과징금부과처분취소·요양급여비용환수처분취소

서울행정법원 2019. 5. 23. 선고 2018구합74617, 2018구합76668, 2018구합77500 판결 [과징금부과처분취소·요양급여비용환수처분취소] 서울행정법원 제 1 2 부 판결 사건 2018구합74617 과징금부과처분취소 2018구합76668(병합) 과징금부과처분취소 2018구합77500(병합) 요양급여비용환수처분취소 원고 의료법인A 소송대리인 법무법인(유한) 금성 담당변호사 김윤선 피고 1. 보건복지부장관 소송대리인 정부법무공단 담당변호사 이산해 2. 국민건강보험공단 소송대리인 변호사 장덕규 소송복대리인 변호사 권새롬 변론종결 2019. 3. 28. 판결선고 2019. 5. 23.

1. 피고 보건복지부장관이 2018. 8. 17. 원고에 대하여 한 67,277,760원의 과징금 부과처분을 취소한다. 2. 원고의 피고 보건복지부장관에 대한 나머지 청구 및 피고 국민건강보험공단에 대한 청구를 각 기각한다. 3. 소송비용 중 원고와 피고 보건복지부장관 사이에 생긴 부분의 1/2은 원고가, 나머지는 피고 보건복지부장관이 각 부담하고, 원고와 피고 국민건강보험공단 사이에 생긴 부분은 원고가 부담한다.

주문 제1항 및 피고 보건복지부장관이 2018. 6. 27. 원고에 대하여 한 2,034,263,560원의 과징금 부과처분 및 피 고 국민건강보험공단이 2018. 8. 31. 원고에 대하여 한 508,179,280원의 요양급여비용 환수처분을 모두 취소한다.

1. 이 사건 각 처분의 경위 가. 원고는 김해시에서 'B병원'(이하 '이 사건 병원')을 운영하는 의료법인이다. 나. 피고 국민건강보험공단(이하 '피고 공단')은 2015. 12. 22.부터 이틀간 이 사건 병원의 급여비용 적정 청구 여부에 관한 현지확인을 실시하였다(이하 '이 사건 현지확인'). 다. 피고 보건복지부장관(이하 '피고 장관')은 2017. 2.경 조사대상기간을 2014. 7.부터 2015. 9.까지, 2016. 10.부터 2016. 12.까지 총 18개월로 정하여 현지조사를 하던 중 아래와 같은 부당청구 사실이 확인되어, 조사대상기간을 2 014. 1.부터 2016. 1.까지, 2016. 10.부터 2016. 12.까지 총 28개월로 연장하여 현지조사를 실시하였다(이하 '이 사건 현지조사'). 라. 이 사건 현지조사 결과 피고 장관은 2018. 6. 27. 원고에 대하여 구 국민건강보험법(2016. 2. 3. 법률 제13985호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제99조 제1항에 근거하여 아래와 같은 처분사유로 2,034,263,560원의 과징금 부과처분을 하였다(이하 '1차 과징금 부과처분'). 마. 피고 장관은 2018. 8. 17. 원고에 대하여 의료급여법 제29조 제1항에 근거하여 아래와 같은 처분사유로 67,277, 760원의 과징금 부과처분을 하였다(이하 '2차 과징금 부과처분'). 바. 1, 2차 과징금 부과처분의 구체적인 과징금액은, 건강보험심사평가원 재심사에 의한 기환수금액의 1/2을 제외한 총 부당금액을 기준으로 아래와 같이 산출되었다. 1) 1차 과징금 부과처분의 구체적 산출내역 2) 2차 과징금 부과처분의 구체적 산출내역 사. 피고 공단은 2018. 8. 31. 