장기요양급여비용환수결정 취소청구의 소

서울행정법원 제 1 2 부 판결 사건 2019구합65023 장기요양급여비용환수결정 취소청구의 소 원고 A 소송대리인 법무법인(유한) 바른 담당변호사 백광현, 김태석 피고 국민건강보험공단 변론종결 2020. 3. 17. 판결선고 2020. 3. 26.

1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2018. 4. 30. 원고에 대하여 한 장기요양급여비용 8,400,920원<각주1>의 환수처분을 취 소한다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 2016. 8. 4.부터 구리시 B에서 노인장기요양보험법에 따른 장기요양기관인 'C'(이하 '이 사건 요양기관'이라 한다)를 개설·운영해 오고 있다. 나. 피고는 2018 1. 9.부터 2018. 1. 12.까지 이 사건 요양기관의 장기요양급여비용 적정 청구 여부에 대하여 현지조사(조사대상 기간: 2017. 2.부터 2017. 11.까지, 이하 '이 사건 현지조사'라 한다)를 실시하였다. 다. 피고는 2018. 4. 30. 이 사건 현지조사 결과를 바탕으로 원고에 대하여 아래와 같은 처분사유 로 노인장기요양보험법 제43조에 근거하여 8,985,780원의 장기요양급여비용 환수처분을 하였다. 라. 원고는 2018. 7. 13. 위 처분에 불복하여 피고에게 이의신청을 하였고, 피고는 2018. 8. 29. 피고의 2018. 4. 30.자 장기요양급여비용 환수처분 중 584,560원 부분(제5처분사유 관련 일별 입소인원을 재산정하여 배상책임보험 가입인원을 초과하지 않은 총 6일에 대한 착오 환수 부분)을 취소하였다(이하 원고의 이의신청을 통해 실제 환불처리된 금액인 584,860원을 제외한 나머지 8,400,920원의 장기요양급여비용 환수처분을 '이 사건 처분'이라 한다). 마. 원고는 이에 불복하여 2018. 11. 9. 장기요양심판위원회에 심사청구를 하였으나, 장기요양심판위원회는 2019. 2. 14. 원고의 심사청구를 기각하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5호증, 을 제1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 관련 법리 1) 항고소송에서 당해 처분의 적법성에 대한 증명책임은 원칙적으로 그 처분의 적법을 주장하는 처분청에 있지만, 처분청이 주장하는 당해 처분의 적법성에 관하여 합리적으로 수긍할 수 있는 정도 로 증명이 있는 경우에는 그 처분은 정당하고, 이와 상반되는 예외적인 사정에 대한 주장과 증명은 상대방에게 그 책임이 돌아간다고 봄이 상당하다(대법원 2012. 6. 18. 선고 2010두27639 전원합 의체 판결, 대법원 2016. 10. 27. 선고 2015두42817 판결 등 참조). 2) 행정관청이 현지조사를 실시하는 과정에서 조사의 상대방으로부터 구체적인 위반 사실에 대하여 이를 자인하는 내용의 확인서를 작성 받았다면, 그 확인서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작 성되었거나 그 내용의 미비 등 때문에 구체적인 사실에 대한 증명 자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 확인서의 증거가치는 쉽게 부인할 수 없다(대법원 2018. 10. 12. 선고 2016 두33117 판결 등 참조). 나. 제1 처분사유의 인정 여부 1) 원고의 주장 수급자 D는 2017. 6. 19. 8:20경 이 사건 요양기관에 도착하였고, 같은 날 9:30경 장기요양급여 등급 결정을 위한 인정조사를 받기 위해 잠시 자택으로 갔다가 오전 중 이 사건 요양기관으로 복귀 하여 17:50경까지 주간보호서비스를 제공받았다. 위 인정조사와 자택으로의 이동에 소요된 시간을 제외하더라도 D는 2017. 6. 19. 주간보호서비스를 8시간 이상 이용하였다. 2) 구체적 판단 가) 앞서 든 증거, 을 제12, 15증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면 아래 사실을 인정할 수 있다. (1) D는 2017. 6. 19. 11:00경 자택에서 장기요양급여 등급 결정을 위한 인정조사를 받았다. (2) 피고가 인정조사 실시에 앞서 D의 보호자와 사전면담한 내용을 기록해 둔 자료에는 "보호자 참 석 가능. 주간보호센터 안 가고 집에서 조사"라고 기재되어 있다. (3) D의 보호자인 J는 2017. 8. 21. 피고 직원과의 유선문답 과정에서 다음과 같이 진술하였다. (4) D는 2017. 6. 19. 이 사건 요양기관에서 제공된 프로그램 총 4개 가운데 오전에 실시된 프로그램 2개에는 참석하지 않았다. (5) 원고는 2017. 8. 18. 피고의 이 사건 요양기관에 대한 현지확인심사 과정에서 "2017년 6월 19일 D님 자택에서 인정조사를 받고 급여 이용함(해당 시간에 급여비용 청구)"이라는 내용의 확인서를 자필로 작성하고 이에 서명하였다. 