장기요양급여비용환수처분취소

서울행정법원 제 6 부 판결 사건 2019구합56319 장기요양급여비용환수처분취소 원고 사회복지법인 A 소송대리인 변호사 강을영 피고 국민건강보험공단 변론종결 2019. 8. 30. 판결선고 2019. 11. 8.

1. 피고가 원고에게, 2018. 9. 13. 한 22,277,270원의 장기요양급여비용 환수처분, 2018. 10. 19. 한 17,252,110원의 장기요양급여비용 환수처분을 각 취소한다. 2. 소송비용은 피고가 부담한다.

주문과 같다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 경북 청도군 B에서 노인장기요양보험법 제32조에 따른 재가장기요양기관인 'C'(이하 '이 사건 요양기관'이라 한다)를 운영하면서 노인 등을 상대로 방문목욕 등을 제공하고 있다. 나. 청도군과 피고는 2018. 8. 20.부터 같은 달 23.까지 이 사건 요양기관을 상대로 2017. 12.부터 2018. 6. 까지의 장기요양급여 내역에 관한 현지조사(이하 '이 사건 현지조사'라 한다)를 실시 한 결과, 원고가 수급자 D 등에게 방문목욕을 제공하면서 요양보호사 2인 중 1인만 몸 씻기에 참여 하였음에도 2인이 참여한 것으로 방문목욕 비용 합계 17,252,110원을 청구하여 수령한 것을 확인하였다. 또한 피고는 2018. 8. 22.경 위 조사대상 기간 이전인 2016. 7.부터 2017. 11.까지의 기간에도 원고가 수급자 E 등에게 방문목욕을 제공하면서 요양보호사 2인 중 1인만 몸 씻기에 참여하 였음에도 2인이 참여한 것으로 방문목욕 비용 합계 22,277,270원 청구하여 수령한 것을 추가로 확인하였다. 다. 이에 피고는 2018. 9. 13.과 2018. 10. 19. 원고에 대하여 구 노인장기요양보험법(2018. 12. 11. 법률 제15881호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 노인장기요양보험법'이라 한다) 제43조에 따라 위 장기요양급여비용 22,277,270원, 17,252,110원을 각 환수하겠다는 결정을 하였다(이 하 순차로 '이 사건 제1환수처분', '제2환수처분'이라 하고, 이 사건 제1, 2환수처분을 통틀어 '이 사건 환수처분'이라 한다). [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3호증, 을 제1, 2호증(가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전 체의 취지 2. 이 사건 환수처분의 적법 여부 가. 원고의 주장 1) 구 노인장기요양보험법 제43조에 의하면, 이 사건 환수처분을 할 수 있는 기관은 피고인데, 이 사건 제1환수처분은 피고 경산청도지사, 이 사건 제2환수처분은 피고 대구지역본부에 의하여 내려 진바, 이 사건 환수처분은 권한 없는 자에 의하여 행하여진 위법한 처분에 해당한다. 2) 이 사건 환수처분의 근거가 된 「장기요양급여의 제공기준 및 급여비용의 산정방법에 관한 고시」 제24조 제2항 중 '수급자의 안전을 위하여 입욕시 이동보조와 몸 씻기의 과정은 반드시 2인 이상의 요양보호사에 의해 제공되어야 한다'라는 부분(이하 '이 사건 고시규정'이라고 한다)은 수급자의 인격권과 사생활의 비밀과 자유 등 기본권을 침해하여 위헌·무효이다. 또한 이 사건 고시 규정의 근거 규정인 노인장기요양보험법 시행규칙 제32조는 방문목욕 급여비용의 산정과 관련하여 '방문횟수를 기준으로 산정한다'라고만 규정할 뿐, 요양보호사 수에 대하여 아무런 규정을 하지 않고 있는바, 이 사건 고시규정은 위법입법의 한계를 일탈하여 무효이다. 나. 관계 법령 별지 기재와 같다. 다. 판단 1) 처분 주체의 하자 주장에 대한 판단 가) 구 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제3호에서는 장기요양급여를 받은 자 또는 장기요양급여비용을 받은 자가 거짓 또는 그 밖의 부정한 방법으로 이를 수령한 경우 피고가 부당이득을 징수하도록 규정하고 있고, 같은 법 제51조는 국민건강보험법 제32조를 준용하고 있는데, 국민건강보험법 제32조에서는 이사장의 권한 중 급여의 제한, 보험료의 납입고지 등 대통령령으로 정하는 사항은 정관으로 정하는 바에 따라 분사무소의 장에게 위임할 수 있도록 규정하고 있으며, 국민건강보험법 시행령 제13조 제10호에서는 국민건강보험법 제32조가 규정하는 대통령령으로 정하는 사항 에 관하여 '그 밖에 법에 따른 공단 업무의 효율적인 수행을 위하여 공단의 정관으로 정하는 권 한'을 규정하고 있다. 