원고에 대하여 구 국민건강보험법 제57조에 근거하여 508,179,280원의 요양급여비용 환수처분을 하였다(이하 '이 사건 환수처분'이라 하고, 이 사건 1, 2차 과징금 부과처분과 통틀어 '이 사건 각 처분'이 라 한다). [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 5호증, 제7호증의 2, 3, 제12, 17호증, 을가 제1호증의 1, 을나 제5호증의 각 기 재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 각 처분의 절차적 적법 여부 가. 원고의 주장 요지 이 사건 각 처분에는 아래와 같은 절차적 위법이 있다. 1) 피고 공단이 2015. 12. 22.부터 2일간 현지확인을 실시한 후 피고 장관은 2017. 2. 20.부터 8일간 이 사건 현지조사를 실시하였다. 이는 동일한 기관에 대하여 동일한 사안으로 중복조사를 실시하는 것을 금지하고 있는 행정조사기본법 제15조 제1, 2항을 위반한 것이다. 2) 행정조사기본법 제4조 제6항은 '행정기관은 행정조사를 통하여 알게 된 정보를 다른 법률에 따라 내부에서 이용하거나 다른 기관에 제공하는 경우를 제외하고는 원래의 조사목적 이외의 용도로 이용하거나 타인에게 제공하여서는 아니 된다'고 규정하고 있다. 이에 따라 피고들은 서로가 제공한 자료를 이 사건 각 처분에 이용할 수 없으므로 만약 피고 공단이 피고 장관의 자료를 처분의 근거로 삼았거나 피고 장관이 피고 공단의 자료를 처분의 근거로 삼았다면 이는 위 법하다. 3) 이 사건 현지조사의 조사대상기간은 원래 2014. 7.부터 2015. 9.까지, 2016. 10.부터 2016. 12.까지 총 18개월 이었으나, 원고가 종별가산율 부당청구 부분을 인정하지 않자 아무런 근거 없이 조사관의 자의적 판단에 의하여 총 28 개월로 그 기간을 연장하였다. 나. 판단 1) 중복조사 주장에 대한 판단 가) 행정조사기본법 제15조 제1항 본문은 '정기조사 또는 수시조사를 실시한 행정기관의 장은 동일한 사안에 대하여 동일한 조사대상자를 재조사하여서는 안 된다'고 하고 있고 같은 조 제2항은 '행정조사를 실시할 행정기관의 장은 행정조사를 실시하기 전에 다른 행정기관에서 동일한 조사대상자에게 동일하거나 유사한 사안에 대하여 행정조사를 실 시하였는지 여부를 확인할 수 있다'고 규정하고 있다. 구 국민건강보험법 제96조 제1항은 '피고 공단은 요양기관에 대하여 건강보험 사업의 수행을 위하여 필요한 자료를 제공하도록 요청할 수 있다'고 규정하고, 같은 조 제3항은 '제1항에 따라 자료의 제공을 요청받은 자는 성실히 이에 따 라야 한다'고 규정하고 있다. 구 국민건강보험법 제97조 제2항은 '피고 장관은 요양기관에 대하여 요양 - 약제의 지급 등 보험급여에 관한 보고 또 는 서류제출을 명하거나, 소속 공무원이 관계인에게 질문하게 하거나 관계 서류를 검사하게 할 수 있다'고 규정하고, 같은 법 제98조 제1항 제2호는 '제97조 제2항에 따른 명령에 위반하거나 거짓 보고를 하거나 거짓 서류를 제출하거나, 소속 공무원의 검사 또는 질문을 거부·방해 또는 기피한 경우에는 그 요양기관에 대하여 1년의 범위에서 기간을 정하여 업무정지를 명할 수 있다'고 규정하고 있으며, 같은 법 제116조는 '제97조 제2항을 위반하여 보고 또는 서류 제출을 하지 않은 자, 거짓으로 보고하거나 거짓 서류를 제출한 자, 검사나 질문을 거부·방해 또는 기피한 자는 1천만 원 이하의 벌금에 처한다'고 규정하고 있다. 