장기요양급여비용환수결정 취소청구의 소

서울고등법원 제 1 - 1 행 정 부 판결 사건 2020누38630 장기요양급여비용환수결정 취소청구의 소 원고,항소인 A 소송대리인 변호사 김경민, 강을영 피고,피항소인 국민건강보험공단 제1심판결 서울행정법원 2020. 3. 26. 선고 2019구합65023 판결 변론종결 2021. 4. 2. 판결선고 2021. 6. 18.

1. 원고의 항소를 기각한다. 2. 항소비용은 원고가 부담한다.

제1심판결을 취소한다. 피고가 2018. 4. 30. 원고에 대하여 한 장기요양급여비용 8,400,920원< 각주1>의 환수처분을 취소한다.

1. 제1심판결의 인용 이 법원의 판결이유는, 아래와 같이 고치거나 추가하고 원고가 당심에서 새로이 하는 주장에 대한 판단을 다음 제2항에 추가하는 외에는 제1심판결의 이유 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다. ○ 제1심판결 제6쪽 제13행의 “(2)항” 말미에 아래 내용을 추가한다. 『(원고는, J가 D의 보호자가 아니었으므로 J에 대한 유선문답서의 기재를 믿기 어렵다는 취지로도 주장하나, 갑 제28, 30, 31호증의 각 기재만으로 J가 D의 보호자가 아니었음을 인정하기에 부족하 고, 오히려 갑 제30호증의 일부 기재와 을 제18호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음 사정, 즉 △ J는 피고 소속 직원이 D에 대하여 2016. 8. 5.와 2017. 6. 19. 각 진행한 인정조사에 참석하였던 점, △ 피고의 인정조사 결과등록화면에 ‘주로 큰딸과 막내딸이 번갈아가며 대상자 집에 와서 수발도움드림’이라고 기재되어 있는 점, △ D의 보호자 T이 원고에게 현관 비밀 번호 등을 알려주면서 J의 연락처를 함께 알려주었던 점 등에 비추어 보면, J가 D의 주된 보호자였 던 것으로 판단된다)』 ○ 제1심판결 제6쪽 아래에서 제3행 다음에 아래 내용을 추가한다. 『다) 원고는, 이 사건 고시 제16조 제1항이 ‘주・야간보호급여의 급여제공시간은 장기요양요원 등이 수급자의 가정에 도착했을 때부터 수급자를 가정에 모셔다 드린 시간까지로 한다’고 규정하고 있어, D가 외출한 시간이 급여제공시간에서 제외되어야 하 584,860원)으로 정정한다. 는지가 법령해석상 분명하지 않다는 취지로도 주장한다. 그러나 앞서 나)항에서 본 바와 같이 D가 2017. 6. 19. 오전 자택에서 인정조사를 받은 후 당일 오후에야 이 사건 요양기관에 도착하였다고 보는 이상, D가 2017. 6. 19. 오전에 이 사건 요양기관에 도착하였다가 인정조사를 받기 위하여 외출하였음을 전제로 하는 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.』 ○ 제1심판결 제15쪽 제3행 다음에 아래 내용을 추가하고, 그 다음 행의 “④”를 “⑤”로 고친다. 『④ 원고는, G이 2017년 1월 보조원으로 46시간을 근무하면서 남는 시간에 조리업무를 보조하였 는데, 이 사건 고시 제51조 제2항에 의하여 G이 조리업무를 수행한 시간은 신고한 직종인 보조원으로 실근무한 것으로 보아야 하므로, 위 시간을 합산하면 G의 총 근무시간이 월 80시간을 초과하여 G에 대한 인력배치기준 위반 사유가 인정되지 않는다는 취지로 주장한다. 그러나 이 사건 고시 제51조 제2항은 ‘조리원, 위생원, 사무원, 관리인이 부재하거나 조리원, 위생원, 사무원, 관리인의 업무에 도움이 필요하여 다른 직원이 그 업무를 일부 수행한 경우 신고한 직종으로 실근무한 것으로 본다’고 규정하고 있어, 그 문언상 조리원의 부재나 업무 과다 등의 특별한 사정으로 인하여 비조리원이 조리원의 업무를 ‘일부’ 수행한 경우 적용된다고 해석함이 상당한데, 앞서 나)항에서 본 바와 같이 2017년 1월 이 사건 요양기관에는 E, F이 차례로 조리원으로 신고되 어 있었으므로 위 규정에서 말하는 조리원이 부재하거나 업무에 도움이 필요하였던 특별한 경우에 해당한다고 보기는 어렵다. 또한 앞서 ③항에서 본 바와 같이 G이 조리업무를 전담하거나 주로 수 행하면서 하루 1~2시간 정도만 보조원의 업무를 하였던 것으로 보이는 이상, G이 조리업무를 수행 한 것이 조리원의 업무를 ‘일부’ 수행한 경우에 해당하지도 않는다고 봄이 타당하다. 원고의 위와 같은 주장은 이유 없다.』 ○ 제1심판결 제22쪽 제8행부터 제15행까지를 아래와 같이 고친다. 『1) 원고의 주장 가) 인력배치기준에 따라 신고된 조리원이 주중 근무시간을 모두 채우는 경우, 주말에 요양보호센 터를 운영하기 위해서는 비조리원이 조리업무를 담당하는 것이 사실상 불가피하다. I는 2017년 9 월경 이 사건 요양기관에서 요양보호사의 업무를 실제로 수행하면서 주말 조리업무를 함께 담당하 였고, 이는 위와 같이 조리원이 부재하거나 조리원의 업무에 도움이 필요한 경우 그 업무를 일부 수 행한 것에 불과하므로, 이 사건 고시 제51조 제2항에 따라 요양보호사로서 근무한 것으로 보아야 한다. 나) 설령 I가 조리업무를 전담하였다고 하더라도, 위와 같은 요양기관의 실제 운영 현황에 비추어 보면, 이 사건 고시 제51조 제2항이 주말특별인력이 신고한 직종과 다른 직종의 업무를 전담한 경우를 배제하는 것으로 축소하여 해석할 이유가 없으므로, I는 위 조항에 따라 요양보호사로 근무한 것으로 보아야 한다.』 ○ 제1심판결 제24쪽 마지막 행부터 제25쪽 제11항까지를 아래와 같이 고친다. 『다) 한편, 원고는 I가 조리원 업무를 전담하였다고 하더라도 ‘조리원, 위생원, 사무원, 관리인이 부재하거나 조리원, 위생원, 사무원, 관리인의 업무에 도움이 필요하여 다른 직원이 그 업무를 일부 수행한 경우 신고한 직종으로 실근무한 것으로 본다’고 규정하고 있는 이 사건 고시 제51조 제2항에 근거하여 I가 요양보호사로 근무한 것으로 인정하여야 한다고 주장한다. 그러나 위 규정은 그 문언상 조리원 등이 부재하거나 그 업무에 도움이 필요하여 비조리원이 조리원의 업무를 ‘일부’ 수행한 경우, 즉 비조리원으로 신고한 직종 업무를 주로 수행하는 자가 특별한 사정으로 인하여 조리원의 업무를 예외적으로 보조하는 경우, 이를 신고한 직종의 업무를 수행한 것으로 인정하여 실근무 시간에서 제외하지 않는다는 취지로 해석되고, 이를 넘어 다른 직종의 업무를 전담하거나 주로 수행한 자를 요양보호사로서 근무한 것으로 본다는 취지로 해석하기는 어렵다. 나아가 조리원 등이 배치되지 않은 경우 일부 요양보호사가 요양보호사의 업무 외에 조리원 등 다른 직종의 업무를 전담하거나 주로 수행하게 되면 실질적으로 다른 요양보호사들이 담당하는 입소 자 수가 증가하므로, 다른 직종의 업무를 전담하거나 주로 수행한 자에 대하여도 이 사건 고시 제51조 제2항이 적용된다고 해석하는 것은 사실상 구 노인복지법 시행규칙 제29조 제1항 및 [별표 9]가 주・야간보호시설에 대하여 이용자 7명당 1명 이상의 요양보호사를 고용하도록 정한 취지를 잠탈 하는 것으로서 허용될 수 없고, 원고 주장과 같이 주말에 조리업무를 담당할 인력을 채용하여야 한 다는 사실상의 필요가 존재한다고 하더라도 위와 같은 해석에 영향을 주지는 아니한다. 따라서 원고의 위 주장은 받아들일 수 없다.』 ○ 제26쪽 아래에서 제2행의 “또한”부터 제27쪽 제4행까지를 아래와 같이 고친다. 『또한 이 사건 고시 제69조 제4항은 ‘전문인 배상책임보험 가입 여부 판단 등 기타 세부사항은 공단 이사장이 정한다’고 규정하고, 그 위임에 따른 이 사건 공고는 장기요양급여비용을 감액산정하 기 위한 근무인원의 계산, 근무시간의 계산 등을 구체적으로 정하고 있으므로, 이 사건 공고 역시 노인장기요양법령의 관계 규정들과 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가진다고 봄이 상당하다.』 ○ 제1심판결의 별지 관계 법령을 이 판결의 별지 관계 법령으로 교체한다. 2. 추가판단 가. 원고 주장의 요지 1) 절차적 하자 주장 가) 구리시장과 피고는 2018. 1. 9.부터 2018. 1. 12.까지 원고가 개설・운영하는 장기요양기관 인 C(이하 ‘이 사건 요양기관’이라 한다)의 장기요양급여비용 적정 청구 여부에 대하여 현지조사 (조사대상 기간: 2017. 2.부터 2017. 11.까지, 이하 ‘이 사건 현지조사’라 한다)를 진행하였다. 그런데 구리시장은 이 사건 현지조사 개시 7일 전까지 조사대상자인 원고에게 출석요구서 등을 서면으로 통지하여야 함에도 이와 같은 절차를 누락하였고, 이 사건 현지조사 과정에서 조사의 목적을 원고에게 구체적으로 고지하지도 아니하여 행정조사기본법 제17조 제1항을 위반하였다. 나) 피고는 구체적인 근거법령이나 처분사유를 특정하지 아니하고 이 사건 처분을 함으로써 행정절차법 제23조가 정하는 이유제시의무를 위반하였다. 