장기요양급여비용환수처분취소청구의소

서울행정법원 2020. 9. 17. 선고 2019구합61885 판결 [장기요양급여비용환수처분취소청구의소] 서울행정법원 제 1 4 부 판결 사건 2019구합61885 장기요양급여비용환수처분취소 청구의 소 원고 A 소송대리인 변호사 이지훈 피고 국민건강보험공단 변론종결 2020. 7. 9. 판결선고 2020. 9. 17.

1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2018. 6. 21. 원고에게 한 16,442,350원의 장기요양급여비용 환수처분 중 8,512,650원 부분을 취소한다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 대구 달서구 B, 2층에서 구 노인장기요양보험법(2018. 12. 11. 법률 제15881호로 개정되기 전의 것, 이하 같다)이 정한 '재가급여'(주 · 야간보호, 단기보호, 방문요양, 방문목욕)를 제공하는 장기요양기관인 'C센터'(이하 '이 사건 센터')를 설치 ·운영하고 있다. 나. 피고와 대구광역시 달서구청장은 2018. 3. 19.부터 2018. 3. 23.까지 조사대상 기간을 2015. 9.부터 2018. 1. 까지로 정하여 이 사건 센터의 장기요양급여 제공과 비용청구 등에 대하여 현지조사(이하 '이 사건 현지조사')를 실시 하였다. 다. 피고는 이 사건 현지조사 결과를 기초로 2018. 6. 21. 원고에게, 원고가 아래 [표 1] 기재와 같이 장기요양급여비용을 부당하게 청구하여 지급받았음을 사유로 구 노인 장기요양보험법 제43조 제1항 제3호 등에 근거하여 이 사건 센터에 관한 부당 장기요양급여비용 16,442,350원을 환수하는 결정(이하 '이 사건 처분')을 하였다. [표 1] [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 을 제1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 원고 주장의 요지<1> 이 사건 센터에서 근무한 Q는 2015. 11.경부터 이 사건 센터의 조리원으로 근무하였는데, 원고는 이 사건 센터의 단기보호 수급자의 수가 줄어들어 조리원 인력을 조정할 필요가 생김에 따라 Q를 2017. 6. 1.부터 요양보호사로 근무하게 하였고, Q는 그때부터 2017. 11. 8.까지 이 사건 센터의 요양보호사로 근무하였다. Q가 2017. 6. 1.부터 2017. 11. 8. 까지 요양보호사로 근무하였음은 증인 Q의 증언, 원고와 Q가 작성한 근로계약서, Q가 요양보호사로 근무하는 모습을 촬영한 사진, Q가 요양보호사로서 작성한 장기요양급여 제공기록지 및 수급자 상태변화기록지, 원고가 신고한 이 사건 센터의 인력내역 등에 의하여 인정된다. 비록 Q가 이 사건 현지조사 과정에서 자신이 위 기간조리원으로 근무하였다는 취지의 사실확인서를 작성하였으나, 이는 Q가 당시 개인적인 문제로 정신적 고통을 겪고 있었고 처음으로 행정 관청의 조사를 받으며 긴장한 관계로 객관적인 자료와 배치되는 내용을 잘못 기재한 것으로서 신빙할 수 없다. 따라서 이 사건 처분 중 이 사건 처분사유가 인정됨을 전제로 한 부분은 위법하다. 나. 관련 법령 [별지] 기재와 같다. 다. 이 사건 처분사유 존부 1) 관련 규정 및 법리 가) 구 노인장기요양보험법 제39조 제1항, 제3항 및 구 노인장기요양보험법 시행규칙(2019. 6. 12. 보건복지부령 제 639호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제32조의 위임에 따른 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관 한 고시(보건복지부고시 제2017-83호)는 주 · 야간보호기관에서 요양보호사 등에 대해 같은 고시 제48조의 인력배치기준을 초과하여 배치하고, 추가로 배치한 직종별로 일정 기준을 충족한 경우 장기요양급여비용을 가산하도록 규정 하면서(제55조), 위 인력추가배치 가산을 받고자 하는 장기요양기관은 구 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조에 따른 인력배치기준을 충족하여야 한다고 규정하고 있다(제48조, 제54조 제1항). 