의료급여법 제32조 제2항은 '피고 장관은 의료급여기관에 대하여 의료급여 에 관한 보고 또는 관계 서류의 제출을 명하거나 소속 공무원으로 하여금 질문을 하게 하거나 관계 서류를 검사하게 할 수 있다'고 규정하고, 같은 법 제28조 제1항 제3호는 '피고 장관은 의료급여기관이 제32조 제2항에 따른 보고 또는 서류제출을 하지 않거나 거짓 보고를 하거나 거짓서류를 제출하거나 소속 공무원의 질문 및 검사를 거부·방해 또는 기피 한 경우에는 1년의 범위에서 의료급여기관의 업무정지를 명할 수 있다'고 규정하고 있으며, 같은 법 제35조 제5항은 ' 정당한 이유 없이 제32조 제2항에 따른 보고 또는 서류 제출을 하지 않거나 거짓으로 보고하거나 거짓 자료를 제출하거나 검사를 거부·방해 또는 기피한 사람은 1천만 원 이하의 벌금에 처한다'고 규정하고 있다. 나) 앞서 본 관련 규정과 위 인정사실로부터 알 수 있는 다음과 같은 사정들에 비추어보면, 이 사건 현지조사는 행정조사기본법 제15조 제1, 2항을 위반한 중복조사에 해당하지 않는다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. (1) 이 사건 현지확인의 실시주체는 피고 공단인 반면, 이 사건 현지조사의 실시주체는 피고 장관이다. 그러므로 피고 장관이 행정조사기본법 제15조 제1항의 '이미 행정조사를 실시한 행정기관의 장'에 해당한다고 할 수 없다. (2) 피고 공단이 실시하는 현지확인은 구 국민건강보험법 제96조 제1항에 근거한 것으로서, 피고 공단은 현지확인시 요양기관에 대하여 건강보험 사업의 수행에 필요한 자료의 제공을 요청할 수 있고, 그 요청을 받은 요양기관은 이에 성실히 응하여야 하는 것에 그친다. 이에 반하여 피고 장관이 실시하는 현지조사는 구 국민건강보험법 제97조 제2항 및 의료급여법 제32조 제2항에 근거한 것으로서, 피고 장관은 요양기관·의료급여기관에 대하여 보고 또는 서류제출을 명하거나 관계인에 대해 질문하거나 관계 서류를 검사할 수 있으며, 보고 또는 서류제출 명령에 응하지 아니한 자, 거짓 보고하거나 거짓 서류를 제출한 자, 검사나 질문을 거부·방해 또는 기피한 자는 벌금형에 처해질 수 있고, 그러한 경우 요양기관·의료급여기관에 대하여 업무정지처분을 할 수도 있다. 이처럼 피고 공단이 실시하는 현지확인과 피고 장관이 실시하는 현지조사는 그 근거규정, 실시주체, 조사방법, 강제성의 정도, 조사에 응하지 않았을 때의 제재 여부 등 이 달라 동일한 행정조사라고 볼 수 없다. (3) 이 사건 현지확인은 이틀에 걸쳐 짧은 기간 동안 이루어졌고 이를 통해 부당청구의 개연성은 인정되었으나, 피고 공단의 현지확인은 강제성이 없고 원고가 자료 제출을 거부하거나 허위 자료를 제출한 경우에는 피고 공단이 부당청구 내역에 대한 사실 여부를 확인할 수 없으므로, 위와 같이 부당청구의 개연성이 인정되는 경우에는 피고 장관이 위 현지확인과는 별도로 현지조사를 실시할 필요성이 있다. 2) 행정조사기본법 제4조 위반 주장에 대한 판단 행정조사기본법 제4조 제6항은 '행정기관은 행정조사를 통하여 알게 된 정보를 다른 법률에 따라 내부에서 이용하거나 다른 기관에 제공하는 경우를 제외하고는 원래의 조사목적 이외의 용도로 이용하거나 타인에게 제공하여서는 아니 된다'고 정하고 있다. ① 위 규정은 행정기관이 행정조사를 통하여 알게 된 정보를 내부적으로 이용하더라도 조사목적 외의 용도로 이용하거나 근거 없이 타인에게 제공함으로써 행정기관의 조사권이 남용되거나 행정조사를 통하여 알게 된 정보가 무분별하게 유출되는 것을 막기 위함인 점, ② 이 사건 현지조사는 요양기관의 급여비용 청구의 적정성에 대하여 조사하고 부당 청구가 밝혀질 경우 구 국민건강보험법 및 의료급여법이 