2) 이 사건 고시・공고의 무효 주장 이 사건 현지조사의 대상기간에는 구 노인장기요양보험법(2018. 3. 13. 법률 제15443호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 노인장기요양보험법’이라 한다)에 전문인 배상책임보험 가입의무 및 미가입에 따른 급여비용 환수의 근거규정이 마련되어 있지 않았다. 따라서 이 사건 처분 당시 이 사건 고시와 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 세부사항(국민건강보험공단 공고 제 2016-347호, 이하 ‘이 사건 공고’라 한다)이 전문인 배상책임보험 가입의무와 미가입에 따른 감액을 규정하고 있었더라도, 위 고시와 공고는 모두 상위법률의 위임 없이 재산권과 사적자치의 원칙 등을 침해하는 규정으로서 위헌・무효이고, 이 사건 처분 중 위 고시와 공고를 근거로 ‘배상책임보험 미가입기간 감산 없이 청구’를 처분사유로 하여 이루어진 1,086,400원 부분(이하 ‘이 부분 처 분’이라 한다) 역시 위법・무효이다. 나. 판단 1) 절차적 하자 주장에 관한 판단 가) 이 사건 현지조사의 위법 여부 구 노인장기요양보험법(2018. 3. 13. 법률 제15443호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 노인장기요양보험법’이라 한다) 제61조 제2항은 ‘보건복지부장관 또는 지방자치단 체장은 장기요양기관 등에게 보수・소득이나 그 밖에 보건복지부령으로 정하는 사항의 보고 또는 자료의 제출을 명하거나 소속 공무원으로 하여금 관계인에게 질문을 하게 하거나 관계 서류를 검사하게 할 수 있다’고 규정하고, 같은 조 제4항은 ‘제2항에 따른 검사의 절차・방법 등에 관하여는 이 법에서 정하는 사항을 제 외하고는 행정조사기본법에서 정하는 바에 따른다’고 규정한다. 행정조사기본법 제17조 제1항은 ‘행정조사를 실시하고자 하는 행정기관의 장은 출석요구서 등을 조 사개시 7일 전까지 조사대상자에게 서면으로 통지하여야 한다. 다만 다음 각 호의 어느 하나에 해당 하는 경우에는 행정조사의 개시와 동시에 출석요구서 등을 조사대상자에게 제시하거나 행정조사의 목적 등을 조사대상자에게 구두로 통지할 수 있다’고 규정하면서, 제1호에서 ‘행정조사를 실시하기 전에 관련 사항을 미리 통지하는 때에는 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단 되는 경우’를 정하고 있다. 구리시청 소속 공무원과 피고 소속 공무원이 이 사건 현지조사 전에 원고에게 사전 서면통지를 하지 않은 사실은 당사자 사이에 다툼이 없다. 그러나 을 제21호증의 기재 및 변론 전체의 취지에 의 하면 △ 구리시청 소속 공무원과 피고 소속 공무원이 이 사건 현지조사를 개시하면서 원고에게 현장조사서와 장기요양기관 현지조사 안내문 등을 교부하고 이 사건 현지조사의 목적, 기간, 범위 등 을 설명한 사실, △ 원고가 이에 관한 설명을 듣고 현장조사서에 ‘현장조사에 응하겠습니다’라고 자필로 기재하고 서명한 사실을 각 인정할 수 있고, 위 인정사실에 △ 장기요양기관에 대한 현지조사는 그 특성상 요양기관이 제출하는 자료와 관계인들의 진술에 의존하여 이루어지는데, 현지조사 예 정사실을 미리 통지하거나 혐의사실을 사전에 고지하는 경우 장기요양기관이 관련 자료를 변경・ 폐기하거나 관계인들의 진술을 맞추는 등의 방법으로 현지조사의 목적을 달성할 수 없도록 할 가능 성이 큰 점을 더하여 보면, 이 사건 현지조사는 행정조사기본법 제17조 제1항 제1호에 따라 사전 서면통지가 면제되는 예외적인 경우에 해당한다고 봄이 타당하다. 따라서 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다. 나) 이유제시의무 위반 여부 행정절차법 제23조 제1항은 행정청이 처분을 하는 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도 록 규정하고 있고, 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데 그 취지가 있다. 