나) 위 인정사실과 이로부터 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 함께 고려하면, D는 2017. 6. 19. 오후에 이 사건 요양기관에 도착하여 주간보호서비스를 3시간 이상 6시간 미만 이용한 것으로 봄이 타당하다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. (1) 원고는 D가 2017. 6. 19. 08:20경 이 사건 요양기관에 도착하였고 인정조사를 받기 위해 잠시 자택으로 갔다가 오전 중 이 사건 요양기관으로 복귀하였다고 주장하나, 위 주장을 뒷받침할 수 있는 객관적인 자료를 제시하지 못하였다. (2) 원고가 작성한 확인서나 J에 대한 유선문답서가 작성자나 진술자의 의사에 반하여 강제로 작성· 진술되었다거나 그 내용의 미비 등 때문에 구체적인 사실에 대한 증명자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정은 보이지 않는다. (3) 원고가 인정조사를 받기 위해 외출하였음에도 8시간 이상의 서비스 이용시간이 인정된 사례로 제출한 갑 제19, 20호증의 각 기재만으로는 D가 2017. 6. 19. 8시간 이상 서비스를 이용하였다고 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다. 다. 제2 처분사유의 인정 여부 1) 관련 규정의 내용 구 노인장기요양보험법(2018. 3. 13. 법률 제15443호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제39조 제 1항, 제3항, 구 노인장기요양보험법 시행규칙(2016. 11. 7. 보건복지부령 제443호로 개정되기 전 의 것, 이하 같다) 제32조에 따라 제정된 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(보건복지부고시 제2016-242호, 이하 '이 사건 고시'라 한다) 제49조 제1항, 제50조 제1항, 제51조 제1항, 제3항, 제5항은 급여비용의 가산 또는 감액산정을 위한 기관유형별·직종별 인력배치기준과 관련하여 급여비용의 가산 또는 감액산정을 위한 근무인원은 "관할 특별자치시장·특별자치 도지사·시장·군수·구청장에게 신고한 인력 중 해당 장기요양기관에서 신고 당시 기재한 직종으로 근 무하는 직원"을 말하고, 급여비용의 가산 또는 감액산정을 위한 근무인원 1인당 월 기준 근무시간은 "해당 월에 공휴일, 근로자의 날 및 토요일을 제외한 근무가능 일수 × 8시간"으로 하며, '근무인원 1인'으로 계산하기 위해서는 직원 1인은 휴게시간을 제외하고 위 월 기준 근무시간 이상 신고 한 직종으로 실 근무하여야 하고, 다만 주·야간보호기관의 보조원(운전사)의 경우에는 근무시간을 모두 합하여 월 기준 근무시간의 100분의 50 이상인 경우에도 1명으로 보며, 근무시간이 월 기준 근무시간에 미치지 못하는 동일 직종 종사자들의 근무시간을 합하여 월 기준 근무시간으로 나눈 결 과값을 근무인원 수로 산정할 수 있다고 규정하고 있다. 2) 2017년 1월 부분 가) 원고의 주장 (1) E는 2017. 1. 1.부터 2017. 1. 12.까지 이 사건 요양기관에서 조리업무를 수행하였고, E가 고관절 골절 사고를 당한 2017. 1. 12.부터는 F이 사무원에서 조리원으로 직종을 변경하고 조리업무를 수행하였다. E와 F의 조리업무 시간을 합하면 월 기준 근무시간을 초과하므로, 2017. 1. 조리원 배치기준을 충족하였다. (2) G은 2017. 1. 1. 이 사건 요양기관에 채용된 후 처음 2주 동안은 보조송영업무를 수행하였고, 2017. 1. 말경부터는 G 소유 차량에 대하여 원고와 임대차계약을 체결한 후 직접 송영업무를 수행하였다. 원고는 G과 실제 운전시간이 아닌 총 근무시간을 기준으로 근로계약을 체결한 점, G에 대 한 급여도 총 근무시간을 기준으로 지급한 점, 운전원이 운전시간 외에 요양기관의 다른 업무를 돕는 것은 자연스러운 점 등을 고려할 때, G의 근무시간은 실제 운전시간이 아닌 총 근로시간을 기준으로 산정하는 것이 타당하다. 나) 조리원 배치기준 위반 여부에 대한 판단 (1) 앞서 든 증거, 갑 제7, 8, 10호증, 을 제3 내지 6, 14, 16호증의 각 기재, 증인 E, F, G의 각 일부 증언에 변론 전체의 취지를 종합하면, 아래 사실을 인정할 수 있다. ① E는 2018. 1. 11. 이 사건 현지조사 과정에서 다음과 내용의 사실확인서를 자필로 작성하고 이 에 서명하였다. ② F은 2018. 1. 11. 이 사건 현지조사 과정에서 다음과 내용의 사실확인서를 자필로 작성하고 이 에 서명하였다. ③ G은 2018. 1. 11. 피고 직원과의 유선문답 과정에서 다음과 같이 진술하였다. ④ F은 2016. 12. 30. 원고와 사이에 직종을 사무원으로 하여 근로계약을 체결하였다가 2017. 1. 12. 직종을 조리원으로 변경하여 근로계약을 다시 체결하였다. 