정한 업무정지처분 또는 과징금 부과처분, 부당이득 환수처분 등이 이루어질 것을 예정하고 있는 점, ③ 앞서 보았듯 이 사건 현지확인을 이 사건 현지조사와 동일한 행정조사로 보기 어렵고 현지 확인에서 부당청구의 개연성이 인정되는 경우에도 피고들이 이 사건 각 처분을 하기 위해서는 피고 장관이 현지조사를 실시할 필요성이 있는 점 등에 비추어보면, 이 사건 현지조사 결과에 따라 피고들 이 이 사건 각 처분을 한 것과 피고 공단이 피고 장관에 현지조사 의뢰를 하면서 이 사건 현지확인 당시 제출받은 자료를 첨부한 것이 행정조사기본법 제4조 제6항을 위반하였다고 볼 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. 3) 조사대상기간 연장 관련 주장에 대한 판단 구 국민건강보험법 제97조 제2항 및 의료급여법 제32조 제2항은 '피고 장관은 의료기관 의료급여기관에 대하여 요양 (진료) 약제의 지급 등 보험(의료)급여에 관한 보고 또는 서류 제출을 명하거나 소속 공무원이 관계인에게 질문하게 하거나 관계 서류를 검사하게 할 수 있다'고 정하고 있을 뿐 현지조사의 조사대상기간 및 그 변경에 대하여 제한을 두고 있지 않다. 갑 제7호증의 2의 기재에 의하면, 이 사건 현지조사의 조사명령서에는 '거짓·부당청구가 확인되는 경우 36 개월 범위에서 연장' 된다고 기재되어 있고, 피고 장관이 요양기관 현지조사 권한을 근거 법령에 맞게 효율적으로 행사 하는 한편 남용을 방지하고 전국적으로 통일하여 행사하기 위하여 만든 내부 기준인 요양기관 현지조사지침에서도 위 조사명령서 기재와 같이 정하고 있다. 이에 비추어보면, 피고 장관이 연장 전의 조사대상기간 동안 원고가 급여비용을 부당하게 청구한 사실을 발견한 경우에는 원고가 위 기간 이전 및 이후의 시점에도 부당청구를 계속하였을 개연성이 높다고 보아 조사대상기간을 연장 전의 조사대상기간 전후로 변경할 수 있다고 봄이 타당하다. 피고 장관이 조사대상기간을 2014. 7.부터 2015. 9.까지, 2016. 10.부터 2016. 12.까지 총 18개월로 정하여 현지조사를 하던 중 아래와 같은 부당청구 사실이 확인되어 조사대상기간을 2014. 1.부터 2016. 1.까지, 2016. 10.부터 20 16. 12.까지 총 28개월로 연장하여 현지조사를 실시한 사실은 앞에서 보았으므로, 피고 장관이 아무런 근거 없이 자의적으로 이 사건 현지조사의 조사대상기간을 연장하였다고 볼 수 없다(원고는 원고가 종별가산율 부당청구 부분을 인정하지 않는다는 이유로 피고 장관이 조사대상기간을 연장하였다는 취지로 주장하나, 이를 뒷받침하는 증거는 전혀 없다). 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. 다. 소결 이 사건 각 처분은 절차적으로 적법하다. 3. 이 사건 처분사유의 인정 여부 가. 원고의 주장 요지 진단검사의학과는 환자를 직접 대면하지 않고 검체를 이용하여 검사를 하기 때문에 유연한 근무가 가능하고, 진단검사의학과 전문의 C은 보통 주 3일 출근하여 하루 13시간 정도 근무하였다. C은 이 사건 병원에 전속되어 근무한 것으로 보아야 하므로, 이 사건 각 처분사유 중 종별가산율 부당청구 부분은 인정되지 않는다. 나. 인정사실 1) 진단검사의학과 전문의 C은 2009년경부터 2016. 1. 31.경까지 이 사건 병원에서 근무하였다. 2) 이 사건 병원의 진단검사실 실장 D은 2015. 12. 22. 'C 과장은 주 1회 근무(오전 10시부터 오후 2시까지). 