따라서 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이 유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었던 것으로 인정되는 경우에는 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시 되어 있지 않았다고 하더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법한 것으로 된다고 할 수는 없다(대법원 2013. 11. 14. 선고 2011두18571 판결 등 참조). 앞서 든 증거와 갑 제2, 3호증, 을 제22, 23호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음 사정에 비추어 보면, 원고가 이 사건 처분에 불복하여 권리구제절차로 나아가는 데에 아 무런 지장을 받지 않았을 것으로 보이므로, 이 사건 처분에 이유제시의무 위반의 하자가 있다고 보기 어렵다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 아니한다. ① 구리시청 소속 공무원과 피고 소속 공무원들은 2018. 1. 9. 이 사건 현지조사를 개시하면서 원고에게 조사의 목적, 기간, 범위 등이 기재된 현장조사서(을 제21호증)를 교부하면서 현지조사에 따른 후속처분 및 그에 관한 구제절차를 안내하였고, 원고는 위 현장조사서에 ‘권리구제제도 안내 들었음’이라고 자필로 기재하였다. 피고는 현지조사 결과 원고가 부당하게 급여비용을 청구한 내역 이 확인되자 원고에게 이 사건 처분의 구체적인 사유가 기재된 확인서(을 제23호증)를 징구하였고, 원고는 2018. 1. 12. 위 문서의 내용을 확인하여 의견을 추가한 후 이에 자필로 서명하였으므로, 원고는 이 사건 현지조사 당시부터 원고의 위반사항과 그에 대한 권리구제절차에 관하여 정확하게 알고 있었을 것으로 보인다. ② 피고는 2018. 2. 5. 원고에게 장기요양급여비용 환수예정 통보(을 제22호증)를 하였다. 위 통보에는 ‘노인장기요양보험법 제43 조의 규정에 따라 과다지급된 장기요양급여비용 합계 8,985,780원을 환수할 예정이므로 의견이 있는 경우 2018. 2. 26.까지 증빙자료를 첨부한 의견서를 공단에 제출하라’는 취지가 기재되어 있고, 구체적인 환수내역과 환수사유가 첨부되어 있다. 이에 원고는 2018. 2. 26. 피고에게 의견서를 제출하면서 ‘원고는 수급자 D 등의 서비스 시간을 늘려 청구하지 않았고, 인력배치기준을 위반하거나 인력추가배치 가산기준을 위반하여 과다청구를 하지 않았으며, 배상책임보험 미가입 사유에도 해당하지 않는다’는 취지로 주장하였다. ③ 이 사건 처분서(갑 제3호증)에는 위 장기요양급여비용 환수예정 통보의 내용과 동일하게 ‘노인장기요양보험법 제43조의 규정에 따라 과다지급된 장기요양급여비용 합계 8,985,780원을 환수할 예정’이라는 취지로 기재되어 있고, 이 사건 처분의 사유로 ‘인력 추가배치 가산기준 위반청구(가산 인력 겸직)(G17)’, ‘서비스 시간을 늘려서 청구(복지용구 개수 포함)(H04)’, ‘인력 배치기준 위반 (H13)’, ‘인력 추가배치 가산기준 위반청구(H15)’, ‘배상책임보험 미가입기간 감산 없이 청구 (H16)’ 등의 사유가 구체적으로 기재되어 있으며, 개별 수급자에 대한 급여일자별 환수사유도 특 정되어 있다. 2) 이 사건 고시・공고의 위헌・무효 주장에 관한 판단 법령의 규정이 특정 행정기관에 그 법령내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한 행사의 절차나 방법을 특정하고 있지 않은 관계로 수임 행정기관이 행정규칙의 형식으로 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있는 경우에는, 그 행정규칙이 당해 법령의 위임한계를 벗어나지 않는 한, 그와 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로 효력을 가진다(대법원 2003. 9. 26. 선고 2006두2274 판결, 대법원 2008. 3. 27. 선고 2006두3742,3759 판결 등 참조). 다음과 같은 관련 규정의 문언 및 취지 등을 종합하여 보면, 이 사건 고시와 이 사건 공고가 상위법률의 위임을 받지 않거나 상위법률의 위임한계를 일탈하여 법률유보의 원칙을 위반하였다거나, 사적자치의 원칙 등에 반한다고 볼 수 없으므로, 이 사건 고시・공고의 규정에 근거하여 이루어진 이 사건 처분은 적법하다. 