장기요양급여비용환수처분취소청구의소

서울행정법원 2020. 7. 9. 선고 2019구합60721 판결 [장기요양급여비용환수처분취소청구의소] 서울행정법원 제 1 4 부 판결 사건 2019구합60721 장기요양급여비용환수처분취소 청구의 소 원고 주식회사 A 소송대리인 법무법인 참진 담당변호사 이지훈, 김태동 피고 국민건강보험공단 변론종결 2020. 5. 28. 판결선고 2020. 7. 9.

1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2018. 10. 30. 원고에게 한 514,760,120원의 장기요양급여비용 환수처분을 취소한다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 서울 강서구 B(이하 '이 사건 건물')의 1, 2층에서 구 노인장기요양보험법(2018. 12. 11. 법률 제15881호로 개정되기 전의 것, 이하 같다)이 정한 '시설급여'를 제공하는 노인요양시설인 'C요양원'(2009. 9.경 개설, 이하 '이 사건 요양원')과 3층에서 같은 법이 정한 '시설급여'를 제공하는 노인요양공동생활가정으로서 2016. 4.경 개설된 'D'(이하 '이 사건 제1센터') 및 'E'(이하 '이 사건 제2센터')를 각 설치·운영하고 있다. 나. 피고와 강서구청장은 2018. 5. 14.부터 2018. 5. 18.까지 조사대상 기간을 2015. 4.부터 2018. 3.까지로 정하 여 이 사건 요양원의 장기요양급여 제공과 비용 청구 등에 대하여 현지조사(이하 '이 사건 현지조사')를 실시하였다. 다. 피고는 이 사건 현지조사 결과를 기초로 2018. 10. 30. 원고에게, 원고가 아래 [표 1] 기재와 같이 장기요양급여비 용을 부당하게 청구하여 지급받았음을 사유로 구 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제3호 등에 근거하여 이 사건 요양원에 관한 부당장기요양급여비용 514,760,120원을 환수하는 결정(이하 '이 사건 처분')을 하였다. <1> [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 을 제2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 원고 주장의 요지 이 사건 요양원의 정원은 26명인데, 이 사건 요양원에 입소하고자 하는 다수의 입소대기자가 발생하였고, 원고는 입소대기자와 그 가족의 편의를 위해 이 사건 건물과 연결되어 있는 별채의 2층 공간에 대기하는 입소대기자에게 단기간(3, 4일에서 한 달) 숙식을 제공한 사실은 있다. 그러나 원고는 이 사건 요양원의 직원들을 통해 별채 2층의 일부 입소대기자에게 음식을 제공하거나 침구를 정리하는 정도의 서비스만을 제공하였을 뿐 목욕 등 위생, 치료 등 간호, 활동보 조 및 동행 등의 요양서비스를 제공하지 아니하였고, 숙식을 제외한 나머지는 입소대기자와 보호자가 스스로 해결하였 다. 관련 고시에 의하면 요양원에 입소하기 위해 대기하는 사람은 입소자에 해당되지 않을 뿐만 아니라 단지 숙식이 제 공되었다는 이유만으로 입소자에 해당한다고 볼 수 없다. 원고의 대표자가 이 사건 현지조사 과정에서 작성한 사실확인서(을 제1, 4호증)는 강압적인 분위기에서 불명확한 기억에 의존하여 작성된 것이고, 특히 을 제1호증은 현지조사원의 회유에 따라 그들이 미리 작성해 온 사실확인서에 서명만 한 것으로서, 위 사실확인서에는 이 사건 제1센터에서 숙 식하였던 수급자 S이 이 사건 요양원의 미등록 입소자에 포함되어 있는데 피고는 이 사건 처분을 하면서 특별한 이유 없이 수급자 S을 이 사건 요양원의 입소자에서 제외하고 부당금액을 산정한 점, 2017. 2. 말경 별채 2층에 입소하여 바로 다음 날부터 퇴소 당시까지 이 사건 제1센터 또는 제2센터에서 있었던 수급자 T을 2017. 3. 9.부터 2017. 4. 2 9.까지 이 사건 요양원의 입소자에 포함하고 있는 점 등을 고려하면, 신빙할 수 없다. 따라서 이 사건 요양원의 정원이 초과되었다고 볼 수 없고, 이 사건 처분의 처분사유 중 이 사건 요양원의 정원이 초과되었음을 전제로 한 부분은 모두 위법하다. 