2009. 6.부터 현재까지 위와 같이 근무합니다. '는 내용의 사실확인서를 자필로 작성하였다. 3) D은 2017. 2. 21. 'C과는 주 1회(최소 10분 ~ 최대 2시간) 정도 만나서 일상대화를 주로 하며 간혹 업무 관련 일은 검사결과 참조, 의문사항 질문 및 건수가 늘어나고 있는 검사항목에 대하여 자체 검사 필요 여부 등 질문 및 대화를 하 였음. 검사실의 모든 상황은 본인의 주관하에 이루어지며 검사실에서 발생하는 문제는 실장 본인이 해결함(C 과장님 이 해결한 상황은 없음). '이라는 내용의 사실확인서를 자필로 작성하였다. 4) 이 사건 병원의 관리부장 E은 2015. 12. 23. 아래와 같은 내용의 사실확인서를 자필로 작성하였다. 5) E은 2017. 2. 20. '진단검사의학과 전문의로 등록된 의사 C은 2009년경부터 이 사건 병원에서 근무하였고(2016. 1. 31. 퇴사) 임금은 월 500만 원 정도 받았고 근무는 자유롭게 월~토요일 중 원하는 날 주 3~5일 정도 출근하였으 며 하는 일은 진단검사의학과 관련 업무는 거의 하지 않고(실제 업무 주 4시간 정도) 자유롭게 시간을 활용하였으며 위 조건으로 월 500만 원에 근무하도록 고용한 것은 종합병원 기준을 맞추기 위해서이며 같은 기간 동안 서울대 병원 연구 업무를 같이 하고 있다는 것을 알고 있었음'이라는 내용의 사실확인서를 자필로 작성하였다. 6) C은 이 사건 병원에서 근무한 기간 동안 급여로 2015. 12.경까지는 월 480만 원, 2016. 1.경에는 월 4,537,000 원을 지급받았다. 7) 원고는 2016. 2.경 진단검사의학과 전문의 F를 고용하였는데, F는 월요일부터 금요일까지는 오전 9시부터 오후 5 시까지, 토요일은 오전까지 근무하였고 월 10,150,000원을 지급받았다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 을가 제1호증의 5, 6, 제3호증의 1, 6, 을나 제3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 다. 판단 1) 관계 법령의 내용 및 '전속하는 전문의'의 의미 가) 의료법 제3조의3 제1항 제2호는 종합병원의 요건으로 '100병상 이상 300병상 이하인 경우에는 내과·외과·소아 청소년과 산부인과 중 3개 진료과목, 영상의학과, 마취통증의학과와 진단검사의학과 또는 병리과를 포함한 7개 이상의 진료과목을 갖추고 각 진료과목마다 전속하는 전문의를 둘 것'을 정하고 있다. 나) 의료법 제25조 제1항은 의료인은 최초로 면허를 받은 후부터 3년마다 그 실태와 취업상황 등을 피고 장관에게 신 고하도록 하고 있고, 의료법 시행규칙 [별지 제10호 서식]에서는 '전속이란 1개의 의료기관에서 주 4일 동안 32시간 이상의 근무를 하는 경우를 말한다'고 안내하고 있다. 또한 피고 장관은 2010년 이전부터 '전속'을 '1개의 의료기관에서 주 4일 동안 32시간 이상의 근무를 하는지'를 기준으로 요양급여비용 산정실무를 운영해 왔다. 여기에 ① 한 기구나 조직과 배타적인 관계를 맺는다는 '전속'의 관용적 의미, ② '종합병원'의 경우 다른 병원급 의료기 관과는 달리 100개 이상의 병상을 갖추도록 하고 병상수에 따라 특정 개수 이상의 진료과목을 갖추고 각 진료과목마다 전속하는 전문의를 두도록 하고 있는 점(의료법 제3조의3 제1항), ③ 의료기관의 규모, 전문성 등에 따른 의료수가의 차이를 반영하기 위하여 종합병원의 경우 다른 병원급 의료기관이나 의원급 의료기관보다 더 높은 종별가산율을 적 용하도록 정한 점 등의 사정까지 더하여 보면, 정기적으로 1주 표준근로시간(40시간) 중 상당 부분 이상의 시간을 근 무하여야만 그 의료기관에 전속된 전문의라고 평가할 수 있다. 