원고는 2017. 1. 23. 구리시장에게 F의 직종이 2017. 1. 12.부터 사무원에서 조리원으로 변경된 사실을 신고하였다. ⑤ 이 사건 요양기관의 간호조무사 K이 2018. 1. 9. 이 사건 현지조사 과정에서 작성한 사실확인서에는 "사무원: F(본인 근무 기간 동안 사무실에서 사무원으로 근무). 사무업무 외에 다른 업무는 하지 않음"이라고 기재되어 있다. (2) 위 인정사실과 을 제14호증의 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, E가 2017. 1. 이 사건 요양기관에서 조리원으로 근무하였다고 인정할 수 없고, F이 2017. 1. 12.부터 조리업무를 수행하였다고 하더라도 조리원으로서 관련 법령이 정하는 월 기준 근무시간을 충족하지 못하였다고 봄이 타당하다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. ① E는 이 사건 현지조사 과정에서 G이 입사한 2017. 1. 1.부터 이 사건 요양기관에서 조리원으로 근무하지 않았음을 시인하는 내용의 사실확인서를 작성하였고, G, F도 E가 2017. 1. 조리원으로 근무하지 않았다고 진술하였다. E, F의 각 사실확인서와 G에 대한 유선문답서가 작성자나 진술자의 의사에 반하여 강제로 작성·진술되었다거나 그 내용의 미비 등 때문에 구체적인 사실에 대한 증명자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정은 보이지 않는다. ② 원고와 E 사이에 2016. 12. 30. 직종을 조리원으로, 계약기간을 2017. 1. 1.부터 1년으로 하여 체결된 근로계약서는 근로자 란의 필체가 원고와 E 사이에 2017. 12. 31. 체결된 근로계약서의 근로자 란 필체와 상이한 점, 증인 E는 2016. 12. 30.자 근로계약서의 근로자 란 필체가 자신의 필체인지 모르겠다고 증언한 점, 증인 F은 2016. 12. 30.자 근로계약서의 근로자 란 부분을 자신 이 기재하였다고 증언한 점 등에 비추어 볼 때 신빙성을 인정하기 어렵다. ③ E가 2017. 1. 2.부터 2017. 1. 12.까지 출근한 것으로 기재되어 있는 E의 2017년 1월 출퇴근 기록부(갑 제14호증)는 근무계획 란이 2017. 1. 2.부터 2017. 1. 12.까지 부분만 부동문자로 인쇄되어 있는 것에 비추어 볼 때 사후에 작성된 것으로 보여 그 기재내용을 믿기 어렵다. ④ F은 이 사건 현지조사 과정에서 2017. 1. 사무원에서 조리원으로 직종이 변경된 후 하루에 약 4 시간 30분씩 조리업무를 하였다는 내용의 사실확인서를 작성하였고, G이 조리업무를 주로 하였고 자신은 G을 보조하는 업무를 하였다고 증언하였다. F의 위 진술에 따르면 F이 2017. 1. 조리업무를 수행한 시간은 총 72시간(= 4시간 30분 × 16일<각주2>)에 불과한 바, 달리 F이 2017. 1. 조리업무를 72시간 이상 수행하였다고 인정할 자료가 없다. ⑤ F이 2017. 1. 조리업무를 총 72시간 수행하였음을 전제로 이 사건 고시 제51조 3항에 따라 이 사건 요양기관의 2017. 1. 조리원 근무인원을 산정해 보면, 2017. 1. 조리원으로 등록된 E와 F의 조리업무 근무시간을 합산하여 월 기준 근무시간으로 나눈 값은 0.45{= (72시간 + 0시간) ÷ (8시 간 × 20일<각주3>)}가 되고, 소수점을 절사하면 2017. 1. 조리원 근무인원은 0명이 된다. 따라서 이 사건 요양기관은 2017. 1. 조리원 1명의 결원이 발생한 것으로 봄이 타당하다. 다) 보조원 배치기준 위반 여부에 대한 판단 (1) 앞서 든 증거, 갑 제11 내지 13호증, 을 제13호증의 각 기재, 증인 G의 일부 증언에 변론 전체의 취지를 종합하면, 아래 사실을 인정할 수 있다. ① G은 원고와 사이에 2016. 12. 30. 직종을 운전원으로, 계약기간을 2017. 1. 1.부터 2017. 3. 31.까지로 정하여 근로계약을 체결하였고, 2017. 1. 24. G 소유 차량에 대한 임대차계약을 체결하였다. ② G은 이 사건 현지조사 진행 중이던 2018. 1. 11. 피고 직원과의 유선문답 과정에서 다음과 같 이 진술하였다. ③ G의 2017년 1월 출퇴근 기록부에는 G의 근무시간이 2017. 1. 2.은 8:00 ~ 14:00, 2017. 1. 3. 및 2017. 1. 4.은 8:00 ~ 17:00, 2017. 1. 5.부터 2017. 1. 31.까지는 8:30 ~ 17:30으로 각 기재되어 있다. ④ 이 사건 요양기관의 2017년 1월 이동서비스 일지에는 이 사건 요양기관의 차량 중 카니발 차량은 매일 7:45부터 9:30까지, 산타페 차량은 매일 8:00부터 9:20까지 오전 송영업무를 수행한 것으로 기재되어 있다. ⑤ 이 사건 요양기관의 간호조무사 K이 2018. 1. 9. 