구 노인장기요양보험법 제23조 제3항, 제31조 제2항의 위임에 따른 구 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조 제2항 제1호는 노인복지법 제38조에 따른 재가노인복지시설을 장기요양기관으로 지정받으려는 자는 '노인복지법 시행규칙 [별표 9]에 따른 시설 및 인력'을 갖 추어야 한다고 규정하고 있다. 구 노인복지법 시행규칙(2018. 2. 7. 보건복지부령 제554호로 개정되기 전의 것) [별표 9]는 재가노인복지시설 중 주 · 야간보호시설의 경우 이용자 7명당 1명 이상의 요양보호사를 의무배치하도록 하고 있다. 한편, 위 고시에 의하면 급여비용의 가산을 위한 근무인원은 관할 시장 등에게 신고한 인력 중 해당 장기요양기관에서 신고 당시 기재한 직종으로 근무하는 직원을 의미하고(제50조 제1항), '근무인원 1인'으로 계산하기 위해서는 직원 1인은 휴게시간을 제외하고 월 기준 근무시간(해당 월에 공휴일, 근로자의 날 및 토요일을 제외한 근무가능일수× 8시간) 이상 신고한 직종으로 실 근무하여야 하며(제49조 제1항, 제51조 제1항), 구 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조 제2항에 따른 겸직인 직원은 그 직종의 가산 적용을 위한 근무인원수에 포함하지 않는다(제54조 제3항). 나) 구 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제3호는 '피고는 장기요양급여비용을 받은 자가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 장기요양급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우 그 장기요양급여비용에 상당하는 금액을 징 수한다'라고 규정하고 있다. 여기서 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'이란 요양기관이 장기요양급여비용을 받기 위하여 허위의 자료를 제출하거나 사실을 적극적으로 은폐할 것을 요하는 것은 아니고, 관련 법령에 의하여 장기요양급여비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 불구하고 이를 청구하여 지급받는 행위를 모두 포함한다(대법원 2008. 7. 10. 선고 2008두3975 판결 등 참조). 다) 행정청이 행정조사를 하는 과정에서 당사자로부터 위법사실을 인정하는 내용의 확인서를 작성 받았다면, 그 확인서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었다거나 그 내용의 미비 등으로 구체적인 사실에 대한 증명자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 확인서의 증거가치는 쉽게 부인할 수 없다(대법원 2002. 12. 6. 선고 2001 두2560 판결 등 참조). 또한, 항고소송에서 당해 처분의 적법성에 대한 증명책임은 원칙적으로 그 처분의 적법을 주장 하는 처분청에 있지만, 처분청이 주장하는 당해 처분의 적법성에 관하여 합리적으로 수긍할 수 있는 정도로 증명이 있는 경우에는 그 처분은 정당하고, 이와 상반되는 예외적인 사정에 대한 주장과 증명은 상대방에게 그 책임이 돌아간다 고 봄이 타당하다(대법원 2012. 6. 18. 선고 2010두27639 전원합의체 판결 등 참조). 2) 인정사실 가) 2017. 6.경부터 2017. 10경까지 이 사건 센터의 주 · 야간보호 관련 종사자는 통상 8~9명이었다. 나) 원고가 대구광역시 달서구청에 신고한 Q의 이 사건 센터에서의 직종은 아래 [표 2] 기재와 같다. [표 2] 다) 이 사건 현지조사 과정에서 이 사건 센터의 종사자인 Q와 R, S, T, U, V가 작성한 각 사실확인서에는 아래 [표 3] 기재와 같은 내용이 포함되어 있다. [표 3] 라) 원고는 이 사건 현지조사 중인 2018. 3. 23. '요양보호사 Q는 2015. 11. 1.부터 2017. 11. 8.