장기요양급여비용환수처분취소

서울행정법원 2019. 9. 26. 선고 2018구합67916 판결 [장기요양급여비용환수처분취소] 서울행정법원 제 1 4 부 판결 사건 2018구합67916 장기요양급여비용 환수처분 취소 원고 A 소송대리인 법무법인 신영 담당변호사 송기출 피고 국민건강보험공단 변론종결 2019. 7. 18. 판결선고 2019. 9. 26.

1. 피고가 2017. 7. 21. 원고에 대하여 한 장기요양급여비용 환수처분 중 37,944,560원을 초과하는 부분을 취소한 다. 2. 원고의 나머지 청구를 기각한다. 3. 소송비용 중 3/5은 원고가, 나머지는 피고가 각 부담한다.

피고가 2017. 7. 21. 원고에 대하여 한 63,833,030원의 장기요양급여비용 환수처분을 취소한다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 2011. 12. 21.경부터 포항시 남구 B에서 재가급여(주·야간보호, 방문요양)를 제공하는 구 노인장기요양보험법(2015. 12. 29. 법률 제13647호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 노인장기요양보험법') 제32조에 의한 재가장기요양기관 '이를 운영하다가, 2015. 8. 18.부터는 위 센터를 포항시 남구 D 소재 건물(이하 '이 사건 건물')의 1, 2층과 3 층 일부로 이전하고 급여 종류를 추가하여 (단기보호), 소재지 및 급여종류 추가 변경신고를 마친 후 운영하고 있다. 또 한 원고는 2015. 9. 1.부터 이 사건 건물 1~3층에 노인복지법상 '노인요양공동생활가정'으로서 구 노인장기요양보험법 제23조 제1항 제2호의 시설급여기관에 해당하는 'E'을 추가로 설치·신고하여 운영하고 있다(이하 원고가 운영하는 시설 중 재가급여를 제공하는 시설을 '이 사건 재가기관', 요양원은 '이 사건 요양원'이라 하고 함께 '이 사건 시설'이라 한다). 나. 피고와 포항시장은 2017. 3. 27.부터 2017. 3. 30.까지 합동으로 이 사건 시설의 장기요양급여비용 청구 현황 등 에 관하여 현지조사를 실시하였다. 이 사건 요양원에 대한 조사대상 기간은 2015년 9월부터 2016년 11월까지, 이 사건 재가기관에 대한 조사대상 기간은 2015년 4월부터 2016년 11월까지였다(이하 '이 사건 현지조사'). 다. 피고는 2017. 4. 13. 이 사건 현지조사 결과를 바탕으로 원고에게 이 사건 요양원에 관하여 14,949,360원을, 이 사건 재가기관에 관하여 59,669,820원을 환수할 예정이라고 사전 통지하였다. 원고는 피고에게 '2016년 8월에 수 급자 F의 등급이 5등급에서 4등급으로 변경되었으므로 이 사건 재가기관에 대한 처분 중 5등급 수급자에 대한 청구와 관련된 부분에 반영해 줄 것' 등을 이의하였다. 라. 피고는 원고의 이의 내용을 일부 받아들여, 2017. 7. 21. 아래와 같이 이 사건 시설이 노인장기요양급여에 관한 법령 및 인력 배치기준을 위반하여 부당하게 청구하여 지급받은 장기요양급여비용을 합계 63,833,030원(= 이 사건 요양원 5,009,330원 <1> + 이 사건 재가기관 58,823,700원)으로 결정하고, 구 노인장기요양보험법 제43조에 따라 위 금액을 환수하는 결정을 하였다(이하 '이 사건 처분'). 마. 원고는 2017. 9. 29. 이 사건 처분에 대하여 피고에게 노인장기요양보험법 제55조에 따른 이의신청을 하였으나 2017. 11. 28. 신청을 기각하는 결정을 받았고, 그에 불복하여 심사청구를 하였으나 장기요양심사위원회는 2018. 5. 14. 원고의 심사청구를 기각하는 결정을 하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 8호증, 을 제1호증(가지번호 있는 것은 가지번호를 포함한다. 이하 같다), 변 론 전체의 취지 2. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 원고의 주장 요지 원고는 거짓이나 부정한 방법으로 장기요양급여비용을 청구한 사실이 없으므로 이 사건 처분사유는 모두 인정되지 않는다. 가) 요양보호사 G 관련 인력배치 가산청구 위반 여부(제1 처분사유) 요양보호사 G은 2016. 9. 1.자로 퇴직하였다. 원고는 당초 G의 퇴직일을 2016. 8. 9.로 계산하였으나, 고용노동부 포항지청 근로감독관이 G의 퇴직금 미지급 신고에 따라 근로관계를 조사한 후 원고에게 'G의 휴가기간을 포함하여 2 016. 8. 14.까지 근무한 것으로 다시 계산하라.'고 하였고, 원고가 이에 따라 G에게 퇴직금을 다시 계산하여 3,330,1 10원을 지급하였으므로 당초의 퇴직일은 사실에 맞지 않게 되었다. 또한 원고는 G에게 매월 월차수당을 포함하여 급여를 지급해 왔는데 G은 월차수당을 모두 지급받고도 휴가를 사용하였으므로, 2015년의 연차수당(12일 치)을 고려하면 12일을 추가 근무일로 인정하여야 하고 G은 2016. 8. 말 출근하여 인수인계를 마무리하기도 하였다. 따라서 G 이 2016. 8. 9. 이후 근무하지 않았지만, 연차수당 지급액을 고려한 위 추가 근무일 12일은 연차휴가를 사용한 것으로 볼 수 있고 G이 2016. 