다) 구체적 판단 위 인정사실과 변론 전체의 취지로부터 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 이 사건 병원의 진단검사실 실장 D과 관리부장 E의 진술에 의하면 진단검사의학과 전문의 C은 구체적인 근무요일 및 근무시간의 정함 없이 평균 주 1회에서 주 3회 정도 출근하여 하루 약 4시간씩 근무한 것으로 보이는 점, ② C은 이 사건 병원에 근무하는 기간 동안 서울대 병원 연구 업무를 병행한 것으로 보이는데, C의 후임으로 고용된 진단검사의학과 전문의 F의 근무시간 및 월 급여와 비교하면 C은 이 사건 병원에서의 업무보다 서울대 병원 연구 업무를 주로 한 것으로 보이는 점, ③ 원고는 진단검사의학과 전문의가 판독하고 판독소견서를 작성·비치한 경우에만 산정할 수 있는 항목에 대해서 진단검사의학과 전문의가 판독하지 않거나 판독소견서를 작성·비치하지 않은 경우까지 검사료를 요양급여비용으로 청구하였는데, C이 이 사건 병원에 전속된 전문의였다면 이 부분 위반청구는 발생하지 않았을 것인 점 등에 비추어보면, C을 이 사건 병원에 전속 된 진단검사의학과 전문의라고 볼 수 없다. 라. 소결 이 사건 처분사유는 인정된다. 4. 재량권 일탈·남용 여부 가. 원고의 주장 요지 원고가 종합병원으로 받은 가산율은 25%인데 종합병원으로서의 조건을 갖추지 못하였다면 20%의 가산율을 적용받 게 되므로, 그 차액인 5%의 종별가산율에 해당하는 금액만을 부당이득으로 산정하여야 함에도 피고 공단은 원고가 수 령한 종별가산율 요양급여비용 전부를 부당이득으로 환수하였다. 원고는 이 사건 현지조사 이후 시정명령이 없었음에도 불구하고 자발적으로 시정하였다. 그 외에 원고의 설립 경위 및 이 사건 병원의 재정상태 등을 고려하면 이 사건 각 처분은 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다. 나. 판단 1) 관련 법리 가) 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유인 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여 판단하여야 한다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007 두6946 판결 참조). 나) 구 국민건강보험법(2006. 10. 4. 법률 제8034호로 개정되기 전의 것) 제85조 제1항, 제2항에 따른 같은 법 시행령(2001. 12. 31. 대통령령 제17476호로 개정되기 전의 것) 제61조 제1항 [별표 5]의 업무정지처분 및 과징금부과의 기준은 법규명령이기는 하나 모법의 위임규정의 내용과 취지 및 헌법상의 과잉금지의 원칙과 평등의 원칙 등에 비추어 같은 유형의 위반행위라 하더라도 그 규모나 기간·사회적 비난 정도·위반행위로 인하여 다른 법률에 의하여 처벌받은 다른 사정·행위자의 개인적 사정 및 위반행위로 얻은 불법이익의 규모 등 여러 요소를 종합적으로 고려하여 사안에 따라 적정한 업무정지의 기간 및 과징금의 금액을 정하여야 할 것이므로 그 기간 내지 금액은 확정적인 것이 아니라 최고한도라고 할 것이다(대법원 2006. 2. 9. 선고 2005두11982 판결). 