까지(총 24개월) 조리업무를 전담하였다'라는 내용이 포함된 이 사건 처분의 처분사유를 모두 인정하는 취지의 사실확인서(을 제3호증, 이하 '이 사건 확인서')를 작성하였다. [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제7호증의 1 내지 3, 제9호증, 을 제1호증, 제2호증 의 1 내지 5, 7, 제3, 4, 7호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 3) 구체적 판단 가) 앞서 본 사실에 을 제2호증의 1 내지 3, 제3호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정에 비추어 보면, Q가 2017. 6. 1.부터 2017. 10. 31.까지 이 사건 센터에서 근무일에 근무시간 전부 또는 대부분을 조리원으로 근무한 사실이 인정되고, 갑 제3호증의 1, 2, 제4호증의 2, 제5, 6, 8 내지 12호증, 제13호증의 1, 2, 제14호증, 을 제2호증의 6의 각 기재, 증인 Q의 일부 증언만으로는 이를 뒤집을 수 없다. (1) 원고는 이 사건 현지조사 과정에서 이 사건 처분사유를 모두 인정하는 취지의 이 사건 확인서를 작성하였다. 이 사건 확인서가 원고의 의사에 반하여 강제로 작성되었거나 그 내용의 미비 등 때문에 구체적인 사실에 대한 증명자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정은 보이지 않는다. 오히려 원고는 이 사건 확인서에 서명하면서 하단에 자필로 "위 내 용을 충분히 읽고 이해하였고 사실임을 인정한다"라고 기재하였고, 이 사건 확인서는 아래 (2), (3)에서 보는 바와 같 이 이 사건 센터의 주 · 야간보호관련 종사자들의 각 사실확인서에 의하여 그 신빙성이 뒷받침된다. (2) 이 사건 처분사유에서 요양보호사 근무 여부가 문제된 당사자인 Q도 이 사건 현지조사 과정에서 '이 사건 센터에 처음 입사한 2015. 11. 1.부터 2017. 11. 30.까지 조리원으로 근무하였고, 조리원으로 근무하는 동안 매주 월요일부 터 금요일까지 08:30부터 17:30까지 근무하였으며, 근무시간에 점심 · 저녁준비, 설거지, 주방 청소, 냉장고 관리 등 의 조리업무를 하면서 조리업무가 종료된 후 하루에 최대 한 시간 정도 수급자들과 놀이를 하거나 말벗을 하였다'라는 내용의 사실확인서(을 제2호증의 1)를 작성하였고, 위 사실확인서의 하단에는 자필로 '거짓 없이 적었다'라는 취지로 기재하였다. Q는 2018. 5. 4. 원고 측에 「이 사건 센터에서 2017. 6. 1.부터 2017. 11. 8.까지 요양보호사로 근무하였다. 이 사건 현지조사 당시 작성한 사실확인서는 현지조사원이 써달라는 대로 작성해준 것으로서 사실과 다르다. 위 사실확인서에 서 조리원으로 근무하였다고 한 것은 현지조사원의 질문을 자신이 이 사건 센터에 근무한 기간에 '주로' 어떤 업무를 하 였냐는 취지로 잘못 이해하여 답변한 것이다」 라는 취지의 진술서(갑 제8호증)를 교부하였고, 이 법정에서도 자신이 2 017. 6. 1.부터 2017. 11. 8.까지이 사건 센터의 요양보호사로 근무하였다는 취지로 증언하였다. 그러나 ① Q가 이 사건 현지조사 과정에서 작성한 사실확인서에는 Q가 조리원으로 근무한 기간과 요양보호사로 근무한 기간이 명확히 구 분되어 기재되어 있을 뿐만 아니라 Q가 조리원으로 담당한 업무가 상세히 기재되어 있는 점, ② 나아가 Q는 위 사실확인서에서 자신이 수급자들과 놀이, 말벗 등을 하였다고 하면서도 이는 조리업무가 종료된 후 하루에 최대한 시간 정도 였다고 하는 등 일부 요양보호사의 업무로 볼 수 있는 업무를 하였음에도 여전히 주된 업무가 조리원이었다는 취지로 진술한 점, ③ 위 사실확인서에는 이 사건 처분사유 외에도 이 사건 센터와 관련한 내용이 상세히 기재되어 있는 점, ④ 증인 Q의 일부 증언에 의하면 Q는 2019. 2. 17. 이 사건 센터에서 퇴사하였다가 2020. 2. 1. 재입사하여 이 법정에서의 증언 당시 이 사건 센터에서 근무하고 있었던 점, ⑤ 후술하는 바와 같이 이 사건 센터의 다른 종사자들도 위 사실확인서에 부합하는 취지의 각 사실확인서를 작성한 점 등을 고려하면 믿기 어렵다. 원고는 위 사실확인서의 '출근부(2017. 11.