8. 말 인수인계를 위해 출근하였으므로, G이 2016. 9. 1. 퇴직하였다고 신고한 것에 아무런 위 법이 없다. 나) 주·야간보호 5등급 서비스급여비용 관련 위반 여부(제2, 3 처분사유) 원고는 2014년 4월, 2015년 8월 두 번에 걸쳐서 치매전문 교육과정을 모두 수료하였다. 다만 원고는 88시간 중 60 시간은 직접 출석하여 교육받았으나 지적장애를 앓고 있는 아들이 입원하게 된 사정 때문에 나머지 시간은 교육에 출 석하지 못하였다. 치매전문 교육 이수시간과 관련하여, 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정 방법 등에 관한 고시(2016. 7. 1. 보건복지부 고시 제2016-121호로 개정되기 전의 것, 이하 '이 사건 고시)와 피고의 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 세부사항(피고 공고 제2014-249호, 이하 '이 사건 공고')은 '88시간 이상의 교육 이수'를 규정하고 있을 뿐 구체적인 이수 요건은 제한하고 있지 않다. 피고 또한 치매전문 교육을 이수하도록 한 것이 과도한 규제라는 반성적 고려에서, 2016년 9월 고시를 개정하여 2017. 1. 1.부터는 치매전문 교육을 이수하지 않은 기관도 재량에 따라 인지활동형 프로그램을 제공할 수 있도록 하였다. 원고는 60시간의 치매전문 교육과정을 이수하였고 사회복지사, 요양보호사들과 함께 인지활동형 프로그램을 충실하게 수립하여 수급자들에게 실제로 제공 하였으므로, 제2 처분사유는 인정될 수 없다. 제3 처분사유는 위와 같이 원고가 인지활동형 프로그램과 관련하여 5등급 수급자급여제공기준을 위반하여 제2 처분사유가 인정된다는 잘못된 전제 하에 이루어진 것이므로 제3 처분사유도 인정될 수 없다. 다) H 근무 관련 위반 여부(제4, 5 처분사유) H는 원고의 딸이지만 정식 근로계약을 통해 이 사건 요양기관에 고용되었다. H는 요양보호사로 고용된 2015. 9.에는 요양보호사로서 19:00부터 다음날 07:00까지 충실히 야간근무를 하였고, 운전 보조원으로 고용된 2016. 1.부터 20 16. 11.까지는 출산휴가 기간을 제외하고 단기보호 수급자들의 병원이송 지원, 식재료·비품·소모품 구입 및 관리 등의 업무를 정상적으로 수행하였다. H는 운전할 일이 없을 때는 이 사건 시설 내 사무실에서 대기하면서 필요한 물품 구입 등의 업무를 하였고 임산부였기 때문에 일부 근로시간을 탄력적으로 조절한 것뿐이므로, 근로기준법의 기준에 부합하 여 관련 규정이 정한 근무시간에 실제 근무를 하였다고 보아야 한다. H가 요양보호사(제4 처분사유), 운전 보조원(제5 처분사유)으로 근무하지 않았음을 전제로 하는 이 부분 처분사유도 모두 위법하다. 나. 관련 법령 별지 기재와 같다. 다. 인정사실 1) 원고는 2011. 12. 21.경부터 재가급여를 제공하는 장기요양기관 'I'를, 2012. 7. 18.경부터 노인요양공동생활가정의 시설급여를 제공하는 장기요양기관인 'J'를 운영하다가, 2015. 1.경부터 2015. 3.경까지 포항시장으로부터 위 각 시설에 관하여 업무정지처분(I'는 2015. 1. 1.부터 2015. 3. 31.까지, 'J'는 2015. 1. 1.부터 2015. 3. 16.까지)을 받았다. 2) 원고는 업무정지 기간이 만료된 이후인 2015. 4. 1.경 'T'를 포항시 남구 K로 이전하고 'J'는 같은 날 폐업하였으며, 2015. 8. 18. 'I'를 다시 이 사건 건물로 이전하여 소재지 및 급여제공 추가 변경신고를 마치고 이 사건 재가기관으로 운영하였다. 그리고 2015. 8. 27. 포항시장에게 이 사건 요양원인 'I(요양원)'을 추가 설치한다고 신고하여 운영하였다 . 3) 한편 원고의 남편인 L은 이 사건 건물의 1층과 2층에 2015. 2. 9. 재가급여를 제공하는 장기요양기관인 'M'를 개 설하여 운영하였고(이하 'M'), 2015. 4. 1.부터는 노인요양공동생활가정의 시설급여를 제공하는 장기요양기관으로 추가 지정을 받았다가, 2015. 8. 31. 폐업하였다. 이 사건 현지조사 당시 같은 건물에 위치한 M에 대한 조사도 함께 이 루어졌다. 4) 원고는 이 사건 현지조사 마지막 날인 2017. 3. 30. 이 사건 처분사유를 모두 인정하는 내용의 확인서(이하 '이 사건 확인서') 및 이 사건 확인서에 첨부된 이 사건 시설 종사자들의 세부 근무현황표에 서명하였다. 5) 대구지방검찰청 포항지청 검사는 L에 대하여 사기, 노인장기요양보험법 위반과 원고에 대하여 사기의 피의사실을 수사하였다. 검사는 2017. 12. 18. L에 대하여는 위 'M'와 관련한 노인장기요양보험법위반으로 약식명령을 청구하였고, L의 사기 및 원고의 사기 피의사실에 대하여는 불기소결정(혐의없음)을 하였다. 원고에 대한 피의사실 및 불기소결정의 요지는 아래와 같다(이하 '관련 형사사건'). 6) 피고는 이 사건 처분일과 같은 날인 2017. 7. 21. M를 운영하는 L에 대하여, '딸인 H가 요양보호사로 근무한 사실 이 없는데 사실과 다르게 2015. 2.부터 2015. 4.까지 M의 재가장기요양기관에서, 2015. 5.