나. 관련 법령 [별지 2] 관련 법령 기재와 같다. 다. 이 사건 요양원의 정원초과 여부 1) 관련 법리 가) 행정청이 행정조사를 하는 과정에서 당사자로부터 위법사실을 인정하는 내용의 확인서를 작성 받았다면, 그 확인서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었다거나 그 내용의 미비 등으로 구체적인 사실에 대한 증명자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 확인서의 증거가치는 쉽게 부인할 수 없다(대법원 2002. 12. 6. 선고 2001 두2560 판결 등 참조). 나) 한편 항고소송에서 당해 처분의 적법성에 대한 증명책임은 원칙적으로 그 처분의 적법을 주장하는 처분청에 있지 만, 처분청이 주장하는 당해 처분의 적법성에 관하여 합리적으로 수긍할 수 있는 정도로 증명이 있는 경우에는 그 처분은 정당하고, 이와 상반되는 예외적인 사정에 대한 주장과 증명은 상대방에게 그 책임이 돌아간다고 봄이 타당하다(대법원 2012. 6. 18. 선고 2010두27639 전원합의체 판결 등 참조). 2) 인정사실 가) 이 사건 건물의 바로 옆에는 건물(이하 '별채')이 하나 더 있고 이 사건 건물의 2층과 별채의 2층은 통로로 연결되어 있다. 이 사건 건물 2층에는 수개의 방이 있고, 별채 2층에는 4개의 방이 있다. 나) F 외 27명의 보호자는 이 사건 현지조사 중 현지조사원과의 통화에서 아래 [표 2] 기재와 같은 취지로 진술하였다. <2> 다) 원고의 사내이사이자 이 사건 요양원의 시설장(2011. 3.경부터 근무)으로서 이 사건 요양원을 실질적으로 운영한 BQ과 이 사건 요양원에서 간호조무사로 근무하다가 이 사건 제1센터 및 제2센터가 개설된 후부터 이 사건 제1센터 및 제2센터의 시설장으로 근무한 BR<3>는 이 사건 현지조사 중 현지조사원 BS과 면담하면서, 2018. 5. 16. 아래와 같은 대화를 나누었고, 2018. 5. 17.에는 [별지 1] [표] 기재 사람들에 관하여 그 사람들이 위 [표]의 미등록 입소기간 무렵< 4>에 이 사건 요양원에 입소한 사실이 있다고 진술하였다. 라) BQ은 이 사건 현지조사 중인 2018. 5. 18. '별채 2층을 2015. 4.부터 2018. 2.까지 입소시설 형태로 운영하였다. 별채에 입소하여 생활하였던 수급자나 등급외자의 경우 입소시설의 종사자가 수발을 하였다. 현재 운영하는 입소시설과 동일 주소지에 있는 별채 2층도 임대차계약의 임차인은 2015. 4.부터 현재까지 원고이다'는 내용의 확인서(을 제4호증)를 작성하였고, [별지 1] [표] 기재 내용이 포함된 '입소자 미등록 상세내역'에도 사실임을 확인한다는 취지로 서명하였다. 또한, BQ은 같은 날 이 사건 처분의 처분사유를 전부 인정하는 취지의 사실확인서(을 제1호증)도 작성하였다. 특히 위 사실확인서에는 '원고가 [별지 1] [표] 기재와 같이 미등록 입소자 F 등 35명에 대하여 2015. 4.부터 2 018. 3.까지 해당 기간에 이 사건 요양원의 입소자로 신고하지 않는 방법으로 2015. 4.부터 2018. 3.까지 정원 26명을 초과하여 운영하였다'는 내용이 포함되어 있다. 마) 원고가 이 사건 현지조사 중 제출한 자료에는 다음과 같은 자료가 포함되어 있다. (1) 이 사건 요양원에서는 입소자로부터 성명, 연령, 등급, 주민등록번호, 입소날짜, 주소, 보호자 연락처, 입소시 활력증후(혈압, 혈당, 맥박, 체온 등), 과거병력 및 특이사항, 현재병력 등의 항목으로 이루어진 '의무기록카드'를 제출받고 있는데, F은 2017. 1. 3., O는 2016. 10. 12., G은 2016. 6. 1.경, AB는 2015. 5. 31., AD은 2017. 5. 29., P는 201 6. 9. 27.