다) 시행령에서 정한 규정은 임의적 감경규정이므로 감경사유가 존재하더라도 부과관청이 감경사유까지 고려하고도 감경하지 않은 채 최고한도를 부과하는 처분을 한 경우에는 이를 위법하다고 단정할 수는 없으나, 행정행위를 함에 있 어 이익형량을 전혀 하지 아니하거나, 이익형량의 고려대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성·객관성이 결여된 경우, 감경사유에 해당하지 않는다고 오인한 나머지 감경하지 아니한 경우에는 그 행정행위는 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이라고 할 수밖에 없다(대법원 2005. 9. 15. 선고 2005두3257 판결, 대법원 2010. 7. 15. 선고 2010두7031 판결, 대법원 2016. 8. 29. 선고 2014두45956 판결 참조). 라) 법령과 판례들의 취지를 참작하면 피고 장관은 다음과 같이 처분해야 한다. 피고 장관은 먼저 시행령에서 정한 기준에 따라 업무정지기간을 정하고, 속임수를 사용하여 부당청구한 감경배제 사유에 해당하는지를 검토해야 한다. 피고 장관은 다음으로 그 밖에 위반행위의 동기·목적, 위반의 정도(규모, 기간, 위반횟수), 사회적 비난 정도, 행위자가 위반행위로 인하여 다른 법률에 의하여 처벌받은 다른 사정, 행위자의 개인적 사정 및 위반행위로 얻은 불법이익의 규모 등 재량사유를 종합적으로 고려하여, 업무정지처분을 할지 여부를 결정하고, 처분을 결정한 경우 기준에서 정한 또는 2분의 1 범위에서 감경된 업무정지기간을 최고한도로 적정한 처분을 해야 한다. 피고 장관이 감경 배제 사유에 해당하지 않음에도 불구하고 해당한다고 오인하는 등 재량 사유 기초사실을 오인한 경우, 재량을 행사하지 않고 기계적으로 최고한도로 처분한 경우, 그 밖에 처분에 의해 달성하려는 공익과 개인이 입을 불이익 사이에 비례·평등원칙에 위배되는 경우 등에 해당하면, 그 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다. 2) 1차 과징금 부과처분 위 인정사실과 을나 제6호증의 기재 및 변론 전체의 취지로부터 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 1차 과징금 부과처분을 통해 달성하려는 공익이 이로써 원고가 입게 되는 불이익보다 코다고 보이므로, 1차 과징금 부과처분에 재량권의 범위를 일탈하거나 남용한 위법이 있다고 보기 어렵다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 가) 요양급여비용의 부당청구는 국민보건을 향상하고 사회보장을 증진하기 위하여 국민건강보험료로 운영되는 국민건강보험 체계의 근간을 뒤흔드는 행위로서 이를 방지하여 가입자 또는 수급권자들의 수급권을 보장하여야 할 공익적 필요가 매우 크다. 나) 원고가 부당청구하여 지급받은 요양급여비용은 약 5억 원으로 상당히 큰 액수이고, 원고가 종합병원의 요건을 갖추지 않았음에도 종합병원급 종별가산율을 요양급여비용으로 청구하고 검사료 산정기준을 위반하여 요양급여비용을 청구하는 등 위반행위를 한 기간도 25개월로 장기간이다. 다) 원고는 이 사건 병원이 종합병원으로서의 조건을 갖춘 경우에 적용되는 25%의 가산율과 위 조건을 갖추지 못한 경우에 적용되는 20%의 가산율의 차이인 5%에 해당하는 금액만을 부당금액으로 인정하여야 함에도 피고 장관이 2 5%에 해당하는 금액 전부를 부당금액으로 인정하여 과징금을 산정하였다는 취지로 주장하나, 종별가산율 부당청구가 문제된 기간의 보험자 부담금이 약 209억 원 정도임에 비추어보면, 피고 장관은 위 가산율 비율의 차이인 5%에 해당하는 금액만을 종별가산율 부당청구 관련 부당금액으로 산정한 것으로 보인다. 