에는 노인요양공동생활가정에서 근무한 것처럼 신고하였다. '는 인력추가배치 가산기준 위반 등의 사유로 22,340,940원의 장기요양급여비용 환수처분을 하였다. L은 위 처분의 취소를 구하는 소송을 제기하였으나(서울행정법원 2018구합67923호), 위 법원은 2019. 5. 23. 이 사건 현지조사 당시 종사자들이 작성한 사실확인서, 증인으로 출석한 N의 진술 등을 바탕으로 ' H는 M에서 요양보호사로서의 업무를 거의 수행하지 않았음에도 요양급여비용을 지급받았다.'고 판단하여 L의 청구를 기각하는 판결을 선고하였다(이하 '관련 행정사건'), 위 판결은 L의 항소로 현재 항소심 계속 중이다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제9호증, 을 제9, 15, 16, 21호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 라. 판단 1) 관련 법리 가) 구 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제3호는, 피고는 장기요양급여비용을 받은 자가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우 그 장기요양급여비용에 상당하는 금액을 징수한다고 규정하고 있다. 여기서 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'이란 요양기관이 요양급여비용을 받기 위하여 허위의 자료를 제 출하거나 사실을 적극적으로 은폐할 것을 요하는 것은 아니고, 관련 법령에 의하여 요양급여비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 불구하고 이를 청구하여 지급받는 행위를 모두 포함한다(대법원 2008. 7. 10. 선고 2008두3975 판결 등 참조). 나) 항고소송에 있어서 당해 처분의 적법성에 대한 증명책임은 원칙적으로 그 처분의 적법을 주장하는 처분청에 있지 만, 처분청이 주장하는 당해 처분의 적법성에 관하여 합리적으로 수긍할 수 있는 정도로 증명이 있는 경우에는 그 처분은 정당하고, 이와 상반되는 예외적인 사정에 대한 주장과 증명은 상대방에게 그 책임이 돌아간다 할 것이다(대법원 1 984. 7. 24. 선고 84누124 판결, 대법원 2011. 9. 8. 선고 2009두15005 판결 등 참조). 그리고 행정청이 현장조사를 실시하는 과정에서 조사상대방으로부터 구체적인 위반 사실을 자인하는 내용의 확인서를 작성 받았다면, 그 확인서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었거나 또는 내용의 미비 등으로 구체적인 사실에 대한 증명자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 확인서의 증거가치를 쉽게 부정할 수 없다(대법원 2017. 7. 11. 선고 2015두2 864 판결 등 참조). 2) 제1 처분사유의 존부 가) 관련 규정의 내용 (1) 구 노인장기요양보험법 제31조 제2항은 "장기요양기관으로 지정받고자 하는 자는 보건복지부령으로 정하는 장기요양에 필요한 시설 및 인력을 갖추어야 한다."고 규정하고, 제23조 제3항은 "장기요양급여의 제공 기준절차·방법·범 위, 그 밖에 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다."고 규정하고 있다. 그 위임에 따른 구 노인장기요양보험법 시행규칙(2015. 1. 30. 보건복지부령 제300호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제23조 제2항 제2호는 노인복지법 제34조에 따른 노인의료복지시설의 시설 및 인력에 관하여 '노인복지법 시행규칙 [별표 4]에 따른 시설 및 인력'이라고 규정하고 있는데, 노인복지법 시행규칙 [별표 4]는 노인요양공동생활가정은 입소자 3명 당 요양보호사 1명이 배치되어 야 한다는 인력기준 등을 구체적으로 규정하고 있다. (2) 구 노인장기요양보험법 제39조 제3항은 "재가 및 시설 급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목 등에 관하여 필요 한 사항은 보건복지부령으로 정한다."고 규정하고, 그 위임에 따른 구 노인장기요양보험법 시행규칙 제32조는 급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목을 정하되 세부적인 산정기준은 보건복지부장관이 정하여 고시하도록 위임하고 있다. 그 위임에 따른 이 사건 고시는 급여의 세부적인 산정기준과 인력배치기준 위반시 급여비용의 감액 조치에 관하여 규정하였다. 그 제54조 제1항은 "급여비용 가산을 받고자 하는 장기요양기관은 인력 배치기준을 충족하여야 한다"라고 정하고, 제49조 제1항은 인력배치기준의 전제가 되는 월 기준 근무시간에 관하여 규정하고 있다. 또한 제51조 제4항은 연차 유급휴가 등에 관하여 '근로기준법 제60조 제1항부터 제5항에 의한 연차 유급휴가 등 피고 이사장이 정하는 사유에 해당하는 경우 근무시간으로 인정한다'고 규정하고 있다. (3) 이 사건 고시는 구 노인장기요양보험법 제39조 제1항, 제3항, 구 노인장기요. 