그리고 피고 정관 제16조 별표 제2항 너.목에서는 노인장기요양보험법 제43조에 따른 부당이득의 징수에 관한 권한을 지사의 장 또는 지역본부의 장에게 위임한다고 정하고 있다. 나) 앞서 든 증거들과 변론 전체의 취지에 의하면, 피고는 위 위임규정에 근거하여 지역본부의 장에게 장기요양보험료 등의 납부·징수 및 결손처분, 부당이득의 징수 등에 관한 대리권을 부여하여 그 로 하여금 관련 업무를 처리하게 한 사실이 인정되므로, 이 사건 환수처분이 권한 없는 자에 의하여 행하여진 위법한 처분이라고 할 수 없다. 한편 대리권을 수여받은 데 불과하여 그 자신의 명의로는 행정처분을 할 권한이 없는 행정청의 경우 대리관계를 밝힘이 없이 그 자신의 명의로 행정처분을 하였다면 그에 대하여는 처분명의자인 당 해 행정청이 항고소송의 피고가 되어야 하는 것이 원칙이지만, 비록 대리관계를 명시적으로 밝히지는 아니하였다 하더라도 처분명의자가 피대리 행정청 산하의 행정기관으로서 실제로 피대리 행정청 으로부터 대리권한을 수여받아 피대리 행정청을 대리한다는 의사로 행정처분을 하였고, 처분명의자는 물론 그 상대방도 그 행정처분이 피대리 행정청을 대리하여 한 것임을 알고서 이를 받아들인 예외적인 경우에는 피대리 행정청이 피고가 되어야 하는바(대법원 2006. 2. 23.자 2005부4 결정 참조), 앞서 든 증거들과 변론 전체의 취지에 의하면, 지역본부장이 부당이득의 징수 등과 관련한 행정처분을 함에 있어서 피고를 대리하여 한다는 취지를 명시적으로 표시하지 아니한 채 그 자신의 이 름으로 행하는 관행이 계속되어 왔고, 이에 대하여 이 사건 환수처분에 이르기까지 실무에서는 피고와 그 산하 지역본부장의 관계를 대리관계로 파악하여 지역본부장 명의의 행정처분임에도 불구하 고 이를 피고를 대리한 행정처분으로 보아 그 처분에 대해 불복이 있을 때에는 피고를 상대로 항고소송이 제기되어 온 사실, 원고 또한 이 사건 환수처분에 대하여 피고를 상대로 이 사건 취소소송을 제기한 사실이 각 인정되므로, 이러한 사실관계라면 비록 피고 산하 경산청도지사, 대구지역본부장 이 피고를 대리하여 이 사건 환수처분을 함에 있어서 대리의 취지를 명시적으로 표시하지 아니하였다 하더라도, 피고 산하 경산청도지사장, 대구지역본부장은 물론 원고도 이 사건 환수처분이 피고를 대리하여 각 이루어진 것임을 알고 이를 받아들인 것이라 할 것이므로, 피고를 상대로 이 사건 환수처분의 취소를 구하는 것은 적법하다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 2) 이 사건 고시규정의 무효 여부 가) 하위법령은 그 규정이 상위법령의 규정에 명백히 저촉되어 무효인 경우를 제외하고는 관련 법령의 내용과 입법 취지 및 연혁 등을 종합적으로 살펴서 그 의미를 상위법령에 합치되는 것으로 해 석하여야 한다(대법원 2016. 6. 10. 선고 2016두33186 판결 참조). 이러한 해석원리는 법령보충 적 행정규칙의 경우에도 그대로 적용된다. 나) 구 노인장기요양보험법 등의 내용 및 취지 등 (1) 구 노인장기요양보험법 제23조 제1항 제1호는 장기요양급여의 하나로 '재가급여'를 규정하면서, 같은 호 나목에서 구체적 급여내용으로 '장기요양요원이 목욕설비를 갖춘 장비를 이용하여 수급자의 가정 등을 방문하여 목욕을 제공' 하는 '방문목욕'을 규정하고 있다. (2) 구 노인장기요양보험법 제39조 제1, 3항은 이러한 '재가급여비용'을 급여종류 및 장기요양등급 등에 따라 장기요양위원회의 심의를 거쳐 보건복지부장관이 정하여 고시하되, 구체적인 산정방법 및 항목 등에 관하여 필요한 사항을 보건복지부령으로 정하도록 규정하고 있다. 