장기요양급여비용환수처분취소청구의소

서울행정법원 2020. 9. 24. 선고 2019구합81407 판결 [장기요양급여비용환수처분취소청구의소] 서울행정법원 제 5 부 판결 사건 2019구합81407 장기요양급여비용환수처분취소 청구의 소 원고 A 소송대리인 변호사 이지훈, 김태동 피고 국민건강보험공단 변론종결 2020. 7. 16. 판결선고 2020. 9. 24.

1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2019. 3. 29. 원고에게 한 17,213,880원의 장기요양급여비용 환수처분을 취소한다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 2010. 12. 24.부터 충주시 B에서 장기요양기관으로 지정받은 ‘C’(이하 ‘이 사건 기관’이라 한다)을 개설․운영하고 있다. 나. 충주시장과 피고는 2018. 12. 17.부터 2018. 12. 20.까지 원고의 장기요양급여내역(조사대상 기간: 2018. 4.부터 2018. 10.까지)에 대한 기획현지조사(이하 ‘이 사건 조사’라 한다)를 실시하였다. 다. 피고는 충주시장의 현지조사 결과에 따라 2019. 3. 29. 원고에게 아래와 같은 사유를 들어 노인장기요양보험법 제43조에 따라 과다 지급된 장기요양급여비용 합계 17,213,880원을 환수하는 결정을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이 라 한다). 라. 원고는 이 사건 처분에 불복하여 피고에게 이의신청을 하였으나, 피고는 2019. 6. 27. 원고의 이의신청을 기각하 였다. [인정 근거] 다툼이 없는 사실, 갑 제1, 2, 3호증, 을 제1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 원고의 주장 1) 요양보호사 D의 연차 부여 부분 연차 유급휴가의 선사용 제도는 공적 견해표명에 해당하는 고용노동부의 행정해석에 의해 근로기준법에 위배되지 않는 적법한 행위로 보아야 하므로, 요양보호사 D가 원고와의 협의를 통해 1년 기준 11일로 제한된 범위 내에서 2018. 7. 및 2018. 8. 연차 유급휴가를 가불 형식으로 각 1일 사용한 것은 관련 법령에 따라 근무시간으로 인정되어야 한다. 그럼에도 피고가 위 D의 연차 유급휴가를 구 「장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 세부사항」(201 9. 6. 26. 국민건강보험공단 공고 제2019-1호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘개정 세부사항’이라 한다) 제12조 제1항 제1호 가목에 따라 근무시간으로 인정되는 연차 유급휴가에 해당하지 않는다고 축소 해석함은 위법․부당하다. 2) 간호조무사 E 및 G의 월 기준 근무시간 미충족 부분 간호조무사 E, G는 이 사건 기관에서 근무하면서 간헐적으로 외부 진료를 나가는 F 입소자에게 편의를 제공한 것일 뿐 이므로 이를 F 입소자들을 위해 업무를 수행한 것으로 볼 수는 없다. 설령 F 입소자의 동행 시간을 해당 월 근무시간에 서 공제하더라도 그 시간은 이 사건 기관의 차량운행일지 등(갑 제5, 6호증의 1, 2)의 기재에 비추어 G가 4시간 7분 및 1시간 35분, E가 2시간 22분 및 2시간 30분에 불과하여 이를 공제하더라도 G가 총 170시간 18분, E가 총 171시 간 8분 근무하였는바, 해당 월 기준 근무시간을 모두 충족하였다. 나아가 관련 형사 사건에서도 간호조무사 G, E에 대한 부분은 ‘병원 동행의 경우 시간을 얼마나 공제하여야 하는지 명확하지 않다’는 이유 등으로 혐의없음의 불기소처분이 내려졌다. 그럼에도 실제 소요 시간에 대한 정확한 판단 및 내역 산출 없이 당사자의 부정확한 기억에 근거하여 G 및 E의 근무시간을 공제한 피고의 이 사건 처분은 위법하다. 3) 요양보호사 J의 병가 부분 요양보호사 J이 유급병가를 사용한 2018. 4. 6.부터 2018. 4. 11.까지 적용될 구 「장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 세부사항」(2018. 5. 23. 