양보험법 시행규칙 제32조의 위임에 따라 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정한 행정규칙이므로, 노인장기요양보험법의 관계 규정들과 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가진다(대법원 2008. 4. 10. 선고 2007두4841 판결, 대법원 2 013. 4. 11. 선고 2012두2658 판결 취지 참조). 따라서 장기요양기관은 이 사건 고시에 따른 인력배치기준을 준수하여 장기요양급여비용을 청구하여야 하므로 장기요양기관의 신고인력은 신고된 기간에 근무가능 일수에 월 기준 근무시간 이상 실제 근무하여야 하고, 연차 유급휴가 등은 근로기준법 제60조에 의한 경우 등이어야 근무시간으로 인정될 수 있다. 나) 구체적 판단 (1) 앞서 든 증거, 갑 제10, 12, 26, 27, 34호증, 을 제2, 6호증의 각 기재, 증인 G의 증언에 변론 전체의 취지를 종합 하면, 아래 사실을 인정할 수 있다. (가) G에 대한 국민건강보험법 제6조의 직장가입자 자격상실신고는 2016. 8. 16.경 '퇴직일 2016. 8. 9.'로 하여 이 루어졌고, 이후 원고가 2016. 8. 31.경 고용노동부 포항고용센터에 '고용보험 피보험자격 정정요청서'를 제출하여 G 의 퇴직일을 2016. 9. 1.로 변경해 줄 것을 요청하였다. (나) G은 원고와 퇴직일을 2016. 8. 9.로 정하는 데 합의하고 그 다음날부터 출근하지 않았고, 2016. 8. 말경 이 사건 요양원에 나와 한두 시간 업무의 인수인계를 도왔다. (다) 원고가 G에게 지급한 급여는 2016년 6월분 1,381,693원, 7월분 1,047,000원, 8월분 616,620원(= 2016. 9. 23. 이체 366,620원 + 2016. 9. 31 이체 250,000원)이고, G에게 지급한 퇴직금은 2016. 8. 14.까지의 근무를 전제로 산정한 것이다. 한편 G에게 지급한 급여에는 매월 월차수당 46,000원 내지 50,000원이 포함되어 있었다. (2) 위 인정사실과 이로부터 알 수 있는 다음과 같은 사정 등을 함께 고려하면, G은 2016. 8. 9. 이 사건 요양원에서 퇴직하였다고 할 것이고, 그 날 이후 G이 '2016. 8. 31.까지 인력 배치기준에 의하여 근무시간으로 인정되는 연차휴가를 사용한 것'으로 인정할 수 없다. 따라서 G이 2016. 8. 31.까지 근무하였음을 전제로 하여 인력추가배치에 따른 가산금을 청구, 지급받는 것은 관련 법령의 기준에 어긋나는 장기요양급여 비용을 지급받은 것이다. 제1 처분사유는 인정된다. ① 노인요양공동생활가정의 인력 배치기준을 규정하는 취지는 자격 있는 종사자의 배치기준을 준수하고 요양보호사를 충분히 확보할 유인을 제공하여 수급자들이 양질의 서비스를 받을 수 있도록 하기 위함이다. 또한 장기요양급여비용은 한정된 재원을 바탕으로 하여 유효 적절한 지급이 확보되어야 하므로, 인력 추가배치에 따른 가산금 청구와 관련된 기준은 엄격하게 해석되어야 한다. ② 원고와 G은 G의 퇴직일을 '2016. 8. 9. '로 정하여 합의하였고, G은 2016. 8. 10.부터는 출근하지 않았다. 원고는 당초 G에 대하여 국민건강보험의 직장가입자 자격상실신고를 하면서 자격상실일을 2016. 8. 9.로 신고하기도 하였 다. 비록 이후 G과 원고 사이에 퇴직금 미지급과 관련하여 분쟁이 발생하였고 원고가 G의 퇴직금을 다시 산정하여 지 급할 때 2016. 8. 14.까지의 근무를 전제로 계산된 퇴직금을 지급하였더라도, 2016. 8. 14.까지 근무한 것으로 의제 할 수는 없다. ③ 근로기준법 제60조 제1항은 '사용자는 1년간 80% 이상 출근한 근로자에게 15일의 유급휴가를 주어야 한다.'고 규정하고 있다. 그러나 위 규정은 근로관계가 계속될 때 근로자와 사용자의 관계에서 적용되는 조항으로서, 근로자가 청구한 시기에 휴가를 주는 것이 사업운영에 지장을 주는 경우가 아닌 한, 근로자가 청구한 시기에 사용자가 휴가를 주는 방식으로 이루어질 것을 예정하고 있다. 따라서 이 사건과 같이 이미 퇴직에 대한 합의가 이루어진 후에, 원고가 종전 G에게 잘못 지급하였다고 여기는 연·월차휴가 수당 지급분(G이 2015년에 휴가를 사용하였는데도 이를 사용하지 않았다는 전제에서 월차수당을 지급한 부분)을 퇴직일 이후 해당 일수만큼 계속 근로한 것으로 인정할 여지는 없다. ④ 더구나 연·월차휴가수당은 근로자가 자신에게 부여된 휴가를 사용하지 않고 그로한 것에 대하여 지급되는 성격의 수당이다. 따라서 원고가 2015년에 G에게 연, 월차 수당을 지급한 것은, 지급 당시 G이 해당 휴가를 사용하지 않고 근 로하였다는 의미로 봄이 타당하다. 특별한 사정이 없는 한 원고가 그 다음 해인 2016년에 'G에게 2015년에 발생한 연차휴가'를 의제하여 적용하는 것은 근로기준법 제60조 제1항에 따른 연차 유급휴가가 아니라 원고가 임의로 인정하 는 휴가에 불과하다. 3) 제2, 3 처분사유의 존부 가) 관련 규정 (1) 이 사건 고시에 의하면, 주·야간 보호기관은 5등급 수급자에게 인지기능 악화방지 및 잔존능력 유지를 위하여 인지활동형 프로그램을 제공하여야 하고(제39조 제1항), 5등급 수급자에게 제공한 급여비용은 인지활동형 프로그램 제공 시간을 포함한 총 급여제공시간에 따라 소정의 주·야간보호 급여비용을 적용한다(제42조 제1항). 