 요양원'이라 한다)을 운영하는 사회복지법인이다. 이 사건 요양원은 노인복지법 제34조에 따른 노인요양시설로서 노인장기요양보험법 제31조 제1항에 따라 화성시장으로부터 장기요양기관으로 지정을 받았다. 나. 피고는 2017. 6. 19.부터 2017. 6. 23.까지 화성시와 합동으로 이 사건 요양원에 대한 현지조사(조사대상기간: 2 015년 2월부터 2017년 4월까지, 이하 '이 사건 현지조사'라 한다)를 실시한 결과, 아래와 같은 내용의 위반행위를 적 발하였다. 다. 피고는 원고가 인력배치기준과 인력 추가배치 가산기준을 위반하여 부당하게 장기요양급여비용을 청구하였다는 이유로, 2017. 8. 23. 원고에 대하여 노인장기요양보험법 제43조에 따라 75,779,360원의 장기요양급여비용을 환 수하는 결정(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다. 구체적인 환수결정금액은 다음과 같다. 라. 원고는 이 사건 처분에 불복하여 피고에게 이의신청을 하였으나, 피고는 2017. 12. 22. 이를 기각하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증, 을 제1 내지 10호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 처분의 적법 여부 가. 원고의 주장 이 사건 처분은 다음과 같은 이유로 위법하므로, 취소되어야 한다. 1) 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(2016. 12. 22. 보건복지부 고시 제2016-242호로 개정되기 전의 것, 이하 '이 사건 개정 전 고시'라 한다) 제5장 제1절 제50조 제2항 제2호는 "위생원은 세탁 업무를 주로 하며, 그 밖에 청소 및 환경위생관리 업무를 할 수 있다"고 규정하고 있는데, 여기서 '세탁 업무'와 '환경위생관리 업무'의 범위가 어디까지인지, '주로'의 의미를 어떻게 해석하고 적용할 것인지 명확하지 아니하다. 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(2016. 12. 22. 보건복지부 고시 제2016-242호로 개정된 것, 이하 '이 사건 개정 후 고시'라 한다)에서는 위 규정마저 삭제하여 위생원의 업무 범위를 더욱 예측할 수 없게 되었다. 이와 같이 위생원의 업무 범위에 대한 규정 자체가 불명확한 상태에서 피고는 자의적인 기준을 적용하여 이 사건 처분을 하였으 므로, 이는 명확성의 원칙을 위반한 잘못이 있다. 2) D는 요양보호사들의 도움을 받아 위생원으로서 세탁 및 청소 업무를 실제로 수행하였다. 이 사건 현지조사 당시 이 사건 요양원 직원들이 이와 다른 취지로 기재한 사실확인서는 그 작성 경위와 위생원 업무의 특수성 등에 비추어 증거가치가 없다. 따라서 원고가 인력배치기준과 인력추가배치 가산기준을 위반하였다는 이 사건 처분사유는 존재하지 아 니한다. 나. 관계 법령 별지 기재와 같다. 다. 명확성의 원칙 위반 여부 1) 관련 법리 헌법상 내재하는 법치국가의 원리에서 파생되는 명확성의 원칙은 국민의 자유와 권리를 제한하는 법령의 경우 그 구성 요건을 명확하게 규정하여야 한다는 것을 의미하는바, 어떠한 법규범이 명확한지 여부는 그 법규범이 수범자에게 법규의 의미내용을 알 수 있도록 공정한 고지를 하여 예측가능성을 주고 있는지 여부 및 그 법규범이 법을 해석·집행하는 기관에게 충분한 의미내용을 규율하여 자의적인 법해석이나 법집행이 배제되는지 여부, 다시 말하면 예측가능성 및 자의적 법집행 배제가 확보되는지 여부에 따라 이를 판단할 수 있다. 그리고 법규범의 의미내용은 그 문언뿐만 아니라 입 법목적이나 입법 취지, 입법 연혁, 그리고 법규범의 체계적 구조 등을 종합적으로 고려하는 해석방법에 의하여 구체화 하게 되므로, 결국 법규범이 명확성 원칙에 위반되는지 여부는 위와 같은 해석 방법에 의하여 그 의미내용을 합리적으 로 파악할 수 있는 해석기준을 얻을 수 있는지 여부에 달려 있다(헌법재판소 2001. 6. 28. 선고 99헌바34 결정, 헌법재판소 2002. 4. 