작성한 사실확인서에는 "요양보호사 G: 조리업무 전담(6층)하다가 힘들어서 요양보호사 업무로 바뀜"이라고 기재되어 있다. (2) 위 인정사실과 을 제14호증의 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, G이 2017. 1. 운전원으로서 실제 근무한 시간은 관련 법령이 정하는 보조 원으로서의 월 기준 근무시간을 충족하지 못하였다고 봄이 타당하다. 따라서 원고의 이 부분 주장 도 이유 없다. ① G은 이 사건 현지조사 과정에서 2017. 1. 1. 입사 후 처음에는 조리업무를 하였으나 원고가 운전업무를 하면 근무시간을 하루 1시간씩 추가로 인정해 준다고 하여 중간부터 운전업무를 하였고, 오전 8:35부터 8:50 사이에 수급자 3명을 태우고 9:00경까지 이 사건 요양기관에 출근하였으며, 출근 후 17:40경 퇴근할 때까지는 조리 업무만 하였다고 진술하였다. 또한, 이 사건 현지조사 과정에서 F은 G이 입사 후 혼자 조리업무를 하다가 중간부터 자신이 도와주었다고 진술하였고, K은 G 이 조리업무를 전담하였다고 진술하였다. 이에 비추어 보면 G은 2017. 1. 이 사건 요양기관에서 주로 조리업무를 수행하였고, 운전업무를 실제로 수행한 시간은 하루 1 ~ 2시간 정도에 불과하였던 것으로 보인다. ② 한편, 증인 G은 입사 직후부터 송영업무를 보조하였고, 자신은 이 사건 요양기관의 차량 중 산타페 차량을 운전하였다고 증언하여 이 사건 현지조사 과정에서의 진술을 번복하였다. 그러나 G의 2017년 1월 출퇴근 기록부에는 G이 2017. 1. 동안 3일을 제외하면 모두 8:30에 출근한 것으로 기재되어 있는 점, 반면 산타페 차량의 2017년 1월 이동서비스 일지에는 위 차량이 8:00부터 9:20 까지 오전 송영업무를 수행하였고, 위 차량을 이용하는 수급자 총 6명 중 4명은 8:30 이전에 차량에 탑승한 것으로 기재되어 있는 점 등에 비추어 보면, 증인 G의 위 증언은 그대로 믿기 어렵다. ③ 원고는 G의 근무시간을 실제 운전업무를 수행한 시간이 아니라 총 근로시간을 기준으로 산정하 여야 한다고 주장하나, 이는 '근무인원 1인'으로 계산하기 위해서는 월 기준 근무시간(단, 주·야간보호기관 보조원의 경우는 이 사건 고시 제51조 제5항에 따라 월 기준 근무시간의 50%) 이상을 "신고한 직종으로 실 근무하여야" 한다고 규정하고 있는 이 사건 고시 제51조 제1항의 문언에 반하는 해석이어서 받아들일 수 없다. ④ G이 2017. 1. 하루 2시간씩 운전업무를 수행하였음을 전제로 월 근무시간을 계산해 보면 총 46 시간(= 2시간 × 23일<각주4>)으로서 월 기준 근무시간의 50%인 80시간(= 8시간 × 20일 × 0.5)에 미달하고, 위 46시간을 월 기준 근무시간으로 나눈 결과 값은 0.2875{= 46시간 ÷ (8시간 × 20일)}로서 소수점을 절사하면 보조원 근무인원은 0명이 된다. 따라서 이 사건 요양기관은 2017. 1. 보조원 1명의 결원이 발생하였다고 봄이 타당하다. 3) 2017년 4월 부분 - 1 0 - 가) 원고의 주장 조리원 L가 2017. 4. 이 사건 요양기관을 그만둔 후 조리원 M를 채용할 때까지 공백 기간 동안 E 가 출근하여 조리원의 업무를 하였고, E는 2017 4. 12.부터 2017. 4. 21.까지 사이에 총 63시간 근무하였다. 2017. 4. 조리원 L의 근무시간 60시간, M의 근무시간 48시간, E의 근무시간 63시간을 합산하면 월 기준 근무시간을 초과하므로 2017. 4. 조리원 배치기준을 충족하였다. 나) 판단 (1) 앞서 든 증거, 갑 제15호증, 을 제9호증의 각 기재, 증인 E, I의 각 일부 증언에 변론 전체의 취지를 종합하면, 아래 사실을 인정할 수 있다. ① 이 사건 요양기관에서 2017. 2. 1.경부터 조리원으로 근무하던 L는 2017. 4. 12.경 갑자기 이 사건 요양기관을 그만두었고, 원고는 2017. 4. 18. 조리원 M와 사이에 근로계약을 체결하였다. ② E는 2018. 1. 11. 이 사건 현지조사 과정에서 다음과 내용의 사실확인서를 자필로 작성하고 이 에 서명하였다. ③ I는 2017. 4. 15. 원고와 근로계약을 체결하고 같은 날부터 토요일마다 이 사건 요양기관에 출근하여 조리업무를 하였다. I는 2018. 1. 10. 피고 직원과의 유선문답 과정에서 이 사건 요양기관에서 근무하게 된 계기에 대하여, 'E가 주말에 밥을 할 사람이 없다고 해서 하게 되었다'라고 진술하였다. ④ 이 사건 요양기관에서 2017. 2. 1.부터 사회복지사로 근무한 N가 2018. 1. 9. 이 사건 현지조사 과정에서 자필로 작성한 사실확인서에는 "조리원 L, M → 두명 외에 다른 조리원이 근무했는지 모름"이라고 기재되어 있다. (2) 위 인정사실과 갑 제16호증, 을 제14호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, E가 2017. 4. 이 사건 요양기관에 출근하여 조리업무를 - 1 1 - 하였다고 인정할 수 없으므로, 이 사건 요양기관에 2017. 4. 