주, 야간보호기관에 서 인지활동형 프로그램을 제공하기 위해서는 해당 기관 종사자 중 관리책임자, 사회복지사, 간호(조무)사, 물리(작업) 치료사 자격을 가진 자가 치매전문 교육을 이수한 후 프로그램 관리업무를 수행하여야 하고(제41조 제1항 제1호), 매달 급여제공 전 수급자의 개인별 특성, 욕구, 기능상태 등을 종합적으로 고려하여 계획을 수립한 후 급여제공을 모니터 링하는 등의 방식으로 프로그램 관리가 이루어져야 한다(제41조 제2항), 위에서 규정한 치매전문 교육 이수시간에 대하여는 피고의 이사장이 정한다(제41조 제5항), 피고는 그 위임에 따라 이 사건 공고 제2장 제1절 3. '5등급 수급자 급 여기준' (마)목에서 치매전문 교육시간에 관하여 '프로그램 관리자는 88시간 이상의 치매전문 교육을 이수하여야 한다.'고 규정하고, (나)목에서 '인지활동형 프로그램을 제공한 것으로 볼 수 없는 경우에는 급여비용 일체와 프로그램 관리자 가산 등을 산정하지 아니한다'고 규정하고 있었다. 한편 프로그램 관리자의 치매전문 교육시간의 규정은 이 사건 공고 이후 개정된 피고 공고 제2015-299호에서는 93시간으로, 피고 공고 제2016-112호에서는 73시간으로 정하였다. (2) 그 후 노인복지법 시행규칙이 개정되어 치매전담형 장기요양기관이 도입됨에 따라, 이를 반영하기 위하여 이 사건 고시가 2016. 7. 1. 개정되었다(인지활동형 프로그램 등과 관련된 아래 제17조 제6항, 제30조 제5, 6항 등 일부 조항은 2016. 9. 1.부터 시행되었다. 이하 '개정 고시'), 개정 고시는 치매 수급자에게 맞춤형 서비스를 제공하고자 인지활동형 프로그램을 내실화하는 등의 내용이 반영되었는데, 주·야간 보호기관에서의 인지활동형 프로그램 제공대상을 5 등급에서 1~4등급 치매 수급자까지 확대하였다. 구체적으로 개정 고시 제30조 제5항은 주·야간 보호기관이 5등급 수 급자 외에 최근 2년 이내 치매 진료내역이 있는 1등급부터 4등급까지의 수급자에게 인지기능 악화방지 및 잔존능력 유지를 위한 인지활동형 프로그램을 제공할 수 있도록 규정하고, 같은 조 제6항은 '제5항의 인지활동형 프로그램은 프로그램 관리자가 수립한 프로그램 계획에 따라 프로그램 관리자 또는 치매전문 요양보호사가 1회 60분 이상 제공한다.'고 규정하였다. 개정 고시 제17조 제6항은 프로그램 관리자에 관하여 '해당 기관에 상근하는 관리책임자, 사회복지사, 간호조무사, 물리치료사로서 치매전문 교육을 이수한 후 매달 급여제공 전 수급자의 개인별 특성, 욕구, 기능상태 등 을 종합적으로 고려하여 프로그램 계획을 수립하고, 프로그램 계획에 따른 요양보호사의 급여제공을 모니터링하고, 요양보호사에게 적정한 급여제공을 지도하는 등의 업무를 수행하는 사람'으로 정하였고, 제77조는 '이 고시의 치매전문 교육과정은 피고 이사장이 정할 수 있다. '고 규정하였다. 피고의 개정 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 세부사항(피고 공고 제2016-189호, 이하 '개정 공고)은 2016. 7. 1.부터 시행되었는데, 여기서는 치매전문 교육시간에 관한 종전 규정이 삭제되었다(제10조 삭제). 나) 인정사실 (1) 원고는 2014. 4. 21.부터 2014. 4. 26.까지 경주시 소재 한 박물관에서 진행된 2014년도 치매전문 교육 프로그램 관리자 교육을 신청하여 2014. 4. 21. 및 2014. 4. 22.에 이수하였다. (2) 한편 원고의 아들(지적장애 3급)이 2014. 4. 15. 오른손 제5족지 말단부 절단 등의 사고를 당하여 그날부터 201 4. 4. 28.까지 병원에 입원하였다. 원고는 2014. 4. 22.까지 딸 H 등에게 간호를 하도록 했지만, 2014. 4. 23.부터 간호할 사람이 없어 직접 아들을 간호하게 되었다. 이에 원고는 2014. 4. 23. 이 사건 시설 소속 간호조무사인 P에게 ' 입원한 아들을 간호해야 해서 교육에 참석할 수 없으니, 대신 가서 본인확인을 하면 사정을 얘기하고 P 이름으로 교육을 받으라.'고 지시하였다. P은 별도의 본인확인이 없자 그 곳에 있던 출석부에 원고의 이름을 적고 나머지 교육 기간을 마쳤다. (3) 원고는 2015. 7. 13.부터 2015. 7. 18.까지 2015년 치매전문 교육 프로그램 합계 48시간을 이수하였다. 원고가 2014년, 2015년에 이수한 위 교육시간은 합계 60시간이다. (4) 이 사건 재가기관은 5등급 수급자들에게 인지활동형 프로그램을 제공하였다. 원고, 사회복지사 N, Q, 간호조무사 등이 의논하여 인지활동형 프로그램 계획을 수립하면 요양보호사들이 이에 맞추어 프로그램을 진행하였고, 진행이 끝 나면 팀장(요양, 행정, 재가) 등이 프로그램일지를 작성하여 자료를 남겼다. (5) 피고는 '2016. 9.부터는 프로그램 관리자가 치매전문 교육 프로그램을 이수하지 않더라도 서비스를 제공할 수 있도록 관련 규정이 변경되었다.'