국민건강보험공단 공고 제2018-1호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 세 부사항’이라 한다) 제12조 제1항 제1호 라목에서는 입원 치료임을 전제로 유급병가 기간을 연간 7일에 한정하여 근무시간에 포함하였으나, 이후 병가 요건이 지나치게 제한적이고 근무일수 부여 일수도 상대적으로 적었다는 반성적 고려 로서 입원 치료 요건을 삭제하고 근무일수에 포함될 연간 병가 일수를 30일로 확대하는 개정 세부사항 제12조 제1항 제1호 라목이 마련된 것인바, 이러한 개정취지에 따라 위 J의 유급병가에 대하여도 개정 세부사항에 따른 병가 관련 규정이 적용되어야 한다. 따라서 구 세부사항을 적용하여 J의 유급병가를 근무일수에서 제외한 피고의 이 사건 처분은 위법하다. 나. 관계 법령 별지 기재와 같다. 다. 인정사실 1) 간호조무사 E는 이 사건 현지조사 당시인 2018. 12. 18. 아래와 같은 내용의 사실확인서(을 제4호증)을 충주시장에게 작성․제출하였다. 2) G도 2018. 12. 18. 아래와 같은 내용의 사실확인서(을 제5호증)를 충주시장에게 작성․제출하였다. 3) 요양보호사 D는 이 사건 현지조사 당시인 2018. 12. 19. 피고의 조사원과 전화 문답하면서 “이 사건 기관에서 24 시간 근무 하고 이틀 쉬는 이른바 ‘퐁당당’ 방식으로 근무하였다, 근무일이 1년이 되지 않아 연차는 사용하지 않았다. 요양보호사들은 다른 기관도 연차가 없었던 것으로 알고 있다.”고 진술하였다. 4) 원고는 2018. 12. 20. 충주시장에게 ‘요양보호사 D의 연차가 인정되지 않음에도 근무시간을 산정하여 부당하게 장기요양급여비용을 지급받은 사실’을 인정한다는 취지로 확인서(을 제2호증)를 작성 제출하였다. 5) 피고는 이 사건 현지조사 결과에 근거하여 원고를 사기 혐의로 고발하였는데, 청주지방검찰청 충주지청 담당검사는 2020. 3. 26. ‘G가 F 양로원 입소자의 건강관리 등 업무로 매월 기준 근무시간을 충족하지 못하였음에도 원고가 2 013. 6. 5.부터 5년 간 42회에 걸쳐 합계 253,265,150원의 장기요양급여비용을 부당하게 지급받아 편취하였다’는 원고의 일부 사기 혐의에 대해서는 ‘그 근거인 G, E의 진술은 상당기간이 지난 시점에서 기억에 의존하여 대략적으로 진술한 것이고, 시간을 얼마나 공제해야 하는지 명확하지 않다’는 이유 등으로 혐의없음(증거불충분), 원고의 나머지 사기 혐의에 대해서는 기소유예의 불기소처분(2019형제7923호)을 하였다. [인정 근거] 다툼이 없는 사실, 갑 제8호증, 을 제2 내지 5호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 라. 판단 1) 관련 법리 노인장기요양보험법 제23조 제1항 제2호는 ‘시설급여는 장기요양기관에 장기간 입소한 수급자에게 신체활동 지원 및 심신기능의 유지ㆍ향상을 위한 교육ㆍ훈련 등을 제공하는 장기요양급여’로 정의하고 있다. 이때 장기요양급여 중 재가 및 시설 급여비용은 급여종류 및 장기요양등급 등에 따라 장기요양위원회의 심의를 거쳐 보건복지부장관이 정하여 고 시하고(제39조 제1항), 장기요양급여의 제공 기준ㆍ절차ㆍ방법ㆍ범위, 그 밖에 필요한 사항은 보건복지부령으로 정 하는데(제23조 제1항, 제3항), 노인장 기요양보험법 시행규칙 제12조 제1항은 ‘장기요양기관은 수급자 개인의 장기요양급여의 종류 및 내용에 대한 선택권을 존중하고 자립생활을 할 수 있도록 지원하여야 하며, 수급자의 심신상태에 따라 적정한 급여를 제공하여야 한다’는 점을 장기요양급여 제공기준의 일반원칙으로 규정하면서 같은 조 제2항에서 적정한 급여제공을 위한 세부기준은 보건복지부장관이 정하여 고시한다고 규정하고 있다. 위와 같은 위임에 따른 구 「장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시」(2018. 6. 28. 보건복지부고 시 제2018-130호로 개정되기 전의 것)는, 근무인원 1인으로 계산하기 위한 직원 1인의 근무시간은 월 기준 근무시간은 ‘해당 월에 공휴일, 근로자의 날 및 토요일을 제외한 근무가능일수 × 8시간’으로 하도록 정하면서(제51조 제1항, 제49조 제1항), 근로기준법 제60조 제1항부터 제5항에 의한 연차 유급휴가 등 공단 이사장이 정하는 사유에 해당하는 경우에는 근무시간으로 인정한다고 정하고 있고(제51조 제4항), 이에 개정 세부사항 제12조 제1항 제1호 가목은 ‘근로기준법 제60조 제1항, 제2항, 제4항 및 제5항에 의한 연차 유급휴가’인 경우 1일 최대 8시간을 근무시간으로 인정 하고 있다. 