25․ 선고 2001헌가27 결정, 대법원 2006. 5. 11. 선고 2006도920 판결 등 참조). 2) 판단 노인장기요양보험법 제31조 제2항의 위임을 받은 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조 제2항 제2호에 의하면, 노인복지법 제34조에 따른 노인의료복지시설(노인요양시설, 노인요양공동생활가정)은 같은 법 시행규칙 [별표 4]에 따른 시설 및 인력을 갖추어야 하고, 구 노인복지법 시행규칙 [별표 4]는 원래 '6. 직원의 배치기준'에서 위생원을 '필요 수'(해당 직원의 배치와 관련하여 그 시설의 장이 판단하여 결정할 수 있는 것)로 정하였다가 2016. 8. 31. 보건복지부 령 제436호로 개정되면서 입소자 30명 이상인 노인요양시설의 경우에는 위생원을 필수 인력으로 변경하였다. 다만, 이러한 개정에도 불구하고 세탁물을 전량 위탁처리하는 경우에는 여전히 위생원을 두지 아니할 수 있다('6. 직원의 배치기준' 비고란 참조). 한편, 노인장기요양보험법 제39조 제3항, 노인장기요양보험법 시행규칙 제32조의 위임을 받은 이 사건 개정 전 고시는 제50조 제2항 제2호에서 "위생원은 세탁 업무를 주로 하며, 그 밖에 청소 및 환경위생관리 업무를 할 수 있다"고 규정하였다가 2016. 12. 22. 보건복지부 고시 제2016-242호로 개정되면서 위 규정을 삭제하였다. 위와 같은 규정들의 내용과 개정 경과 등을 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 이 사건 개정 전 고시 제50조 제2항 제2호가 위생원의 업무 범위에 대하여 "위생원은 세탁 업무를 주로 하며, 그 밖에 청소 및 환경위생관리 업무를 할 수 있다"고 규정하고 있는데, 여기서 '주로'는 '기본으로 삼거나 특별히 중심이 되게'를 뜻하는 점, ② 이러한 고시 규정이 삭제된 이후에도 여전히 위 [별표 4] '6. 직원의 배치기준' 비고란에 "세탁물을 전량 위탁처리하는 경우에는 위생원을 두지 않을 수 있다"고 규정하고 있어서 위생원의 주된 업무가 세탁이라는 것을 충분히 예측할 수 있는 점, ③ 위 [별표 4] 에서 위생원을 필요수에서 필수 인력으로 변경한 것은 그동안 세탁 등의 업무까지 수행하던 요양보호사들의 부담을 덜고 직종간 업무범위를 명확히 하여 전체적인 서비스의 질을 높이고자 하는 데에 그 취지가 있는 점, ④ '위생원'이라는 개념이 노인장기요양보험법령에서 사용되는 법적 개념인 이상, 그 사전적 의미나 다른 법령에서의 정의보다는 노인장기요양보험법령의 문언과 체계에 맞게 이를 해석하는 것이 타당한 점 등에 비추어 보면, 노인장기요양보험법령에서의 위생원은 세탁 업무를 주된 업무로 하여 근무하는 사람이라고 해석할 수 있다. 따라서 위생원의 업무 범위와 관련된 노인장기요양보험법령이 피고에게 자의적인 해석과 집행의 여지를 주거나 수범자의 예견가능성을 해할 정도 로 불명확하여 명확성의 원칙에 위배된다고 볼 수 없으므로, 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 라. 처분사유의 존부 1) 관련 법리 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제3호는, 국민건강보험공단은 장기요양급여비용을 받은 자가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우 그 장기요양급여비용에 상당하는 금액을 징수 한다고 규정하고 있는데, 여기서 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'이란 요양기관이 요양급여비용을 받기 위하여 허위의 자료를 제출하거나 사실을 적극적으로 은폐할 것을 요하는 것은 아니고, 관련 법령에 의하여 요양급여비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 불구하고 이를 청구하여 지급받는 행위를 모두 포함한다(대법원 2008. 7. 10. 선고 2008두3 975 판결 등 참조). 