는 이유로 이 사건 재가기관의 2016. 9.부터 2016. 12.까지의 관련 급여비용 청구는 문제 삼지 않았다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 앞서 든 증거, 갑 제13호증, 을 제17호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 다) 구체적 판단 (1) 행정처분은 근기 법령이 개정된 경우에도 경과규정에서 달리 정하지 않는 한 처분 당시(제재처분인 경우 법령상 의 무위반 등 처분사유 발생시) 시행되는 법령에 의한 것이 원칙이다(대법원 1997. 10. 14. 선고 97누9253 판결 취지 참조). 이 사건 고시 및 개정 고시는 그 형식이 비록 법규명령이 아닌 행정규칙이지만 상위 법령으로부터 위임받은 내 용을 규정하여 상위 법령을 보충하므로, 위임근거 법령과 결합하여 대외적 구속력을 지닌 법규명령적 효력이 있음은 앞서 본 바와 같다. 다만, 이 사건 공고와 개정 공고는 법규의 형식이 아닌 이 사건 고시의 위임에 의하여 피고가 장기요양급여비용의 산정에 관하여 구체적인 업무처리 기준을 정한 것에 불과하므로, 상위 법령을 보충하는 의미의 법규명령적 효력을 인정할 수 없다(대법원 2012. 11. 29. 선고 2008두21669 판결 취지 참조). 따라서 이 사건 공고 및 개정 공고는 장기요양급여비용의 적정성 여부를 판단할 때 참작하는 하나의 세부기준으로서 법원이 이를 존중할 필요가 있음을 부정할 수는 없지만, 법규적 효력이 없으므로 엄격히 이에 기속되는 것은 아니다. 프로그램 관리자의 치매전문 교육 이수시간'이 중요한 사항이라면 법규적 효력을 갖는 규정 형식을 갖추어야 한다. 따라서 이 사건 재가기관의 프로그램 관리자가 치매전문 교육을 이수하여 그 자격을 갖추었다고 볼 수 있는지 여부는 이 사건 공고 및 개정 공고가 정한 이수시간 기준을 참작·존중하되, 이수시간의 준수 외에도 관련 법령의 취지 등을 종합하여 판단하여야 한다. (2) 앞서 보았듯이 원고는 치매전문 교육 중 60시간만을 직접 이수하였을 뿐, 이 사건 공고에서 정한 기준시간(88시 간 이상)을 충족하지 못하였다. 그러나 위 인정사실과 관련 규정에 비추어 볼 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하여 보면, 이 사건 재가기관이 제공한 인지활동형 프로그램에 관한 장기요양급여비용이 관련 법령에 의하여 장기요양급여비용으로 지급받을 수 없는 경우임에도 이를 청구·지급받은 경우라고 보기는 어렵다. 제2 처분사유는 인정되지 않고 제2 처분사유를 전제로 하는 제3 처분사유도 인정되지 않는다. 원고의 이 부분 주장은 이유 있다. ① 이 사건 고시는 인지활동형 프로그램에 관하여 자격을 가진 자가 치매전문 교육을 이수한 후, 매달 급여제공 전에 수급자의 개인별 특성, 욕구, 기능상태 등을 종합적으로 고려하여 프로그램 계획(내용, 일정, 횟수 등)을 수립하고, 계획에 따른 요양보호사의 급여 제공을 모니터링하고 요양보호사에게 적정한 급여제공을 지도하며, 치매가 있는 수급자의 가족을 대상으로 상담을 진행하는 프로그램 관리업무를 수행하도록 정하였다. 이 사건 고시 제42조 제7항은 해당 요건을 갖추지 아니하였거나 그 업무를 수행하지 아니한 경우에는 급여비용 일체와 가산을 산정하지 아니한다고 규정하였다. 관련 규정의 취지는 치매전문 교육을 받은 프로그램 관리자가 체계적으로 인지활동형 프로그램을 수립·진행함 으로써 수급자의 인지활동을 유지할 수 있는 프로그램이 효율적으로 제공되는 경우만을 장기요양급여 지급대상으로 포함하고자 하는 것이므로, 제2처분사유의 해당 여부는 본질적으로 위 취지에 어긋나는지를 고려하여 판단하여야 한다. ② 앞서 지적하였듯이 이 사건 공고는 법규적 효력이 없으므로 이를 존중하되 그 규정을 엄격히 적용하여야 하는 것은 아니다. 이 사건 공고는 프로그램 관리자의 치매전문 교육 이수시간을 88시간으로 정하고 있었으나, 그 이후 피고 공고 제2015-299호로 93 시간으로 늘었다가 다시 2016. 4. 21.부터 시행되는 공고 제2016-112호로 73시간으로 줄 었으며, 개정 공고에서는 이수시간에 관한 기준 조항이 삭제되었다. 이후에는 다시 피고 공고가 개정되어 종사자별 이 수시간을 규정하고 있다. 이 사건 처분 무렵에는 개정 고시, 개정 공고가 시행됨에 따라 치매전문 교육의 이수시간에 별다른 제한이 없었다. 이에 피고는 2016년 9월부터 12월까지의 이 사건 재가기관의 인지활동형 프로그램 제공에 관 한 급여비용 청구에 관하여는 원고의 치매전문 교육 이수시간의 부족을 문제 삼지 않았다. ③ 치매전문 교육의 이수시간을 규정하는 것은 이수시간 자체보다는 이수시간 확보를 통해 내실 있는 교육을 도모하려는 것에 주된 목적이 있다고 할 것이다. 피고도 교육과정 개편 등 상황을 고려하여 공고의 개정을 통하여 이수시간의 기준을 감축·변경·삭제하거나 다시 규정하고 있는 것으로 보인다. 원고가 이수한 치매전문 교육시간이 60시간이고, 그 중 2015년 치매전문 교육은 전 과정을 이수하였으므로 관련 규정이 목표로 하는 치매전문 교육의 이수는 상당한 정도로 이루어졌다고 볼 수 있다. 