에 각 제출하였고, Z도 의무기록카드를 제출하였다. (2) 원고는 미리 작성해 둔 급여제공 계약서에 따라 이 사건 요양원의 입소자 및 보호자와 이 사건 요양원의 이용과 관련한 계약을 체결하고 있는데, 위 계약서 제4조에 의하면 입소자 측은 원고에게 월 이용료를 납부하여야 하고, 원고는 입소자에게 '건강관리 협조', '신변이상 시 보호자에게 즉시 연락', '식사제공 및 생활상담, 조언 및 생활편익 제공', '건물 및 부대시설의 청결 및 유지관리', '기타 안락한 노후생활에 필요한 협조'를 한다고 기재되어 있다. Z과 보호자 BT은 2015. 6. 3., AB 및 AB의 보호자 BU는 2015. 5. 31., AD과 AD의 보호자인 AE, BV은 2017. 5. 29.에 각 원고와 위 계약서를 작성하였고, F과 F의 보호자인 U, P와 P의 보호자인 AF도 각 원고와 위 계약서를 작성하였다. (3) 이 사건 요양원의 종사자는 방문객이 이 사건 요양원의 입소자를 면회한 경우 '방문객일지'에 방문 날짜와 시간, 방문객의 성명을 기재하고 있다. 위 방문객일지에는 아래 [표 3] 기재와 같은 내용이 확인된다. (4) 이 사건 요양원에서는 BZ와 관련하여 기록지에 2016. 10. 12.부터 2016. 10. 25.까지 식사를 제공한 시간과 칼 로리 등을 기록하였고, G과 관련하여 2018. 6. 2.부터 2016. 6. 28.까지 배설상태 등을 관찰한 '일일배설관찰기록지' 를 작성하였으며, Z과 관련하여 2015. 6.경부터 2015. 9.경까지 의료기관을 방문하여 처방받은 약제 등을 메모하였다. (5) Z의 보호자인 CA은 2015. 12. 4. 이 사건 요양원에 'Z이 CA의 집에서 외박한 후 1주일 이내에 귀소하겠다. 외박 중 모든 사고는 자신의 책임이다'는 내용의 확인서를 제출하였고, AD과 AD의 보호자인 AE, BV은 이 사건 요양원에 긴급하고 어쩔 수 없는 경우 Z에 대한 최소한의 신체구속을 실시함에 동의한다는 내용의 '신체구속에 대한 동의서'를 제출하였다. [인정 근거] 다툼 없는 사실, 을 제1, 3, 4, 6, 8 내지 30, 32 내지 44, 46 내지 51, 53 내지 60호증(각 가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지 3) 구체적 판단 가) 구 노인장기요양보험법 제13조 제1항에 따르면 장기요양인정을 받고자 하는 자는 피고에게 장기요양인정 신청을 하여야 하고, 같은 법 제15조 제1항, 제2항에 따르면 위 신청을 받은 피고는 일정한 사항을 조사하여 등급판정위원회 에 조사결과서 등을 제출하여야 하며, 등급판정위원회는 신청인이 장기요양인정의 신청자격요건을 충족하고 6개월 이상 동안 혼자서 일상생활을 수행하기가 어렵다고 인정하면 그 신청인에게 일정한 등급판정기준에 따라 등급을 부여 하고 그 신청인을 장기요양급여를 받을 자, 즉 '수급자'로 판정한다. 한편 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 세부사항(2015. 11. 30. 피고 공고 제2015-299호로 전부 개정되기 전의 것) 제4장 제3절 급여비용의 가산 및 감액산정의 일반원칙 '1. 입소자의 범위' 가항은 "입소자는 수급자 외에 등급외자도 포함한다"라고 규정하고 있었는데, 해당 내용은 위 세부사항이 2015. 11. 30. 피고 공고 제2015-299호로 전부 개정(시행일 2016. 1. 1.)된 후에는 사라지게 되었다. 이후 2016. 1. 1. 시행된 구 노인장기요양보험법 제39조 제3항, 노인장기요양보험법 시행규칙 제32조의 위임에 따른 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(보건복지부고시 제2015-202호) 제47조 제1항은 "급여비용의 가산 또는 감액산정을 위 한 입소자의 범위는 다음 각호와 같다"라고 규정하면서 제1호에서 "입소자 등에는 수급자 외에 등급외자도 포함한다" 라고 규정하게 되었고, 2016. 7. 1. 시행된 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(보건복지부고시 제2016-121호) 제47조 제1항 제1호는 "입소자에는 수급자와 등급외자 등도 포함한다"라고 규정하게 되었다. 위 '등급외자'의 의미와 관련하여 구 노인장기요양보험법령과 관련 고시 또는 공고 등은 그 의미를 특별히 정의하고 있지 않다. 