그리고 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제3호는 장기요양기관이 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우’에는 ‘그 장기요양급여비용에 상당하는 금액을 징수한다’고 정하고 있다. 이 때 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우’란, 장기요양기관이 장기요양급여비용을 받기 위하여 허위의 자료를 제출하거나 사실을 적극적으로 은폐할 것을 요하는 것은 아니고, 관련 법령에 의하여 장기요양급여비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 이를 청구하여 지급받는 행위를 모두 포함한다(대법원 2008. 7. 10. 선고 2008두3975 판결 등 참조). 한편 행정청이 현장조사를 실시하는 과정에서 조사상대방으로부터 구체적인 위반 사실을 자인하는 내용의 확인서를 작성 받았다면, 그 확인서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었거나 또는 내용의 미비 등으로 구체적인 사실에 대한 증명자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 확인서의 증거가치를 쉽게 부정할 수 없다(대법원 201 7. 7. 11. 선고 2015두2864 판결 등 참조). 2) 요양보호사 D의 연차 유급휴가 근무시간 산입 여부 살피건대, 앞서 본 인정사실 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 이 사건 기관에서 근무하면서 연차 유급휴가를 사용한 일이 없다는 D의 2018. 12. 19.경 진술은 구체적이고 명확하여 신빙성이 있는 점, ② 원고 역시 D의 연차가 인정되지 않음에도 부당하게 장기요양급여비용을 지급받은 적이 있다고 자인하는 내용의 확인서를 작성․제출한 바가 있는 점, ③ 위 D의 진술이나 원고의 확인서를 구체적인 사실에 대한 증명자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정은 없는 점, ④ ‘개인적 사정에 의해 2018. 7. 및 2018. 8.에 2일의 연차휴가를 미리 사용하도록 요청하여 원고와 합의를 거쳐 연차휴가를 사용하였다’는 내용의 D의 2019. 1. 17.자 진술서(갑 제9호증)는 위와 같이 구체적이고 명확한 이 사건 현지조사 당시 D의 진술에 명백히 반하는 내용일 뿐만 아니라, 이 사건 현지조사에서는 물 론 이 사건 처분에 대한 이의신청 절차에서도 제출되지 아니하였다가 이 사건 처분이 있은 지 1년 이상 경과하여 비로 소 이 법원에 제출된 것으로, 그 제출시기와 내용 및 형식에 비추어 그 내용을 그대로 믿기 어려운 점 등을 종합하면, D 는 이 사건 기관에서 근무하면서 연차 유급휴가를 사용하지 아니하였고, 원고와 D 사이에 일정 기간 근무 이후 발생하는 연차 유급휴가를 미리 사용하기로 하는 합의도 존재하지 않았다고 봄이 타당하다. 따라서 D가 ‘개정 세부사항’ 제12조 제1항 제1호 가목에 따라 근무시간으로 인정되는 연차 유급휴가에 해당하는 근무시간은 존재할 여지가 없으므로(이와 같이 D가 가불 형식으로 연차 유급휴가를 부여받은 사실 자체가 인정되지 아니 하는 이상, 연차 유급휴가의 선사용을 근로기준법 제60조 제1항 내지 5항에 따른 연차 유급휴가를 사용한 것으로 평 가할 수 있는지 또는 이와 관련한 고용노동부의 행정해석이 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명에 해당하고, 이를 인 정하지 않는 것이 평등의 원칙에 반하는지 등에 관하여는 나아가 살피지 않는다), 원고가 D의 연차 유급휴가에 해당하는 시간을 포함하여 D가 월 기준 근무시간을 충족하였다고 신고한 것은 장기요양급여비용을 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지급받은 것에 해당한다. 원고의 D 관련 주장은 이유 없다.<1> 3) E, G의 양로원 입소자에 대한 서비스 제공시간의 근무시간 산입 여부 살피건대, 앞서 본 인정사실 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 간호조무사 E, G의 사실확인서(을 제4, 5호증)는 위 간호조무사들이 서비스를 제공한 양로원 입소자들의 수와 성명, 제공한 서비스의 구체적인 내용 등이 매우 구체적이고 자세하게 기재되어 있어 신빙성이 높은 점, ② 위 간호조무사들이 위와 같이 사실확인서를 작성한 시기는 2018. 