조리원 0.4명의 결원이 발생하였다고 봄이 타당하다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. ① E는 이 사건 현지조사 과정에서 2017. 1.경부터 2017. 5.경까지 이 사건 요양기관에 출근하지 않았다는 내용의 사실확인서를 작성하였고, 2017. 2. 1.부터 이 사건 요양기관에서 근무한 N는 L, M 이외의 다른 조리원에 대해서는 모른다는 내용의 사실확인서를 작성하였다. 위 각 사실확인서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었다거나 그 내용의 미비 등 때문에 구체적인 사실에 대한 증명 자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정은 보이지 않으므로, 그 증거가치를 쉽게 부인할 수 없다. ② 원고가 제출한 E의 2017년 4월 출퇴근 기록부(갑 제16호증)는 원고가 E의 출근일로 주장하는 날짜에 해당하는 부분만 근무계획 란이 부동문자로 인쇄되어 있는 것에 비추어 볼 때 사후에 작성된 것으로 보여 그 기재내용을 믿기 어렵다. ③ 원고가 2017. 4. 20. E가 이 사건 요양기관에 출근한 모습이 촬영된 것이라고 주장하면서 제출 한 사진자료(갑 제17호증)는 사진 속 인물이 E인지 여부를 확인할 수 없다. ④ E가 2017. 4. 조리원으로 근무하지 않았음을 전제로 이 사건 고시 제51조 3항에 따라 이 사건 요양기관의 2017. 4. 조리원 근무인원을 산정해 보면, L, M, E의 근무시간을 합산하여 월 기준 근무시간으로 나눈 결과 값은 0.675{= (L 60시간 + M 48시간 + E 0시간) ÷ (8시간 × 20일)}가 되고, 소수점 둘째자리를 절사하면 이 사건 요양기관의 2017. 4. 조리원 근무인원은 0.6명이 되므 로 0.4명의 결원이 발생하게 된다. 라. 제3 처분사유의 인정 여부 1) 2017년 4월 부분 가) 원고의 주장 2017. 4. 조리원 L, M의 근무기간 공백기에 조리원 E가 출근하여 이들의 근무시간을 합산하면 조리원 근무인원 수를 충족하였으므로, 2017. 4. 인력배치기준 위반이 발생하였음을 전제로 한 이 부분 처분사유도 인정될 수 없다. 나) 판단 이 사건 고시 제54조 제1, 2항은 인력추가배치로 인한 가산금을 지급받기 위해서는 인력배치기준 - 1 2 - 을 충족하여야 하고, 제66조의 인력배치기준 위반 감액이 적용되는 주·야간보호기관은 해당 월에 인력추가배치 가산을 적용하지 못하도록 규정하고 있다. 이 사건 요양기관이 2017. 4. 조리원 0.4 명의 결원으로 인력배치기준을 위반하였음은 앞서 판단한 바와 같으므로, 인력배치기준 위반 감액 이 적용되는 2017. 4.은 인력추가배치로 인한 가산을 적용할 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장 은 이유 없다. 2) 2017년 6월 부분 가) 원고의 주장 원고는 2017. 1. 말경 피고의 직원 O이 이 사건 요양기관을 방문하였을 때 등외자 1명이 존재함을 고지하면서 등외자를 장기요양보험 시스템에 입력하는 방법에 대해 문의하였으나 O은 추후 알려주 겠다고 한 후 알려주지 않았다. 피고의 직원 P, O, Q이 2017. 7. 21. 서비스 모니터링을 실시할 때 원고는 이미 고지한 등외자 1명 이외에 등외자 3명이 더 존재함을 알렸으나 피고 직원들은 위 등 외자 3명은 이용기간이 짧아 문제가 되지 않는다고 하면서 급여제공기록지를 가져가지 않았다. 그 런데 O, Q은 2017. 7. 25. 이 사건 요양기관을 다시 방문하여 등외자 H 때문에 2017. 5. 요양보호사 추가배치 가산이 적용되지 않는다고 하면서 2017. 5.분에 대하여 자진신고를 하도록 권유하 였다. O은 같은 날 원고에게 등외자 입력방법을 알려주면서 등외자 H를 장기요양보험 시스템에 입 력하여 주었다. 이에 원고는 그 동안 누락되어 있던 등외자에 대한 급여청구를 정정하려고 하였으나, O이 이를 만류하여 정정하지 못하였다. 또한 원고는 2017. 5.분과 동일한 문제가 있는 2017. 6.분에 대하여도 자진신고를 하려고 하였으나, Q이 2017. 6.분에 대해서는 자진신고를 할 필요가 없다고 하여 자진신고를 하지 않았다. 그런데 P, O, Q은 2017. 8.경 이 사건 요양기관에 대한 현지확인심사를 실시하였고, 등외자 H의 미입력으로 인하여 2017. 6. 요양보호사 추가배치 가산이 적용된 부분을 문제 삼았다. 이에 원고는 피고 구리지사를 방문하여 현지확인심사에 대해 이의를 제기하는 내용의 질의서를 제출하였고, P, O, Q은 같은 날 이 사건 요양기관을 방문하여 2017. 6. 분에 대하여 문제를 삼지 않겠다고 하였다. 그럼에도 불구하고 피고는 2018. 1. 이 사건 현지조사를 실시하고 당초 문제를 삼지 않겠다고 하였던 2017. 6.분에 대하여 환수처분을 하였는바, 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙에 위배되어 위법하다. 