이 사건 재가기관 종사자들은 원고, 간호조무사, 사회복지사 등이 의논하여 인지활동형 프로그램을 수립하여 요양보호사들이 프로그램을 진행하였다고 진술하였고, 달리 이 사건 재가기관에서 제공된 인지활동형 프로그램이 여타 규정에 위반되거나 '체계적으로 수립된 인지활동형 프로그램이 적절히 제공되었는지' 여부에 관하여 관련 규정의 취지에 어긋난다고 볼 만한 자료는 없다. 따라서 위 인정사실만으로는 제2 처분사유가 증명되었다 고 보기 부족하다. ④ 제3 처분사유는 제2 처분사유를 전제로 하고 있으므로 위와 같이 제2 처분사 사유에 대한 증명이 부족한 이상 제3 처분사유도 적법한 처분사유로 인정될 수 없다. 4) 제4, 5 처분사유의 존부 가) 인정사실 (1) 이 사건 건물 3층에는 주로 이 사건 요양원의 수급자들이, 2층에는 주로 이 사건 재가기관의 단기보호 수급자들이 있었으나, 수급자들이 공간을 옮겨가며 서비스를 제공받기도 하여, 공간이 늘 뚜렷하게 구분되지는 않았다. (2) H는 이 사건 재가기관의 단기보호 소속 요양보호사(2015. 9.) 및 운전 보조원(2016. 1. ~ 2016. 6., 2016. 9. 2 016. 11.)으로 신고되어 있었다(이하 '이 사건 기간'). H는 출근부(갑 제28, 29호증)에 요양보호사로서 19:00에 출근하여 06:00에 퇴근하거나, 보조원으로서 09:00부터 18:00, 10:00부터 20:00 또는 11:00부터 21:00까지 근무하였다고 기재하였다. (3) 출근부상 H의 2015년 9월 근무시간은 합계 357 시간이고, 2016년 1월 279시간, 2월 261시간, 3월 279시간, 4월 267 시간, 5월 308 시간, 6월 51시간(6일부터 출산휴가), 9월 236시간, 10월 272 시간이다. 한편 원고가 장기요양급여비용을 청구하며 기재한 H의 근무시간은 2015년 9월 280시간, 10월 181시간, 2016년 1월 243시간, 2월 288시간, 3월 240시간, 4월 216시간, 5월 240시간, 6월 40시간, 9월 154시간, 10월 182 시간, 11월 184시간이다. (4) 이 사건 시설은 주간근무자와 야간근무자의 원활한 업무교대를 위하여 업무일지를 작성하여 인수인계시 공유하였고, 매일 아침 원고, 사회복지사, 요양보호사 등이 팀장급 회의를 진행하며 전날의 주요 사항(수급자 특이사항 등)을 공 유하였다(이하 '정기회의'). (5) G은 이 사건 요양원의 요양보호사 팀장으로서 주로 요양원 소속 요양보호사들을 관리·교육하여 이 사건 재가기관의 단기보호 소속 요양보호사들을 직접 관리하는 지위는 아니었으나, 정기 회의의 참석 대상으로서 회의에 출석하였고 수급자들이 이동하기 때문에 이 사건 시설의 근무 상황 중 특이한 상황은 파악하고 있었다. G은 이 법정에서, '(요양보 호사라서) 사무실에서 근무를 하지 않기 때문에 H의 정확한 출·퇴근 시간은 알 수 없지만, (원고가) 전화해서 H에게 출 근하라고 하는 것이 10시 ~ 11시도 되고, 제가 한 번씩 서류를 뽑으러 1층 사무실에 가보면 3~4시인데도 이미 H가 가 고 없는 것을 자주 보았다. 그러나 솔직히 정확하게 그 시간에 출·퇴근한다는 것은 아니다. H가 일을 하지 않았다고 말 할 수 있는 이유는, 일했다는 얘기를 들은 적이 없기 때문이다. '라는 취지로 진술하였다. (6) 이 사건 시설 소속 종사자들이 H의 근무 여부에 관하여 진술한 내용의 요지는 아래와 같다. (7) 원고는 이 사건 확인서를 통하여 제4, 5 처분사유를 모두 인정하는 내용에 서명·날인하였고, 확인서에 첨부된 H의 세부 근무현황표에도 서명 날인하였다. 이 사건 확인서에는 이 사건 기간 H가 요양보호사 업무를 수행하지 않았고, 보조원 근무시간은 일 4시간으로 인정한다는 내용이 기재되어 있다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2, 17, 23, 을 제2, 5, 9, 14호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 나) 구체적 판단 (1) 앞서 본 바와 같은 관련 규정의 내용에 비추어 보면, 장기요양기관은 구 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조 등 관련 법령이 정한 인력배치기준을 준수하여 장기요양급여비용을 청구하여야 하고, 위 인력배치기준을 준수하는지 여부는 해당 인력이 신고된 직종으로 월 기준 근무시간을 충족하여 근무하는지에 의하여 산정되어야 한다. 이 사건 고시 제49조 제1항은 인력배치기준의 전제가 되는 월 기준 근무시간에 관하여 급여비용의 가산 또는 감액 산정을 위한 근무 인원 1일당 월 기준 근무시간은, 해당 월의 공휴일, 근로자의 날 및 토요일을 제외한 근무가능 일수에 8시간을 곱하 여 산정한다고 정하고, 제51조 제1항은 '근무 인원 1인'으로 계산하기 위해서는 휴게시간을 제외하고 제49조에 따른 월 기준 근무시간 이상 신고한 직종으로 실 근무하여야 한다고 규정하고 있으므로, H를 근무 인원으로 산정하려면 H 가 요양보호사나 운전 보조원으로서 월 근무시간 이상 실제 근무하였어야 한다. (2) 갑 제17, 20, 22, 28, 29호증의 각 기재에 의하면 H가 이 사건 기간 중 요양보호사나 운전 보조원으로서 일부 근무를 수행한 듯한 정황은 인정된다. 