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 않는다. ① 구 노인장기요양보험법 제39조 제1항, 제3항은 ‘재가 및 시설 급여비용은 급여종류 및 장기요양등급 등에 따라 보건복지부장관이 정하여 고시하고, 재가 및 시설급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다’고 규정한다. 구 노인장기요양보험법 시행규칙(2016. 11. 7. 보건복지부령 제443호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 노인장기요양보험법 시행규칙’이라 한다) 제32조는 ‘재가 및 시설 급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목을 정하면서 세 부적인 산정기준은 보건복지부장관이 정하여 고시한다’고 규정한다. ② 이 사건 고시는 구 노인장기요양보험법 제39조 제1항, 제3항 등에 따라 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등의 사항을 규정함을 목적으로 하고(제1조), 급여 제공기준 및 급여비용(제 3장, 제4장)과 급여비용의 가산 및 감액산정(제5장) 등에 대하여 정하고 있으므로, 그 내용과 형식 에 비추어 볼 때 구 노인장기요양보험법 제39조 제1항, 제3항, 구 노인장기요양보험법 시행규칙 제32조의 위임에 따라 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있는 경우에 해당한다. ③ 나아가 이 사건 고시 제69조 제4항은 ‘전문인 배상책임보험 가입 여부 판단 등 기타 세부사항은 공단 이사장이 정한다’고 규정하고, 그 위임에 따른 이 사건 공고는 장기요양급여비용을 감액산정 하기 위한 근무인원의 계산, 근무시간의 계산 등을 구체적으로 정하고 있으므로, 이 사건 공고 역시 노인장기요양법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있는 경우에 해당한다. 따라서 이 사건 고시와 이 사건 공고는 모두 노인장기요양법령의 구체적인 위임을 받고 관계 규정들과 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가진다고 봄이 타당하다. ④ 한편 △ 이 사건 고시와 공고가 장기요양기관에 전문인 배상책임보험 가입의무를 부과하는 이유는 장기요양기관 종사자로 하여금 급여를 제공하는 과정에서 발생할 수 있는 손해배상책임의 위험에서 벗어나 안정적으로 업무를 수행할 수 있도록 하고, 수급자의 손해배상청구권 실현을 보장함으 로써 장기요양급여의 적정성을 확보하기 위한 것인 점, △ 노인장기요양보험법은 시설급여비용에 관하여 포괄수가제(시설서비스의 경우 장기요양등급에 따른 일당정액제 형태로 급여비용을 지급) 방식을 취하고 있어 장기요양급여비용에 전문인 배상책임보험료가 관리운영비 항목으로 반영되어 있는 것으로 보이는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 고시 제68조, 제69조와 이 사건 공고가 전문인 배상책임보험에 가입하지 않은 경우 수급자 전원에 대하여 미가입 기간 동안의 급여비용을 감액 하여 산정하도록 규정한 것은 전문인 배상책임보험 가입의무의 실효성을 확보할 수 있는 방안으로 서 노인장기요양보험법의 취지에 부합하는 것으로 보이고, 위와 같은 규정이 상위법령의 위임의 범위를 일탈하였다거나 사적자치의 원칙 등에 반하여 부당하게 장기요양기관 운영자들의 권리를 침해 하였다고 볼 수는 없다. 3. 결 론 그렇다면, 원고의 청구는 이유 없어 이를 기각하여야 할 것인바, 제1심판결은 이와 결론을 같이하 여 정당하므로 원고의 항소를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 고의영(재판장) 이원범 강승준

- 1 0 - - 1 1 - - 1 2 - - 1 3 - - 1 4 - - 1 5 - 각주1: 이 사건 소장의 청구취지에는 환수처분의 취소를 구하는 장기요양급여비용의 금액이 “8,401,220원”으로 기재되어 있으나, 갑 제4호증, 을 제1호증의 각 기재에 의하면 원고의 이의신청을 통해 실제 환불처리된 금액은 단수조정으로 인하여 이의신청결정서에 기재된 584,560원이 아닌 584,860원인 사실을 인정할 수 있으므로, “8,401,220원”을 “8,400,920원”(= 8,985,780원 – - 1 6 -