까지 조리원에 서명함)'라는 기재와 관련하여 이 사건 센터의 출근부에는 직종이 기재되지 않기 때문에 위 기재는 사실과 다르다고 주장하고 있고, 갑 제10, 12호증의 각 기재에 의하면 이 사건 센터에서 2017. 6.부터 2017. 11.까지 작성된 주간보호 및 단기보호 직원 출근부에는 종사한 직종을 기재하는 란이 없는 사실이 인정되나, 위 기재는 Q가 조리원으로 근무하면서 출근부에 서명하였다는 취지로도 해석할 수 있기 때문에 위 기재만으로 위 사실확인서의 신빙성을 부정할 수 없다. (3) 또한, 이 사건 현지조사 과정에서, 이 사건 센터의 조리원으로 근무한 U도 '자신이 근무를 시작할 때부터 이 사건 센터의 단기보호 폐업일(2017. 11. 30.)까지 Q와 함께 조리원으로 근무하였다'라는 내용의 사실확인서를 작성하였고, 그 외에도 V(2016. 11. 30.부터 2018. 3. 20.까지 간호조무사로 근무), S(2017. 4.경부터 2018. 3. 20.까지 요양보호사로 근무), R(2016. 10. 10.부터 2018. 3. 19.까지 요양보호사로 근무), T(2016. 6. 1.부터 2018. 3. 20.까지 사회복지사로 근무)도 Q가 자신이 입사하였을 때부터 이 사건 센터의 단기보호 폐업일까지 조리원으로 근무하였다는 내용의 각 사실확인서를 작성하였고, U와 V의 경우 각 사실확인서 하단에 자필로 자신이 아는 대로 작성하였다는 취지의 기재를 하였다. 이처럼 ① 이들의 근무기간이 Q의 근무기간과 전부 또는 일부가 중복되는 점, ② 종사자가 8~9 명인 이 사건 센터의 규모에 비추어 조리원으로 근무한 U 및 요양보호사로 근무한 R, S은 물론이고, 간호조무사로 근무한 V와 사회복지사로 근무한 T도 Q가 실제 어떤 업무에 종사하였는지 알 수 있었던 것으로 보이는 점 등을 고려하면, 이들의 각 진술은 자신이 조리원으로 근무하였다는 앞서 본 Q의 진술에 부합하는 진술로서 신빙할 수 있다. 비록 이 사건 현지조사 후 U는 2019. 10. 31. '이 사건 현지조사 중 작성한 사실확인서가 현지조사원의 요구로 불러주는 대로 작성한 것으로 잘못된 것이다. Q는 2017. 6.부터는 2017. 11. 초순경까지 요양보호사로 근무하였다'라는 내 용의, T은 2019. 10. 31. '이 사건 현지조사 중 작성한 사실확인서는 현지조사원이 불러주는 대로 작성한 것이다. Q는 2017. 6.부터 2017. 10.까지 요양보호사로 근무하면서 자신이 프로그램을 진행할 때 이를 보조하기도 하였다'라는 내 용의, R은 2019. 11. 1. '이 사건 현지조사 과정에서 작성한 사실확인서는 잘못 작성한 것이고, Q는 2017. 6.경부터 2 017. 11.경까지 요양보호사로 근무하였다'라는 내용의 각 사실확인서(갑 제14호증)를 작성하여 원고에게 교부한 사실은 인정되나, 위 각 사실확인서의 작성 시점, 원고와 위 사람들의 관계, 이 사건 현지조사 당시 한 진술을 번복하는 합리적인 설명이 부재한 사정에 비추어 믿기 어렵다. (4) 나아가 원고는 2014. 10. 1.부터 2017. 3. 31.까지 근무한 W가 Q의 2017. 6. 1.부터 2017. 10. 31.까지의 조리원 근무에 관한 사실확인서(을 제2호증의 6)를 작성하였다고 주장하며 이를 이 사건 현지조사 과정에서 작성된 각 사실확인서의 신빙성을 부정하는 사정으로 들고 있으나, W가 작성한 사실확인서에는 Q가 입사 후 자신이 퇴사할 때까 지 조리원으로 근무하였고 요양보호사 업무를 담당하지 않았다는 취지로 기재되어 있을 뿐이어서 W가 자신이 근무하 지도 않은 기간에 관한 사실확인서를 작성하였다고 볼 수 없다. (5) 앞서 본 사정에 의하면 피고로서는 이 사건 처분사유의 적법성에 관하여 합리적으로 수긍할 수 있는 정도로 증명을 하였다고 볼 수 있고, 이와 상반되는 예외적인 사정에 대한 주장과 증명책임은 원고에게 있다고 봄이 타당하다. 그 런데 이 사건 처분사유를 다투는 원고의 주장은 아래에서 보는 바와 같이 받아들일 수 없고, 달리 원고가 예외적인 사정에 대한 주장과 증명책임을 다하였다고 볼 수 없다. (가) 이 사건 센터의 일부 수급자에 대한 2017. 6.부터 2017. 10.까지 작성된 장기요양급여 제공기록지(갑 제6호증) 의 '신체활동지원'란과 2017. 