그런데 ① '등급외자'는 문언상 '등급밖에 있는 사람', 즉 등급을 받지 아니한 사람을 의미하는 것이므로 등급을 받은 사람인 '수급자'를 제외하고는 모두 '등급외자'에 포함된다고 볼 수 있는 점, ② 장기요양기관에서 있어 시설과 인력은 중요한 부분을 차지하고 있고, 구 노인장기요양보험법령 등은 장기요양기관의 입소 정원에 따라 필요한 시설과 인력을 다르게 규정하고 있는데, 위 '등급외자'의 의미를 제한적으로 해석하여 실제로 장기요양기관에 입소하여 숙식을 제공받고 있는 수급자 이외의 사람을 '등급외자'가 아니라고 보아 입소 정원초과 여부를 판단하는 기준이 되는 입소자의 수에서 제외한다면 위와 같이 입소 정원에 따라 필요한 시설과 인력을 다르게 규정하고 있는 관련 법령의 취지를 몰각시킬 우려가 있는 점 등에 비추어 위 '등급외자'는 장기요양기관에서 숙식을 제공받고 있는 사람으로서 해당 수급자를 제외한 모든 사람을 의미한다고 봄이 상당하다. 나) 위 인정사실에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 앞서 든 법리에 비추어 보면, [별지 1] [표] 기재 사람들이 각 미등록 입소기간에 이 사건 요양원의 입소자로서 입소해 있었다고 봄이 타당하다. (1) 원고의 사내이사 겸 시설장인 BQ은 이 사건 현지조사 중인 2018. 5. 16. 현지조사원에게「이 사건 요양원의 입소 대기자들이 '주로' 별채 2층에 있는 4개의 방에서 생활하면서 이 사건 요양원 종사자들의 도움을 받았다. 미등록 입소자의 정확한 입소일과 퇴소일을 다음 날까지 확인하겠다. 이 사건 요양원의 정원보다 더 많은 사람들이 이 사건 요양원에서 생활한 것은 자신의 책임이다」고 진술하였고, 다음 날인 2018. 5. 17.에는 [별지 1] [표] 기재 사람별로 이 사건 요양원의 실제 입소일, 퇴소일 등을 상세히 진술하였다. 더욱이 원고는 이 사건 현지조사 마지막 날인 2018. 5. 18.에 ' 2015. 4.부터 2018. 2.까지 별채 2층을 입소시설 형태로 운영하였고, 별채 2층에 입소하였던 수급자나 등급외자의 수발을 이 사건 요양원의 종사자들이 하였다'는 사실확인서를 작성하고 [별지 1] [표] 기재 내용이 포함된 '입소자 미등 - 1 0 - 록 상세내역'에도 서명하였으며, 역시 위 입소자 미등록 상세내역이 첨부된 이 사건 처분의 처분사유를 전부 인정하는 취지의 사실확인서(을 제1호증)까지 작성하였다. 이 사건 현지조사 과정에서 원고가 주장하는 현지조사원들의 강박, 회유 등의 위법행위가 있었다고 볼만한 사정이 없고, 피고가 이 사건 처분을 하는 과정에서 S을 처분사유에서 제외한 것은 S의 보호자 진술 등을 근거로 S이 처음부터 이 사건 제1센터에 입소하기 위해 이 사건 제1센터 종사자들의 관리를 받으며 대기하다가 이 사건 제1센터에 입소한 것이라는 판단하였기 때문으로 보이는바, 그와 같은 사정만으로 위 각 확인서 전체의 신빙성을 부정된다고 볼 수 없으며, 달리 위 각 확인서가 구체적인 사실에 대한 증명자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정은 보이지 않는다. (2) F, AB, AD, P, AG, AI, AK, AM, AO, AQ, K, L, M, N, AW, AY, BA, T, BE, BG, BI, BK, BM, BO의 보호자들은 이 사건 현지조사 중 현지조사원과 통화하면서 위 사람들이 이 사건 요양원 입소 당시 또는 계속하여 이 사건 요양원에서 사용하는 이 사건 건물 1, 2층, 별채 2층에서 머물렀다고 진술하였다. (3) 원고는 미등록 입소자의 경우에도 의무기록카드를 작성하도록 하여 입소시 활력증후(혈압, 혈당, 맥박, 체온 등), 과거병력 및 특이사항, 현재병력 등을 확인하였다. 또한, 원고가 미등록 입소자 및 보호자와 작성한 급여제공 계약서는 입소자와 계약을 체결할 때 사용한 것과 동일한 서식의 계약서로 보이고 위 계약서에는 원고의 의무로 숙식 제공 외에 도 건강관리 협조, 신변이상 시 보호자에게 고지, 생활상담, 조언 및 생활 편익 제공 등 통상적인 시설급여의 내용이 기재되어 있다. 