그 위임에 따른 노인장기요양보험법 시행규칙 제32조는 방문목욕의 급여비용을 '방문횟수'를 기준으로 산정하도록 정하면서 세부적인 산정기준을 다시 보건복지부장관이 정하여 고시하도록 규정하고 있다. (3) 이에 따라 이 사건 고시 제24조는 '방문목욕 급여에는 목욕준비, 입욕시 이동보조, 몸 씻기, 머 리 감기기, 옷 갈아 입히기, 목욕 후 주변 정리가 포함된다'고 규정하면서 이 사건 고시규정을 두고 있다. (4) 한편 구 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제3호, 제37조 제1항 제4호, 제3항 제3호는 국민건 강보험공단으로 하여금 '재가급여비용'을 받은 자가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우 그 재가급여비용에 상당하는 금액을 징수하도록 규정하고 있다. 다) 구체적 판단 앞서 본 법리와 상위법령인 노인장기요양보험법 및 노인장기요양보험법 시행규칙의 내용, 체계 및 취지를 바탕으로 이 사건 고시규정의 의미를 종합적으로 살펴보면, 아래와 같은 이유로 방문목욕에 있어서 수급자의 안전을 고려하여 몸 씻기 과정은 2인 이상의 요양보호사에 의하여 제공되어야 하는 것이 원칙이고 그 합리성이 인정되나, 수급자로부터 합리적인 반대의사가 명시적으로 표시되고 수급자의 안전도 충분히 확보되는 특별한 사정이 있는 경우에는 예외적으로 요양보호사 1인에 의하여 제공될 수 있다고 해석되므로, 이 사건 고시규정이 위헌 또는 위법하다고 단정할 수 없다. 또한 이 사건 고시규정은 상위 법령의 위임에 따라 급여비용 산정기준을 구체화한 것으로 위임의 한계를 일탈하였다고 하기 어렵다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 아니한다. (1) 장기요양보험제도는 일상생활을 혼자서 수행하기 어려운 노인 등의 건강증진 및 생활안정을 도 모하여 삶의 질을 향상시키고자 함에 그 목적이 있다(구 노인장기요양보험법 제1조). 따라서 장기요양급여는 노인 등의 심신상태·생활환경뿐 아니라 노인 등과 그 가족의 욕구·선택을 종합적으로 고려하여 필요한 범위 안에서 적정하게 제공되어야 한다(구 노인장기요양보험법 제3조 제1항). 나아 가 수급자는 각자 심신상태나 건강정도, 장애 여부 등에 따라 일상생활 수행능력에 차이가 있을 수 밖에 없다. (2) 통상적으로 고령이나 노인성 질병 등의 사유로 일상생활을 혼자서 수행하기 어려운 수급자의 경우에는 몸 씻기 도중 발생할 수 있는 돌발상황이나 안전사고에 철저히 대비하는 것이 필요하다. 이러한 관점에서 수급자의 안전을 위하여 원칙적으로 2인 이상의 요양보호사에 의하여 몸 씻기 과정이 제공되도록 하는 데에는 충분한 합리성이 인정된다. (3) 다만, 예외적으로 수급자가 수치심 등을 이유로 하여 성별이 다른 요양보호사의 참여를 거부하 거나 친척 등 친밀도가 높은 요양보호사만의 참여를 요구하는 등 합리적 이유를 들어 요양보호사 1 인이 몸 씻기 과정을 진행하여 달라는 의사를 명시적으로 표시하고, 요양보호사 1인이 몸 씻기 과정을 제공하더라도 수급자의 안전에 별다른 문제가 없는 경우까지 오로지 2인 이상의 요양보호사에 의하여만 몸 씻기가 진행되도록 강제할 합리적인 이유는 인정될 수 없다. 3) 이 사건 환수처분의 적법 여부 이 사건에 있어서 수급자들이 방문목욕 과정에서 합리적인 반대의사를 명시적으로 표시하고 수급자의 안전도 충분히 확보되는 등의 특별한 사정이 있었는가에 관하여 보건대, 원칙적으로 부정수급에 대한 입증책임이 행정청에 있다고 할 것이므로, 수급자들의 반대의사가 없었고 수급자의 안전도 확 보되지 아니한 상태에서 요양보호사 1인에 의하여 몸 씻기 과정이 제공되었다는 등의 사정을 피고가 입증하여야 할 것인데, 피고가 제출한 증거들만으로는 이를 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인 정할 증거가 없으므로, 이 사건 환수처분은 모두 위법하다. 3. 결론 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 모두 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 이성용(재판장) 이학승 권주연