6.부터 2017. 8.까지 작성된 주 · 야간보호 목욕서비스 제공 일지 일부가 Q의 명의로 작 성되어 있으나, 위 장기요양급여 제공기록지의 '신체활동지원'란의 일부와 주 · 야간보호 목욕서비스 제공 일지 일부를 작성한 것으로 되어 있는 R, S과 위 장기요양급여 제공기록지의 '간호 및 처치'란을 작성한 것으로 되어 있는 V는 앞서 보았듯이 이 사건 현지조사 과정에서 Q가 자신이 근무한 기간에는 단기보호 운영종료일까지 조리원으로 근무하였다는 내용의 각 사실확인서를 작성하였기 때문에 위 각 일지의 존재만으로 Q가 실제 해당 업무를 한 사실을 인정하기 부 족하다. (나) 갑 제4호증의 2, 제5, 9, 11호증의 각 기재에 의하면, Q가 붉은색 계열의 앞치마를 착용한 상태로 이 사건 센터의 월례회의, 사회복지사 T이 진행한 프로그램에 참석하고 수급자들에 대하여 체조 등의 신체활동을 보조한 사실은 인정되나, Q가 2017. 6. 1.부터 2017. 10. 31.까지 이 사건 센터에서 붉은색 계열의 앞치마를 착용한 채로 근무하였다고 하여 요양보호사 업무를 하였다고 추단할 수 없고, 앞서 보았듯이 Q도 이 사건 현지조사 과정에서 작성한 사실확인서에서 수급자들과의 놀이, 말벗 등 일부 요양보호사의 업무로 볼 수 있는 업무는 하루에 최대 한 시간에 불과하였음을 확인해주었는바, 앞서 본 사실만으로 Q의 주된 업무가 요양보호사였다고 보기는 어렵다. (다) Q가 2017. 6. 1.부터 2 017. 11. 8.까지 이 사건 센터의 요양보호사로 신고되어 있던 사실은 앞서 본 바와 같고, 갑 제3호증의 1, 2, 제13호증의 1, 2의 각 기재에 의하면 원고와 Q 사이에 작성된 2017. 1. 1.자 근로계약서(갑 제3호증의 1)에는 Q가 2017. 1. 1. 부터 2017. 10. 31.까지 이 사건 센터의 주 · 야간보호 조리원 등으로 근무한다는 내용이 기재되어 있고, 2017. 6. 1. 자 근로계약서(갑 제3호증의 2)에는 Q가 2017. 6. 1.부터 2017. 10. 31.까지 이 사건 센터의 주 · 야간보호 요양보호사 등으로 근무한다는 내용이 기재되어 있는 사실, 원고가 2017. 6.경부터 2017. 11.까지 Q에게 처우개선비 명목으 로 매월 100,000원을 지급한 사실이 인정되나, 위 사실만으로 Q가 실제 요양보호사로 근무하였음을 인정하기 부족 하다. 나) 인력배치기준이 시설 규모별, 종사자별로 배치기준을 정하는 것은 노인요양시설의 요양서비스 제공에 있어서 각 업무 분야에 필요한 전문 종사자를 배치함으로써 수급자에게 적정하고 적합한 양질의 서비스가 제공되도록 하기 위한 것이고, 인력추가 배치로 인한 급여비용 가산 제도는 해당 시설에 업무 분야별로 필요한 종사자 배치기준을 초과하는 인력이 고용되어 입소자들에 대한 서비스의 질이 향상되는 것에 대한 보상이다. 더욱이 앞서 본 고시에 의하면 급여비용의 가산 산정을 위한 근무인원은 '관할 군수 등에게 신고한 인력 중 해당 장기요양기관에서 신고 당시 기재한 직종으로 근무하는 직원'으로서 월 기준 근무시간 이상 신고한 직종으로 실 근무하여야 하고, 겸직인 직원은 그 직종의 가산 적용을 위한 근무인원수에 포함하지 않는다. 이와 같은 가산제도의 취지 및 위 고시 규정에 비추어, 요양보호사로 신고 되었음에도 전부 또는 대부분을 조리원으로 근무한 Q는 급여비용 가산을 위한 요양보호사 근무인원에 해당한다고 볼 수 없다. 원고가 인력배치기준을 충족하지 못하였음에도 인력추가배치 가산을 적용하여 장기요양급여비용을 지급받은 것은 구 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제3호에서 정한 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'으로 장기요양급여비용을 지급받은 경우에 해당하므로 이 사건 처분사유는 적법하다. 따라서 원고의 주장은 이유 없다. 3. 결론 이 사건 청구는 이유 없으므로 기각하여 주문과 같이 판결한다. 판사 이상훈(재판장) 이강호 김효진

- 1 0 - - 1 1 - - 1 2 - - 1 3 - - 1 4 - 1 원고는 이 사건 처분의 처분사유 중 이 사건 처분사유에 관하여만 다투고 있다. - 1 5 -