나) 관련 법리 - 1 3 - 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하 여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 그 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2002. 11. 8. 선고 2001두1512 판결 등 참조). 다) 판단 (1) 앞서 든 증거, 갑 제6, 7, 24호증, 을 제15호증의 각 기재, 증인 O, P의 각 증언에 변론 전체의 취지를 종합하면, 아래 사실을 인정할 수 있다. ① 피고의 직원 P, O, Q은 2017. 5.을 대상기간으로 하여 서비스 모니터링을 실시하고 2017. 7. 21. 이 사건 요앙기관을 방문하였다. ② O, Q은 2017. 7. 25. 이 사건 요양기관을 방문하여 등외자 H의 미입력으로 인하여 2017. 5. 요양보호사 추가배치 가산이 적용된 부분에 대하여 자진신고를 하도록 안내하였고, O은 같은 날 원고에게 등외자를 장기요양보험 시스템에 입력하는 방법을 알려주면서 등외자 H를 시스템에 입력하 였다. ③ 원고는 등외자 H의 미입력으로 인하여 요양보호사 추가배치 가산이 적용된 2017. 5.분과 2017. 6.분 가운데 2017. 5.분에 대하여만 자진신고를 하였다. ④ P, O, Q은 2017. 8. 16.부터 2017. 8. 18.까지 이 사건 요양기관에 대한 현지확인심사를 실시하였다. 원고는 위 현지확인심사 진행 중이던 2017. 8. 18. "2017년 5월 26일 등외자로 입소된 H 님에 대해 입소신고를 하지 않고 2017년 5, 6월 급여비용을 청구함"이라는 내용의 확인서를 자필로 작성하고 이에 서명하였다. ⑤ 원고는 2017. 8. 21. 피고 구리지사를 방문하여 현지확인심사 실시에 대하여 이의를 제기하는 내용의 질의서를 제출하였다. P, O, Q은 같은 날 이 사건 요양기관을 방문하여 위 질의서의 질의내 용에 대하여 답변하였다. - 1 4 - (2) 위 인정사실과 앞서 든 증거에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 고려하면, 피고가 원고에게 2017. 6.분에 대하여 문제를 삼지 않겠다는 공적인 견해표명을 하였다고 인정할 수 없으므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. ① 증인 O은 '2017. 7. 21. 실시한 서비스 모니터링은 그 대상기간이 2017. 5.이므로 2017. 5.분에 대하여만 자료를 확인하고 자진신고를 하도록 안내하였다. 그 당시 원고로부터 2017. 6.분에 대하여도 자진신고를 하겠다는 말은 듣지 못하였다. 서비스 모니터링 과정에서 원고에게 2017. 6.분에 대하여는 문제를 삼지 않겠다거나 2017. 6.분에 대하여는 자진신고를 할 필요가 없다고 말한 사실이 없고, 2017. 8. 원고의 질의서에 대하여 답변하기 위해 이 사건 요양기관을 방문하였을 때에도 2017. 6.분에 대하여 문제를 삼지 않겠다고 말한 사실은 없다'라는 취지로 증언하였다. ② 증인 P도 '서비스 모니터링 과정에서 원고에게 2017. 6.분에 대하여 문제를 삼지 않겠다거나 2017. 6.분에 대하여는 자진신고를 할 필요가 없다고 말한 사실이 없다. 2017. 8. 원고의 질의서를 받고 이 사건 요양기관을 방문하였을 때에도 2017. 6.분에 대하여 문제 삼지 않겠다는 말을 한 사실은 없다'라는 취지로 증언하였다. ③ 서비스 모니터링의 대상기간은 모니터링을 실시하는 월의 전전월이다. 피고가 2017. 7. 21. 이 사건 요양기관에 대하여 실시한 서비스 모니터링의 대상기간은 2017. 5.이므로, 피고의 직원들이 원고에게 2017. 5.분에 대하여만 자진신고를 하도록 안내하고 같은 문제점이 존재하던 2017. 6월 분에 대하여는 자진신고를 하도록 별도로 안내하지 않았다고 하더라도 그러한 사정만으로는 2017. 6.분에 대하여 문제를 삼지 않겠다는 신뢰를 원고에게 부여하였다고 볼 수 없다. ④ 원고가 제출한 갑 제6, 7, 23호증의 각 기재만으로는 피고가 원고에게 2017. 6.분에 대하여 문제를 삼지 않겠다는 취지의 공적인 견해표명을 하였다고 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 만한 객관적인 자료가 없다. 마. 제4 처분사유의 인정 여부 1) 원고의 주장 가) I는 2017. 9. 이 사건 요양기관에서 요양보호사의 업무를 실제로 수행하였고, 조리원이 부재하거나 조리원의 업무에 도움이 필요한 경우 그 업무를 일부 수행한 것에 불과하므로, 이 사건 고시 제51조 제2항에 따라 요양보호사로서 근무한 것으로 보아야 한다. - 1 5 - 나) 설령 I가 조리업무를 전담하였다고 하더라도, 이 사건 고시 제51조 제2항을 신고한 직종과 다른 직종의 업무를 전담한 경우를 배제하는 것으로 축소 해석할 이유가 없으므로, I는 위 조항에 따라 요양보호사로 근무한 것으로 보아야 한다. 2) 판단 가) 앞서 든 증거, 갑 제21호증, 을 제11호증의 각 기재, 증인 I, E의 각 일부 증언에 변론 전체의 취지를 종합하면, 아래 사실을 인정할 수 있다. (1) I는 2017. 