12. 18.경으로 이 사건 처분의 원인이 된 행위일인 2018. 5. 및 2018. 10.로부터 불과 몇 개월이 경과한 때여서 해당 기억이 흐릿하거나 불분명하였을 것으로 보기는 어려운 점, ③ 위 간호조무사들이 제시 한 양로원 입소자들을 위한 서비스 제공시간 역시 실제 제공한 서비스 내용에 비추어 충분히 합리적인 시간이라 판단 되고, 달리 위 사실확인서를 구체적인 사실에 대한 증명자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정은 없는 점, ④ 원고가 제출한 차량운행 및 정비일지(갑 제5호증의 2, 갑 제6호증의 2)는 위 간호조무사들의 사실확인서 기재에 명백히 반할 뿐만 아니라, G의 탁상달력(을 제6호증)에 기재된 양로원 입소자들을 위한 서 비스 제공일이 모두 포함되어 있지도 아 니한바, 실제 위 간호조무사들의 이 사건 기간 외 근무시간을 반영하는 자료라고 볼 수 없는 점, ⑤ 원고에 대한 불기소처분 중 혐의 없음 부분의 사기 혐의는 2013. 6. 5.부터 5년간 합계 253,265,150원의 장기요양급여비용에 대한 것으로 이에 대한 담당 검사의 불기소 이유가 이 사건 처분의 원인이 된 2018. 5. 및 2018. 10.경 부당 청구 행위의 근거 가 된다고 보기는 어려운 점 등을 종 합하면, 위 E, G의 사실확인서 기재에 근거하여 원고가 신고한 근무시간(176시간)과 달리 E의 2018. 10. 실제 근무시간을 153시간(13시간 공제)으로, G의 2018. 5. 실제 근무시간을 155시간(11시 간 공제)으로 산정한 것에 어떠한 위법이 있다고 볼 수 없다. 원고의 E, G 관련 주장도 이유 없다. 4) J의 병가 근무시간 포함 여부 요양보호사 J이 2018. 4. 6.부터 2018. 4. 11.까지 통원치료에 그쳤음에도 원고는 그 기간 모두를 J의 근무시간에 산 입하여 인력추가배치 가산금을 지급받은 사실은 당사자들 사이에 다툼이 없다. 한편 구 세부사항 제12조 제1항 제1호 라목은 ‘직원의 질병 또는 부상으로 의료기관에 입원하여 유급병가인 경우’에 연 간 7일 이내의 유급병가를 근무시간에 포함하도록 정하고 있음에 반하여, 2018. 6. 1.부터 시행되는 개정 세부사항 제12조 제1항 제1호 라목은 ‘직원의 질병 또는 부상으로 인한 병가’는 연간 30일 이내를 근무시간에 포함하도록 정하고 있다. 이에 관하여 살피건대, 한정된 재원으로 노인 등에게 효율적이고도 적정한 장기요양급여를 제공함으로써 노후의 건강 증진과 생활 안정을 도모함을 목적으로 하는 노인장기요양보험법의 입법 취지에다가 개정 세부사항 부칙이 201 8. 6. 1.부터 적용한다고 정하고 있을 뿐 위 근무시간 관련 규정의 적용에 대하여 별다른 경과조치를 두고 있지는 아니 한 점을 더하여 보면, 위와 같이 근무시간에 포함되는 유급병가의 범위가 확대된 것은 노인장기요양기관의 급격한 수 요 확대 및 그에 따른 적정 인력 수급의 어려움으로 인해 직원의 월 기준 근무시간을 충족하기 어려운 기관이 발생하는 등 제반 여건이 변화함에 따라 종전 규제범위를 합리적으로 조정할 필요에 따른 정책적 조치에 불과하다고 봄이 타당 하고, 이를 반드시 구 세부사항에 따른 근무시간 산입의 엄격한 운용이 부당하다는 반성적 고려에서 비롯되었다고 보기는 어렵다. 따라서 2018. 4. 6.부터 2018. 4. 11.까지 통원치료에 그친 J의 병가에 대해서는 구 세부사항 제12조 제1항 제1호 라목에 따라 근무시간에 포함될 수가 없고, 이와 달리 이에 대해 개정 세부사항 제12조 제1항 제1호 라목이 적용되어야 함을 전제로 하는 원고의 J 관련 주장은 받아들일 수 없다. 3. 결론 그렇다면 원고의 청구는 이유 없어 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 박양준(재판장) 김병주 추진석

- 1 0 - 1 설령 원고의 주장을 사용자가 부족한 근로자의 근무시간을 근로자와의 사후 합의에 따라 연차 유급휴가로 산정하 는 것이 가능하다는 취지로 해석하더라도, 이를 허용함은 사용자의 편의에 따라 근로자의 연차휴가를 운용하는 결과가 되어 근로자의 기본적 생활을 보장, 향상시키기 위한 근로기준법의 목적에 위배되는바, 이러한 취지의 원고 주장도 받 아들일 수 없다. - 1 1 -