한편, 행정청이 현장조사를 실시하는 과정에서 조사상대방으로부터 구체적인 위반사실을 자인하는 내용의 확인서를 작성 받았다면, 그 확인서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었거나 또는 내용의 미비 등으로 구체적인 사실에 대한 증명자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 확인서의 증거가치를 쉽게 부정할 수 없다(대법원 201 7. 7. 11. 선고 2015두2864 판결 등 참조). 2) 판단 을 제3호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정에 비추어 보면, D는 이 사건 요양원에 서 차량 운행과 관리 업무를 주로 담당하였을 뿐 위생원으로서의 세탁 업무는 거의 수행하지 아니하였다 할 것이고, 이 에 반하는 증인 D의 증언은 믿기 어려우며, 갑 제6호증의 기재는 위 인정에 방해가 되지 아니한다. 따라서 D가 세탁 업무를 주된 업무로 수행하지 아니한 이상, 원고는 인력추가배치 가산기준과 인력배치기준을 위반하여 피고로부터 요양급여비용을 지급받은 것이고, 이는 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제3호에서 정한 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로' 장기요양급여비용을 지급받은 경우에 해당하므로, 이 사건 처분사유는 충분히 인정된다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 가) 현지조사 당시 작성된 사실확인서의 내용 이 사건 현지조사 당시 위생원 D가 수행한 업무와 관련하여, ① 사무국장(시설장) E는 "출퇴근 차량 운행 및 시설 관리 업무 수행, 위생원으로서 고유 업무인 청소, 세탁 업무는 수행하지 못함. 각 층에 있는 요양보호사들이 요양원의 모든 세탁물들을 세탁함. 각 층 청소는 요양보호사가 진행함"이라는 내용의 사실확인서를 작성하였고, ② D는 "주업무 -> 셔틀 운행, 사무 업무 ※ 요양원 2, 3, 4층 청소는 전적으로 요양보호사께서 하심 ※ 각 층 요양보호사가 어르신 목욕 후 나오는 세탁물을 각 층 세탁기에서 세척(빨래, 건조, 정리를 전적으로 시행). 생활실에서 수시로 나오는 모든 세탁물은 요양보호사가 전적으로 세탁함 ※ 세탁은 요양보호사가 했지만 자신의 업무인지 알고 도장을 찍었음 ※ 위생원으로 등 록하였으나 관리인 일을 하게 된 것은 요양원의 비용을 절감하기 위하여"라는 내용의 사실확인서를 작성하였으며, ③ 사회복지사 F, G, 간호조무사 H, I, 물리치료사 J, 요양보호사 K, L, M 등도 'D의 주업무는 셔틀버스 운행과 시설 관리 등이고, 세탁 업무(빨래, 건조, 정리 포함)는 전혀 하지 아니하였다'는 취지의 사실확인서를 작성하였다. 나) 사실확인서의 증거가치 위 각 사실확인서의 내용이 구체적이고 서로 모순되는 부분이 없으며, 이 사건 요양원 직원들이 허위 진술을 할 만한 특별한 동기나 이유를 찾기 어려운 점, 위 각 사실확인서가 작성자들의 의사에 반하여 강제로 작성되었다거나 그 내용의 미비 등으로 구체적인 사실에 대한 증명 자료로 삼기 어렵다는 등의 사정은 보이지 아니한 점(오히려, 이들은 직접 자필로 내용을 추가하거나 수정해 가면서 사실확인서를 작성하였다) 등에 비추어 보면, 위 각 사실확인서의 증거가치는 상당히 높다 할 것이다. 다) 증인 D의 증언 D는 이 법정에 증인으로 출석하여 위생원으로서 세탁 등의 업무를 실제로 수행하였다는 취지로 증언하였다. 그러나 D 가 여전히 이 사건 요양원 부속 건물에서 가족과 함께 거주하며 이 사건 요양원에 근무하고 있는 점, 증언 내용이 증거가치가 높은 위 각 사실확인서에 명백히 배치되는 점 등에 비추어 보면, 증인 D의 증언은 이를 그대로 믿기 어렵다. 3. 결론 그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로, 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 박양준(재판장) 박종환 추진석

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