4. 15. 원고와 사이에 직종을 요양보호사로 하여 근로계약을 체결하였다. (2) I는 이 사건 현지조사 진행 중이던 2018. 1. 10. 피고 직원과의 유선문답 과정에서 다음과 같 이 진술하였다. (3) E가 이 사건 현지조사 과정에서 자필로 작성한 사실확인서에는 "토요일에 주방에서 일할 사람 이 없어서 I 선생님한테 부탁하였고 흔쾌히 들어줘서 I 선생님이 토요일마다 조리업무를 해 주었습 니다"라고 기재되어 있다. (4) 이 사건 요양기관의 요양보호사 R이 이 사건 현지조사 과정에서 자필로 작성한 사실확인서에는 - 1 6 - "I씨는 토요일에 주방을 담당하고 토요일에만 오시는데 보통 9시에 나오셔서 6시에 퇴근하심(설거 지 마무리하고 가심)"이라고 기재되어 있다. 나) 위 인정사실과 앞서 든 증거에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, I가 2017. 9. 이 사건 요양기관에서 조리원의 업무를 전담한 사실을 인정할 수 있으므로, I가 요양보호사로서의 업무를 실제 수행하였다거나 조리원의 업무를 일부 수행한 것에 불과하 다고 볼 수 없다. (1) 이 사건 현지조사 당시 I는 자신이 조리업무를 전담하였음을 자인하는 진술을 하였고, E와 R도 I가 조리업무를 전담하였다는 내용의 사실확인서를 작성하였다. I에 대한 유선문답서와 E, R의 각 사실확인서가 작성자나 진술자의 의사에 반하여 강제로 작성되었다거나 허위로 작성되었다고 볼 만 한 사정을 찾아볼 수 없으므로, 그 증거가치를 쉽게 부인할 수 없다. (2) 원고는 피고의 직원이 유선문답 과정에서 I에게 조리업무에 대하여만 질문하였기 때문에 I의 답 변도 조리업무에 대한 것으로 한정될 수밖에 없었다고 주장하나, 을 제9호증의 기재에 의하면 피고의 직원이 I로 하여금 조리업무를 전담하였다는 취지의 발언을 하도록 유도하였다고 보기 어렵다. (3) I가 요양보호사로서의 업무를 실제로 수행하였다는 취지의 증인 I의 일부 증언은 이 사건 현지조사 과정에서 이루어진 진술을 사후에 번복하는 것이어서 믿기 어렵고, 같은 취지의 내용이 기재되어 있는 I의 진술서(갑 제18호증)도 이 사건 현지조사 이후인 2018. 6. 20. 작성된 것인 점, 증인 I는 위 진술서는 원고의 부탁으로 작성하게 된 것이고 자신은 원고가 작성해 온 진술서에 서명만 하였다는 취지로 증언한 점 등에 비추어 볼 때 그 기재내용을 믿기 어렵다. 다) 한편, 원고는 I가 조리원의 업무를 전담하였다고 하더라도 "조리원, 위생원, 사무원, 관리인이 부재하거나 조리원, 위생원, 사무원, 관리인의 업무에 도움이 필요하여 다른 직원이 그 업무를 일부 수행한 경우 신고한 직종으로 실근무한 것으로 본다."고 규정하고 있는 이 사건 고시 제51조 제2항에 근거하여 I를 요양보호사로서 근무한 것으로 인정하여야 한다고 주장하나, 위 규정을 조리원이 부재하여 조리원의 업무를 '전담'한 자를 요양보호사로서 근무한 것으로 본다는 취지로 해석하기 어렵고, 오히려 위 규정은 조리원이 부재하거나 그 업무에 도움이 필요하여 비조리원이 조리원의 업무를 '일부' 수행한 경우, 즉 비조리원으로서 본래 신고한 직종의 업무를 수행하던 자가 조리원의 업무에 도움이 필요한 특별한 사정으로 인하여 조리원의 업무를 일부 대신 수행하는 경우 이를 조리원 - 1 7 - 의 업무를 수행한 것으로 보지 않고 신고한 직종의 업무를 수행한 것으로 인정하여 실근무 시간에 서 제외하지 않는다는 취지로 해석함이 상당하다. 라) 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 바. 제5 처분사유의 인정 여부 1) 원고의 주장 이 사건 요양기관의 일별 입소인원은 2017. 3. 1.부터 2017. 3. 23.까지의 기간 중 총 5일 동안 배상책임보험 가입인원인 21명을 초과하였으나, 월 평균 입소인원은 20.18명으로 위 가입인원을 초과하지 않았다. 원고가 S 주식회사(이하 'S'이라 한다)에 일별 입소인원은 보험 가입인원을 일시 적으로 초과하였으나 월 평균 입소인원은 보험 가입인원 이하일 경우 보상이 가능한지 여부를 질의 한 것에 대하여 S은 보험금 지급에 아무런 문제가 없다고 회신하였다. 결국 원고는 수급자 전원에 대하여 배상책임보험을 가입한 것과 다름이 없으므로, 이 부분 처분사유는 수급자들의 실손해를 전 보하려는 전문인 배상책임보험 관련 이 사건 고시 규정의 취지를 벗어난 것으로서 위법하다. 2) 판단 가) 이 사건 고시 제68조 제2호는 장기요양기관이 수급자 전원에 대하여 전문인 배상책임보험에 가 입하지 아니한 경우 수급자 전원에 대하여 미가입 기간 동안의 급여비용의 90%를 산정하도록 규정하고 있고, 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 세부사항(국민건강보험공단 공고 제2016-347호, 이하 '이 사건 공고'라 한다) 제22조 제1항은 "전문인 배상책임보험 가입여부 확인은 보험증서에 기재된 유효기간을 기준으로 하며 가입여부에 따른 감액산정은 가입일자별로 적 용한다."