그러나 위 인정사실에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정에 비추어 보면, H는 이 사건 기간에 요양보호사 및 보조원으로서 관련 법령이 정하는 월 기준 근무시간을 충족하지 못 하였다고 인정되므로, 제4, 5 처분사유는 인정된다. ① 원고는 제4, 5 처분사유를 모두 인정하는 내용의 이 사건 확인서에 서명하고, 그에 첨부된 '단기보호 종사자별 세부 근무 현황' 중 'H는 요양보호사로서 2015년 9, 10월에 요양보호사 업무를 수행하지 않았고, 보조원으로서의 근무시간은 일 4시간으로 인정한다.'는 내용에도 서명·날인하였다. 원고는 이 사건 처분 이전에도 'T'와 'J'를 운영하던 중 업무정지처분을 받은 사실이 있으므로 확인서의 기재 및 서명, 날인의 의미에 대해 충분히 알고 있었다고 봄이 타당하다. 그 외 이 사건 확인서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었거나 그 내용의 미비 등으로 인해 구체적인 사실에 대 한 증명자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정도 보이지 않는다. ② 이 사건 현지조사 무렵 이 사건 시설에서 근무한 종사자들은 H가 요양보호사로서 거의 근무하지 않았고, 보조원 업무와 관련하여 일정하게 출·퇴근하지 않았으며 이 사건 시설에 수 시간 정도 머무르다가 퇴근하였을 뿐이라는 취지로 일관되게 진술하였는데, 그중에는 H가 본인과 같이 근무하였다고 주장하는 S도 포함되어 있다. 위 종사자들이 허위 진술을 할 만한 특별한 동기가 이유가 있었다고 보기 어렵고, 종사자 일부가 근로기준법이 정한 퇴직금 또는 연장수당의 미지급과 관련하여 원고와 분쟁이 있었다거나, 그중 N, G이 이 사건 시설에서 퇴직한 후 'Y'를 운영한 사실이 있다는 정황만으로는 그러한 특별한 동기를 인정하기에 부족하다. ③ 이 사건 시설은 이 사건 재가기관과 요양원으로 구분되기는 하지만 한 건물에 위치하고, 종사자들은 하나의 근무표( 갑 제11호증) 및 출근부로 근태를 관리하였으며, 매일 팀장급 정기회의를 하여 인수인계를 거치고 있었다. 종사자들은 자신의 출·퇴근 시간을 표시하면서 매일 출근부를 확인하게 되고, 원고의 딸인 H가 명단에 있는 것을 매일 보게 되므로, H가 통상적으로 근무하는지 여부는 알 수 있는 상황이었다고 보인다. ④ 종사자들이 '출근부가 거짓은 아니다. '라는 취지로 진술한 것은, 자신들이 실제로 자신의 출·퇴근 시간 및 근무시간을 적고 서명하였다는 의미이므로, H의 근무시간이 출근부상의 기재와 일치한다는 의미라고 볼 수는 없다. 오히려 출근부 중 H의 근무시간 부분(갑 제28, 29호증)의 경우, 원고가 피고에게 장기요양급여비용을 청구할 때 제출한 H의 근무 현황과도 다르고, 그러한 차이에 관한 합리적인 이유도 없는 점에 비추어 신빙성을 인정하기 어렵다. ⑤ 관련 법령은 인력 배치기준상 직종별 실제 수행업무와 월 기준 근무시간의 충족 여부에 따라 장기요양급여비용의 지급 기준을 달리 정하고 있다. 요양서비스 제공에 있어서 직종별 업무 분야에 필요한 종사자를 배치하고, 해당 인력의 근무시간을 충분하게 확보하도록 하여 수급자들에게 양질의 서비스를 제공하려는 규정의 취지를 고려하면, 가사 H가 일부 간헐적으로 근무를 수행한 사실이 있다고 하더라도 월 근무기준시간을 충족하지 못한 이상 인력배치기준을 충족 하는 요양보호사거나 보조원이라고 볼 수는 없다. ⑥ 원고가 제4, 5 처분사유와 관련하여 혐의없음(증거불충분) 처분을 받았다고 하더라도, 행정 사건과 형사사건은 그 지도이념과 증명의 정도 등에서 서로 다른 원리가 적용되므로 비록 관련 형사사건에서 검사로부터 증거가 불충분하다는 이유로 불기소결정을 받았더라도 그러한 사정만으로 행정소송에서 처분사유에 대한 인정이 위 결정에 기속되는 것은 아니다. 5) 소결론 제2, 3 처분사유는 위법하고 나머지 처분사유는 적법하다. 이 사건 처분은 그 처분의 대상인 항목별로 일부 취소가 가 능한 처분이고 그 일부의 취소는 당해 취소 부분에 관하여 효력이 생긴다(대법원 1995. 11. 16. 선고 95누8850 판결 참조). 이 사건 처분 중 제2 처분사유와 관련된 금액이 18,173,110원, 제3 처분사유와 관련된 부분이 7,715,360원인 사실은 당사자 사이에 다툼이 없으므로, 이 사건 처분 중 37,944,560원(= 이 사건 처분 63,833,030원 - 제2 처분사유와 관련된 18,183,110원 - 제3 처분사유와 관련된 7,715,360원)을 초과하는 부분을 취소한다. 3. 결론 원고의 청구는 위 인정 범위 내에서 이유 있으므로 일부 받아들이고 나머지는 기각하여 주문과 같이 판결한다. 판사 김정중(재판장) 이강호 김효진

1 피고는 당초(2017. 7. 21.) 이 사건 요양원에 대한 환수금액을 14,949,360원으로 결정하였다가, 2017. 10. 25. 위 금액 중 2016년 8월분인 5,009,330원만 환수하는 것으로 감액하여 나머지 금액을 반환하였다. 이에 당초 처분 중 감액되고 남은 부분만 표시한다.