라) 피고 장관은 재량권을 행사하여 원고에게 요양기관 업무정지처분을 하는 대신 과징금을 부과하였다. 마) 따라서 피고 장관이 원고에게 구 국민건강보험법 시행령 제70조 제1항 [별표 5] 등에 규정된 최고한도의 과징금 부과처분을 한 것은 적절하다고 판단된다. 3) 2차 과징금 부과처분 2차 과징금 부과처분에서 감경배제 조항에 관하여 살핀다. 구 의료급여법 시행령(2016. 6. 28. 대통령령 27275호로 개정되기 전의 것) [별표 2], [별표 3]<1>은 감경배제 사유로 "속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 수급권자, 부양의무자 또는 시장·군수·구청장에게 급여비용을 부담하게 한 경우에는 그러하지 아니하다."라고 규정하여, 부당청구에 해당하 - 1 0 - 면 모두 감경배제 사유에도 해당하여 감경하지 않도록 정하였다. 국민건강보험법과 노인장기요양보험법의 관련 규정, 구 의료급여법 시행령의 이전과 이후의 개정 내용에 비추어 보면, 이 감경배제 조항의 내용은 적절하지 않으나 2분의 1의 감경을 하지 않을 뿐 기준에서 정한 최고한도의 범위 내에서 재량을 행사하여 적절한 처분을 하는 것까지 배제하 지는 않으므로 위법하다고까지 판단되지는 않는다. 그러나 피고 장관이 처분기준 및 감경기준을 '최고한도가 아니라 기준대로 처분해야 하고 감경기준에 해당할 경우 기준의 2분의 1을 감경하여 처분한다.'는 내용으로 이 규정을 해석하 여 시행한다면, 피고 장관은 구 의료급여법 시행령 하에서는 재량권을 행사하지 않고 최고한도로만 처분한다는 결론에 이른다. 피고 장관이 2차 과징금 부과처분 시 재량권을 행사하여 처분을 하였다는 점을 인정할 아무런 자료가 없다. 이 렇게 재량권을 행사하지 않은 2차 과징금 부과처분은 재량권을 일탈·남용한 것에 해당하여 위법하다. 2차 과징금 부과처분이 재량권을 일탈·남용하여 위법하다는 원고의 이 부분 주장은 결과적으로 이유 있다. 4) 이 사건 환수처분 구 국민건강보험법 제57조 제1항의 문언과 위 규정에 따른 부당이득 환수처분은 부당하게 요양급여비용이 지급된 경우 이를 전부 원상회복시키려는 취지이므로, 위 규정에서 '전부 또는 일부'는 부당하게 지급받은 금액이 급여비용의 전 부라면 그 전부를, 일부라면 그 일부를 환수하여야 한다는 취지라고 해석하여야 한다. 즉, 위 규정에 따른 부당이득 환수처분은 그 징수 여부나 범위를 피고 공단이 임의로 결정할 수 없는 '기속행위'라고 봄이 타당하다. 따라서 이 사건 처분의 법적 성격이 '재량행위 '임을 전제로 한 원고의 이 부분 주장은 더 나아가 살펴 볼 필요 없이 이유 없다. 다. 소결 이 사건 각 처분 중에서 2차 과징금 부과처분은 재량권 일탈·남용으로 인하여 위법하고, 1차 과징금 부과처분과 이 사건 환수처분은 적법하다. 5. 결론 그렇다면, 원고의 청구 중 피고 장관에 대한 2차 과징금 부과처분 취소 청구는 이유 있으므로 이를 인용하고, 원고의 피고 장관에 대한 나머지 청구 및 피고 공단에 대한 청구는 이유 없으므로 각 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다. 판사 홍순욱(재판장) 김언지 이원재

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