고 규정하고 있다. 나) 구 노인장기요양보험법 제39조 제1항, 제3항은 재가 및 시설 급여비용은 급여종류 및 장기요양 등급 등에 따라 보건복지부장관이 정하여 고시하고, 재가 및 시설급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다고 규정하고 있으며, 구 노인장기요양보험법 시행규칙 제32조는 재가 및 시설급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목을 정하면서 세부적인 산정기준은 보건복지부장관이 정하여 고시한다고 규정하고 있다. 그 위임에 따라 제정된 이 사건 고시는 그 내용과 형식에 비추어볼 때 구 노인장기요양보험법 제39조 제1항, 제3항, 구 노인장기요양보험법 시행규칙 제32조의 위임에 따라 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정한 것으로서 - 1 8 - 구 노인장기요양보험법의 관계 규정들과 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가진다고 봄이 상당하다. 또한 이 사건 고시 제4장 제4절 5.는 "급여비용 감액산정기준, 방법 등에 관한 세부사항은 급여심사위원회의 심의를 거쳐 공단 이사장이 정한다."고 정하고 있고, 그 위 임에 따른 이 사건 공고는 장기요양급여비용을 감액산정하기 위한 근무인원의 계산, 근무시간의 계산 등을 구체적으로 규정하고 있으므로, 이 사건 공고 역시 노인장기요양법령의 관계 규정들과 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가진다고 봄이 상당하다. 다) 월 평균 입소인원이 보험 가입인원을 초과하지 않으면 일별 입소인원이 보험 가입인원을 일부 초과하더라도 수급자 전원에 대하여 배상책임보험에 가입한 것으로 보아 전문인 배상책임보험 미가입 감액을 적용하지 않아야 한다는 원고의 주장은 배상책임보험 가입 여부에 따른 감액산정을 보험증서에 기재된 유효기간을 기준으로 "가입일자별"로 적용하도록 규정하고 있는 이 사건 공고 제22조 제1항의 문언에 반하는 것으로서 받아들일 수 없다. 라) 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 사. 재량권의 일탈·남용 여부 가) 원고의 주장 이 사건 각 처분사유는 원고가 예상할 수 없거나 원고에게 책임을 묻기 어려운 사유로 인하여 발생 한 것이므로 원고의 의무위반 정도는 경미하다. 그럼에도 불구하고 위와 같은 사정을 고려하지 아니한 채 이 사건 각 처분사유 발생 시로부터 상당한 시간이 경과한 후 내려진 이 사건 처분은 비례의 원칙에 반하여 재량권을 일탈·남용한 것이다. 나) 판단 구 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제3호는 "피고가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설급여비용을 지급받은 장기요양기관으로부터 그 급여비용에 상당하는 금액을 징수한다."고 규정하고 있다. 위 규정에 따른 부당이득 환수처분은 부당하게 장기요양급여비용이 지급된 경우 이를 전부 원상회복시키려는 취지이므로, 이는 그 징수 여부나 범위를 피고가 임의로 결정할 수 없는 '기 속행위'라고 봄이 타당하다. 따라서 이 사건 처분이 재량행위임을 전제로 한 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 아. 소결 - 1 9 - 따라서 이 사건 처분은 적법하다. 3. 결론 그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다. 판사 홍순욱(재판장) 김재경 김언지

- 2 0 - - 2 1 - - 2 2 - - 2 3 - - 2 4 - - 2 5 - 각주1: 이 사건 소장의 청구취지에는 환수처분의 취소를 구하는 장기요양급여비용의 금액이 “8,401,220원”으로 기재되어 있으나, 갑 제4호증, 을 제1호증의 각 기재에 의하면 원고의 이의신청을 통해 실제 환불 처리된 금액은 단수조정으로 인하여 이의신청결정서에 기재된 584,560원이 아닌 584,860원인 사실을 인정할 수 있으므로, “8,401,220원”을 “8,400,920원”(= 8,985,780원 - 584,860원)으로 정정한다. 각주2: 갑 제8호증의 기재에 의하면, F의 직종이 사무원에서 조리원으로 변경된 2017. 1. 12.부터 2017. 1. 31. 까지의 기간 중 F이 이 사건 요양기관에 출근한 날짜는 총 16일이다. 각주3: 2017. 1. 중 공휴일을 제외한 근무가능일수는 총 20일이다. - 2 6 - 각주4: 갑 제12호증의 기재에 의하면 G은 2017년 1월 총 23일 출근하였다. - 2 7 -