더욱이 원고는 미등록 입소자에 대한 방문객일지를 작성하거나, 외박하는 미등록 입소자의 보호자로부터 외박 중 사고에 대한 책임을 진다는 취지의 확인서 및 긴급한 경우 최소한의 신체구속에 동의한다는 취지의 확인서를 제출받기도 하였고, 미등록 입소자와 관련한 각종 기록지 및 메모를 작성하기도 하였다. 나아가 미등록 입소자의 연령, 건강상태 등을 더하여 보면 이 사건 요양원 종사자들의 미등록 입소자에 대한 관리는 입소자에 대한 그것과 크게 다르 지 않았다고 봄이 상당하다. (4) 앞서 본 사정에 의하면 피고로서는 이 사건 처분의 처분사유 적법성에 관하여 합리적으로 수긍할 수 있는 정도로 증명을 하였다고 볼 수 있고, 이와 상반되는 예외적인 사정에 대한 주장과 증명책임은 원고에게 있다고 봄이 타당하다. 그런데 이 사건 처분의 처분사유를 다투는 원고의 주장은 아래에서 보는 바와 같이 받아들일 수 없고, 달리 원고가 예외적인 사정에 대한 주장과 증명책임을 다하였다고 볼 수 없다. (가) 원고의 주장처럼 이 사건 요양원에서 미등록 입소자에게 숙식만을 제공하였다고 하더라도, 그 경우에도 미등록 입소자는 앞서 본 바와 같이 '장기요양기관에서 숙식을 제공받고 있는 사람으로서 해당 수급자를 제외한 모든 사람'에 포섭된다. 견해를 달리하여 숙식만 제공한 경우에는 등급외자로 볼 수 없더라도, 원고가 미등록 입소자에게 숙식만 제공하였다고 볼만한 증거가 없고, 오히려 이 사건 요양원의 미등록 입소자는 이 사건 요양원에서 보호자와 떨어져 생활 하였기 때문에 숙식 외의 나머지 지원도 이 사건 요양원의 종사자들이 할 수밖에 없었던 것으로 보일 뿐이다. (나) 을 제49 내지 51, 55, 56, 59호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 미등록 입소자 CB, M, AW, T, BX, BY, BO이 [별지 1] [표] 기재 각 미등록 입소기간 경과 후 이 사건 제1센터 또는 제2센터에 정식으로 입소한 사실은 인정되나, 이들이 처음부터 위 각 센터에 입소하기를 희망한 것인지 등 그 경위가 전혀 확인되지 아니하여 위 각 센터에 입소하였다는 사정만으로 그 전에 이루어질 수 있는 이 사건 요양원의 종사자들에 의한 관리 및 지원이 부정되는 것은 - 1 1 - 아니다. 또한, 원고는 미등록입소자인 T이 2017. 3. 9.부터 2017. 3. 10.까지만 별채 2층에서 생활하였고, 그 후 201 7. 4. 29.까지는 이 사건 건물 3층에서 생활하였다고 주장하고 있고, 앞서 보았듯이 T의 보호자 BC, BD도 그와 같은 취지로 진술하였는데, 을 제3호증의 2의 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면 T이 2017. 4. 29. 이 사건 제1센터 또는 제2센터에 입소한 사실은 인정되나, 실제 위 각 센터의 종사자들이 T을 관리하였다고 볼만한 아무런 증거가 없고, 이 사건 건물 2층과 3층은 손쉽게 이동할 수 있어 이 사건 요양원 종사자들이 이 사건 건물 3층에 있는 T을 관리하는 것 도 가능하였던 것으로 보인다. 다) 따라서 2015. 3.부터 2018. 3.까지 이 사건 요양원이 정원초과 상태가 아님을 전제로 한 원고의 주장은 모두 이유 없다. 3. 결론 이 사건 청구는 이유 없으므로 기각하여 주문과 같이 판결한다. 판사 이상훈(재판장) 이강호 김효진

- 1 2 - - 1 3 - - 1 4 - - 1 5 - 1 피고는 이 사건 현지조사 당시에는 S을 포함한 36명을 이 사건 요양원의 미등록 입소자로 판단하였으나, 이 사건 처분에 앞선 의견제출 과정에서 S을 미등록 입소자에서 제외하였기 때문에 S에 관한 부분은 이 사건 처분의 처분사유 에 해당하지 않는다. 2 2017년으로 기재되어 있으나 2017. 1. 30. 퇴소하였기 때문에 2016년의 오기로 보인다. 3 BQ의 여동생이다. 4 H, AM, AO, N, BG의 경우 BQ이 진술한 미등록 입소기간과 [표]에 기재된 미등록 입소기간에 일부 차이가 있으 나, 이는 해당 보호자의 진술, 입소비용 입금일 등의 자료에 근거하여 미등록 입소기간을 달리 인정한 것으로 보인다. - 1 6 -